6. Centralização política da Constituição e terceirização da execução hermenêutica
A repercussão geral, quando seleciona os temas que receberão densidade constitucional máxima e os converte em centros irradiadores de orientação para todo o sistema, produz efeito que não se deixa reduzir à linguagem da filtragem recursal. O que se altera é a própria gramática do poder jurisdicional. A Corte deixa de atuar apenas como instância extraordinária que, em casos esparsos, examina controvérsias constitucionais relevantes, e passa a ocupar posição mais intensa: a de órgão que decide quais conflitos ingressarão no centro visível da ordem constitucional e sob quais fundamentos os demais órgãos deverão reencontrar o direito aplicável. A escolha se concentra; a execução se distribui. A repercussão geral, assim, não apenas racionaliza a pauta do Supremo. Ela reorganiza a circulação da autoridade constitucional dentro do Judiciário.
Essa reorganização depende, antes de tudo, do alargamento da força da decisão para além de seu dispositivo formal. Gilmar Mendes, ao tratar do efeito vinculante, observava que ele assegura autoridade não apenas à parte dispositiva do julgado, mas também aos seus “fundamentos ou motivos determinantes” (Mendes, 2000). A importância dessa formulação, no contexto da repercussão geral, é decisiva. Quando a força da orientação da Corte se expande para os fundamentos, o que se centraliza já não é apenas um resultado. Centraliza-se uma moldura de sentido, uma razão de decidir que deverá ser absorvida, reproduzida, ajustada ou executada pelos demais órgãos. A hierarquia deixa de ser exclusivamente formal e se converte em hierarquia hermenêutica. O Supremo não apenas diz o que vale; passa a condicionar, com intensidade ampliada, o modo pelo qual o sistema inteiro reaprende a dizer o que vale.
Não surpreende, por isso, que o controle de constitucionalidade, em arranjos dessa natureza, tenda a conferir ao órgão que o exerce posição de proeminência institucional. Paulo Bonavides já havia notado que certos sistemas reconhecem ao órgão controlador uma “posição de preeminência no Estado” precisamente em razão dos efeitos políticos do controle de constitucionalidade (Bonavides, 2008, p. 299). No caso brasileiro, a repercussão geral intensifica esse traço porque permite ao STF exercer, dentro da via recursal concreta, funções de seleção temática, estabilização de entendimento e irradiação referencial de consequências. A Corte não recebe apenas questões constitucionais; ela organiza o mapa do que será tratado como questão constitucional central em determinado momento histórico. O controle deixa, assim, de ser apenas reação jurisdicional a um conflito e se aproxima de uma forma concentrada de distribuição de centralidade normativa.
O dado mais relevante, contudo, é que essa centralização da escolha não exige centralização integral da execução. A eficácia institucional do modelo se encontra justamente em outro ponto: o STF escolhe o centro e entrega aos demais órgãos a tarefa de realizar, capilarmente, os efeitos dessa escolha. Tribunais e juízos inferiores deixam de operar apenas como instâncias intermediárias e passam a funcionar como executores difusos da orientação centralmente fixada. Juízos de retratação, sobrestamentos, negativas de seguimento, conformações sucessivas e aplicação reiterada da tese transformam a base do Judiciário em campo de reprodução prática de uma decisão cuja elaboração densa permaneceu concentrada no vértice. José dos Santos Carvalho Filho percebeu esse deslocamento quando vinculou a repercussão geral a uma redefinição de competências no interior do sistema, ainda que o tenha lido em chave mais afirmativa do que a presente pesquisa admite. O que importa, aqui, é o efeito: a Corte concentra o momento forte da escolha e descentraliza o trabalho de implementação.
Os estudos empíricos ajudam a tornar menos abstrata essa percepção. Damares Medina Coelho (2014), ao examinar o comportamento decisório do STF na repercussão geral, identificou o peso do relator, a seletividade da matéria, do processo e do órgão julgador, além da centralidade do plenário virtual e da influência do contexto institucional. Esses dados importam porque mostram que a centralização não é apenas doutrinária ou inferida da arquitetura normativa. Ela se materializa em procedimentos concretos de condução da agenda e da decisão. A escolha do que será tematizado, a forma como a matéria será enquadrada e o ambiente institucional em que a deliberação se realizará não são detalhes laterais: integram o modo pelo qual a Corte concentra, em si, o poder de definição do constitucionalmente relevante e, depois, distribui aos demais órgãos a tarefa de execução. O sistema parece difuso; a condução estratégica, porém, permanece fortemente verticalizada.
É exatamente por isso que a repercussão geral pode ser descrita como mecanismo de centralização política da Constituição. A expressão não pretende sugerir, de maneira panfletária, que o STF se confunda pura e simplesmente com um ator partidário ou que cada decisão obedeça a cálculo político imediato. O ponto é mais estrutural. Quando a Corte escolhe quais temas serão alçados à condição paradigmática, amplia a autoridade de seus fundamentos e redistribui a aplicação do entendimento para todo o aparelho jurisdicional, ela passa a concentrar a definição do centro constitucional do sistema. A Constituição continua formalmente disponível em toda parte; mas sua densidade pública máxima, sua visibilidade mais intensa e sua capacidade de irradiar efeitos ficam crescentemente dependentes dos temas que o Supremo escolhe destacar. A centralização, aqui, é política porque se refere à distribuição do que contará, em termos institucionais, como questão constitucional prioritária para a coletividade.
Esse movimento torna especialmente útil a advertência de Anna Cândida da Cunha Ferraz:
“A interferência de um poder sobre outro somente será admissível, em tese, quando vise a realizar a ideia-fim, seja para impedir abusos de poder, seja para propiciar real harmonia no relacionamento entre os poderes, seja ainda para garantir as liberdades e assegurar o pleno exercício das funções próprias. A interferência jamais poderá, ainda que de modo disfarçado, ter por objetivo a dominação de um poder sobre outro poder” (Ferraz, 1994, p. 14).
Trazida para o problema da repercussão geral, a formulação oferece o parâmetro normativo exato. O ponto não está em negar toda coordenação institucional, nem em imaginar um Judiciário fragmentado em que cada órgão fale constitucionalmente por conta própria, sem qualquer centro de estabilização. O ponto está em perceber que a coordenação hermenêutica pode degenerar, sob aparência de racionalização, em preponderância institucional disfarçada. Quando a seleção da pauta, a expansão dos fundamentos e a terceirização da execução se acumulam no mesmo desenho, a linha entre coordenação legítima e predomínio problemático se torna mais estreita.
O risco, portanto, não está em toda forma de centralização, mas em sua naturalização como se fosse mero ganho técnico. A repercussão geral mostra que o STF não apenas racionaliza o acervo; ele governa a forma de circulação da Constituição pelo sistema. Escolhe os grandes temas, fixa os fundamentos centrais e distribui aos demais órgãos o trabalho de conformação prática. Isso produz uniformização, sem dúvida. Mas produz também concentração de autoridade, redução do espaço decisório autônomo das instâncias inferiores e deslocamento da experiência constitucional concreta para um regime fortemente dependente do vértice. A execução se pulveriza; o comando permanece central. A periferia aplica; o centro define.
É nesse sentido que a repercussão geral reorganiza a jurisdição constitucional brasileira em chave hierárquica. O Supremo deixa de ser apenas o último grau de revisão extraordinária e passa a funcionar como instância que escolhe o núcleo visível da constitucionalidade nacional, enquanto os demais órgãos internalizam e executam, em escala, essa escolha. A racionalização do sistema existe, mas seu significado já não é inocente. Ela coincide com uma centralização política da Constituição e com uma terceirização da execução hermenêutica, isto é, com um arranjo em que o STF concentra o centro e distribui a periferia. O passo final, então, consiste em medir o custo democrático desse arranjo: quem perde quando a visibilidade constitucional se torna seletiva, quem permanece à margem do centro decisório e o que acontece com a própria ideia de acesso à jurisdição constitucional quando parte dela é reorganizada como privilégio temático.
7. Limites democráticos da filtragem e crise do acesso à jurisdição constitucional
A racionalização da repercussão geral só parece neutra enquanto o debate permanece no plano da arquitetura institucional. Quando o foco recai sobre quem consegue submeter sua pretensão à instância que concentra a palavra pública mais autorizada sobre a Constituição, o problema muda de escala. Já não se discute apenas a gestão do acervo do Supremo Tribunal Federal, mas a forma pela qual certas lesões adquirem centralidade constitucional e outras permanecem nas bordas do sistema. A filtragem, então, deixa de ser mero expediente procedimental e passa a interferir na distribuição do acesso à voz constitucional máxima, com efeitos diretos sobre a visibilidade pública dos conflitos e sobre o reconhecimento institucional das pretensões que deles emergem.
Esse ponto não pode ser enfrentado a partir da eficiência, mas do acesso. Mauro Cappelletti e Bryant Garth formularam a questão de modo ainda insuperado: “O acesso à justiça, pois, pode ser encarado como o mais básico dos direitos humanos, pressuposto de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir - e não apenas proclamar - os direitos de todos” (Cappelletti; Garth, 1988, p. 11-12). A passagem impede que o acesso seja tratado como variável secundária, prontamente sacrificável em nome da fluidez estatística do sistema. Em matéria constitucional, a exigência é ainda mais intensa, porque não basta que o jurisdicionado tenha passado formalmente pelas instâncias ordinárias; importa saber se a sua lesão pode alcançar a arena em que a Constituição recebe, institucionalmente, sua formulação mais forte.
É justamente aqui que a defesa tradicional da repercussão geral se enfraquece. Em regra, sustenta-se que o acesso permanece íntegro porque as partes continuam a litigar, recorrer e obter decisões ao longo do percurso ordinário. Bernardina Ferreira Furtado Abrão desmonta essa simplificação ao mostrar que o instituto pode comprometer a defesa judicial de direitos e garantias individuais quando impede a chegada de certas questões ao Supremo por ausência de transcendência reconhecida. A autora vai além: ao ligar a repercussão geral à expansão dos poderes do STF, à hierarquização dos direitos fundamentais e à fricção com a separação de poderes, revela que o problema não está apenas em barrar recursos, mas em redefinir, de forma seletiva, a espessura material do próprio acesso constitucional.
A consequência mais grave surge quando a exclusão é naturalizada sob a linguagem da irrelevância. José Joaquim Calmon de Passos nomeou esse ponto com a contundência que ele exige:
“Na verdade, perquirir-se da relevância da questão para admitir-se o recurso é consequência da irrelevância do individuo aos olhos do poder instituído. Considerar-se de pouca valia a lesão que se haja ilegitimamente infligida à honra, à vida, à liberdade ou ao patrimônio de alguém, ou a outros bens que lhe sejam necessários ou essenciais é desqualificar-se a pessoa humana. Não há injustiça irrelevante!” (Passos, 2005, p. 593-594).
O problema, portanto, não está apenas em que certas pretensões são barradas. Está em que o sistema aprende, por meio do filtro, a tratá-las como constitucionalmente menores, insuficientes para merecer a atenção da instância máxima de definição da relevância pública do conflito.
Fabrício Santos Almeida percebe o mesmo movimento a partir da crítica à função ideológica da celeridade. Sua leitura do instituto, especialmente sob a lente do processo penal democrático, mostra que a repercussão geral se apresenta como paliativo para a morosidade, mas o faz ao custo de estreitar o espaço argumentativo recursal e reforçar a posição do julgador. Desse modo, a crise do sistema deixa de aparecer como falha da estrutura e passa a ser redistribuída como dano tolerável ao jurisdicionado cuja lesão não foi selecionada. A exclusão, então, não é apenas quantitativa. Ela produz um rebaixamento simbólico das pretensões que permanecem fora do centro da visibilidade constitucional.
Também por isso a tutela jurisdicional efetiva não pode ser confundida com simples redução do fluxo ou aumento do número de encerramentos formais. Luiz Guilherme Marinoni formula a distinção com nitidez:
“A concepção de direito de ação ou de acesso à justiça como direito a sentença de mérito não poderia mesmo ter vida muito longa, uma vez que o julgamento somente tem importância se o direito material envolvido no litígio for realizado. O direito à sentença deve ser visto como direito ao provimento e aos meios executivos capazes de dar efetividade ao direito substancial, o que significa direito à efetividade em sentido estrito” (Marinoni, 2004).
A repercussão geral, vista sob esse prisma, não pode ser legitimada apenas porque permite ao Supremo julgar menos e organizar melhor sua pauta. A questão decisiva é saber se essa reorganização amplia a proteção concreta dos direitos ou apenas redistribui o ônus da crise para fora do vértice do sistema.
É claro que a objeção oposta a essa crítica conserva peso real. O Supremo não pode julgar tudo, e a crise de acervo é incontornável. Também é verdade que nenhuma corte de vértice consegue selecionar temas sem algum grau de discricionariedade institucional. O ponto, porém, é que compreensibilidade funcional não equivale a legitimidade democrática suficiente. Bonat, Roesler e Hartmann Peixoto mostram que a repercussão geral serviu à transformação do STF em corte de temas, com forte impacto irradiador e crescente concentração do trabalho jurisdicional em poucos casos paradigmáticos. No mesmo movimento, o artigo registra a busca do Tribunal por posição de destaque e por capacidade ampliada de intervenção na agenda pública. Lida à luz de Ingeborg Maus, essa combinação revela mais do que eficiência institucional: revela a tendência de concentrar na Justiça parcela relevante da definição pública do que merece visibilidade constitucional, encurtando os circuitos democráticos de formação do consenso.
A conclusão, por isso, não pode ser conciliatória. O problema da repercussão geral não está em admitir alguma forma de filtragem em um sistema complexo, nem em reconhecer à Corte margem estratégica para responder a crises institucionais dinâmicas. Está em fazê-lo por meio de critérios demasiadamente abertos, com reduzido ônus de justificação específica e sem suficiente disciplina dogmática da própria seleção. Sob as palavras da relevância, da duração razoável e da racionalização, consolida-se uma distribuição profundamente desigual da intensidade constitucional dos conflitos. Parte das lesões alcança a palavra mais forte da Corte; parte permanece como litigiosidade ordinária, constitucionalidade residual ou ruído administrável. O acesso à jurisdição constitucional, assim, não desaparece formalmente, mas é reorganizado como privilégio temático. A crise da jurisdição constitucional brasileira não foi superada pela repercussão geral. Ela foi reconfigurada como seletividade institucionalizada da visibilidade constitucional.
