Neste artigo são apresentadas as idéias essenciais de um projeto de pesquisa que foi apresentado pelo autor na cidade do Panamá – PANAMÁ, como requisito à sua seleção prévia e participação no Curso de Especialização em Políticas de Solo Urbano na América Latina, patrocinado por LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY, sediado em Massachusetts – USA, e realizado de 26 de fevereiro a 12 de maio de 2007 naquele país.
Trata-se de inserir, na temática urbana brasileira, a questão da tributação da posse animus domini nos processos tradicionais de regularização fundiária, instituídos a partir da figura jurídico-urbanística das AEIS – ÁREAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL, aprofundando o debate teórico a respeito da aplicação do IPTU incidente sobre estas áreas, e a análise deste tributo como uma ferramenta de regulação do mercado informal de terras, de atualização, integração e aperfeiçoamento dos sistemas cadastrais e de informação municipais, e também como um mecanismo de intervenção estatal promotor de minimização de privações e maior inclusão social, em razão das disfunções que a urbanização precária ou insuficiente gera para toda a cidade, além dos problemas de gestão urbana e de planejamento que invariavelmente acompanham este processo. Nesse sentido, ao lado dos programas de regularização fundiária/melhoramentos urbanos hoje em andamento, uma política fiscal, como a tributação da posse, pode contribuir para quebrar alguns círculos viciosos da informalidade, e assim garantir algum conteúdo preventivo a tais políticas ou programas 1.
Mesmo quando compram terrenos de um empreendedor clandestino ou irregular, a maioria dos moradores de assentamentos informais tem consciência de sua ilegalidade e das carências de infra-estrutura. Essa condição é aceita em função dos preços relativamente mais baixos, em comparação com aqueles praticados pelo mercado formal 2. Ocorre que estes imóveis sofrem uma valorização durante a urbanização e regularização do assentamento, efetivados normalmente por via da instituição das AEIS – ÁREAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL. À medida que as áreas informais se valorizam, via regularização fundiária ou mesmo com a implantação de infra-estrutura urbana, parte dos moradores originais vendem seus imóveis para capturar a renda obtida com a valorização, e, como via de regra, não possuem capacidade de compra para adquirir um imóvel formal em função dos altos preços praticados por este mercado, acabam por residir em novos/antigos assentamentos informais, estabelecendo-se aí um inevitável círculo vicioso, o que explica – em parte – porque a informalidade urbana, ao invés de diminuir, através de programas de melhoria de renda e da regularização fundiária, vem aumentando ano após ano, mesmo que fenômenos estruturais como o êxodo rural ou migrações internas tenham diminuído consideravelmente 3.
Não se trata apenas de um passivo a ser coberto por investimentos em urbanização e regularização fundiária. Tampouco se pode atribuir a irregularidade urbana exclusivamente à pobreza da população e à falta de uma política habitacional. Nenhuma política voltada para os atuais assentamentos atingirá seus objetivos enquanto não for implementado um conjunto de medidas voltadas para impedir o surgimento de novos assentamentos clandestinos.
Um dos principais aspectos do Imposto Predial e Territorial Urbano é que, dependendo das decisões relacionadas à política de tributação imobiliária adotada em nível local, o IPTU pode ser utilizado como um instrumento de política urbana e habitacional para o município, bem como contribuir na distribuição de renda e captura de "mais-valia", decorrente de valorização imobiliária gerada fundamentalmente por investimentos públicos. O IPTU é um imposto altamente visível e com arrecadação estável ao longo do tempo. Sua arrecadação no Brasil é muito baixa, existindo amplo espaço para o seu incremento.
No tocante à tributação sobre propriedade e concentração de renda, Gold (1979) 4 ressalta que esse tipo de imposto é capaz de gerar um monte tributário de contribuintes ricos capazes de evitar a tributação sobre a renda. Isso é algo bastante expressivo no Brasil, onde a informalidade e os mecanismos existentes de evasão fiscal para driblar a tributação do Imposto de Renda tornam o IPTU um dos poucos instrumentos de taxação desses setores. A evasão de impostos sobre propriedade, notadamente o IPTU, embora ocorra, é dificultada pelo fato de a base de cálculo do imposto ser um ativo real e visível; além disso, o próprio pagamento do imposto é uma condição para o exercício do direito de propriedade do imóvel.
No entanto, é consabido por todos que a participação do pagamento do IPTU na renda domiciliar apresenta padrão regressivo entre as faixas de renda 5. Pode-se deduzir que a responsabilidade por essa elevada regressividade é das avaliações imobiliárias regressivas, das isenções à empresas e da evasão, porque se a alíquota fosse a mesma para todos os contribuintes e o valor da propriedade expressasse o nível de renda do contribuinte, então essa elevada regressividade verificada não seria possível. Evidentemente só estão computadas as famílias que realmente realizaram pagamento do IPTU. As famílias que vivem em assentamentos irregulares e que geralmente não pagam o imposto – famílias em sua maioria inseridas na parcela mais pobre da população – não são consideradas em nenhuma das amostras que confirmam esta regressividade. O ideal é que elas fizessem parte da amostra possuindo gasto nulo com o pagamento do imposto, mas infelizmente não há disponibilidade de dados. A partir desse fato não se pode dizer que toda a faixa de renda mais pobre sofra uma tributação maior que a mais rica, mas apenas que, entre as famílias que efetivamente pagam o imposto, aquelas de menor renda destinam uma parcela maior de seus rendimentos com esse gasto que as mais ricas.
Daí porque pensar na necessidade de incorporarmos ao contexto da tributação imobiliária os ocupantes de assentamentos informais, seja para dimensionar de forma mais precisa o fenômeno da regressividade do pagamento do imposto imobiliário, seja para conferir ao IPTU, mais do que um tributo com a finalidade de financiar as administrações municipais, um caráter nitidamente educativo ou "extra-fiscal", de modo a inserir os residentes em assentamentos informais – dependente, na maioria dos casos, da vontade política dos governantes, muitas vezes em troca de fidelidade política e de benefícios de programas de transferência de renda oficiais – em um contexto de cidadania fiscal, dando-lhe os incentivos para reclamar seus direitos perante os entes públicos.
Smolka e de Cesare (2006) 6 em estudo sobre tributação de assentamentos informais, argumentam que o pagamento de IPTU de proprietários desses imóveis aumenta o incentivo a regularização e urbanização, encorajando-os a legitimar seus direitos de regularização e aumentar a consciência cidadã. O uso de alíquotas menores para camadas mais pobres, bem como isenções e reduções, atenuariam o impacto do imposto no orçamento das populações mais pobres.
Daí porque indagar-se as razões pelas quais as administrações municipais, e a sociedade civil em geral, simplesmente ignoram a possibilidade, albergada inclusive no Código Tributário Nacional Brasileiro (art. 32. e segs.), de se considerar a posse para fins de tributação, visto que, na grande maioria dos assentamentos informais, a titulação via processos de regularização fundiária, além de morosa e altamente custosa, confere a pouquíssimos residentes o status de ‘pertencimento’ à cidade formal, pois que, como proprietários de um lote regularizado, raramente tal condição lhes garante um acesso qualificado dos serviços públicos básicos, ou mesmo lhe alça a uma condição de ‘contribuinte’ de direito do imposto imobiliário.
Parte dos argumentos que justificam este comportamento pode ser encontrada a) na própria dinâmica dos processos de regularização fundiária, que não incorporam mecanismos a priori de tributação da posse ad usucapionem, lançando o IPTU (quando lançam) somente após o registro definitivo da propriedade no Cartório Imobiliário, b) na dissociação entre o registro imobiliário e o cadastro fiscal, mantido pelos setores fazendários dos municípios, não havendo necessária correspondência entre o mapa da cidade e o título registrado, e por isso dificultando o poder de polícia das municipalidades o trato das questões tributárias 7, e c) no fato de que a informalidade é sumariamente ignorada pelos administradores públicos locais, eis que os informais não contribuem para a receita pública, os custos administrativos do IPTU incidente nestas áreas são grandes, se comparados com aqueles relativos à taxação do IPTU das áreas formais e, fechando o círculo vicioso de exclusão, investimentos públicos em áreas informais também são improváveis de ocorrerem 8.
Em realidade, poucos administradores locais têm se debruçado sobre o tema, não vislumbrando o alcance e a importância de utilizar um mecanismo tributário como o IPTU para buscar uma política urbana mais efetiva capaz de, ao menos, mitigar a informalidade. Além do mais, contribuem para uma histórica e recorrente ineficiência arrecadatória, e consequentemente, ineficiência na oferta de serviços públicos de qualidade e em maior quantidade.
Nos pretórios brasileiros, o contexto atual das possibilidades de tributação da posse tem sido restrita à análise de qual é o sujeito passivo da obrigação tributária (proprietário x possuidor), ou qual a modalidade de posse (ad usucapionem) é passível de constituir-se em fato gerador do tributo imobiliário. Também, em relação às áreas informais assentadas em propriedades de domínio público (União, Estados ou Municípios, e respectivas entidades com personalidade jurídica de direito público, como autarquias ou fundações), os tribunais pátrios têm excluído seus ocupantes da tributação da posse, mormente quando tais áreas encontram-se sujeitas à aplicação do instrumento da CDRU – Concessão de Direito Real de Uso, nos termos do Decreto-lei Federal n. 271, e 28.02.1967, e da Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades).
No âmbito jurídico-positivo, não é demais ressaltar que a competência municipal para instituir impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana é definida na Constituição Brasileira de 1988, in verbis:
" Art. 156 - Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana (...)"
Em que pese o inciso I do art. 156 referir-se, tão-somente, à propriedade, o CTN, em seu art. 32 e 34, ao descrever a hipótese e o contribuinte deste imposto, respectivamente, nele incluiu o domínio útil e a posse, o que levou muitos doutrinadores a sustentarem que o citado diploma legal teria criado uma definição de propriedade tributária, específico e diverso do conceito civilista, contrariando principalmente o art 110 do CTN:
"Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município."
"Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título. "
" Art. 110. A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias."
Numa primeira leitura do art. 32 e 34 somos levados a crer que a tributação da posse e domínio útil, em se tratando de IPTU, afigura-se completamente absurda e disparatada, afrontando o art. 110, haja vista ser o conceito de propriedade, por excelência, de Direito Privado. Todavia, perquirindo o propósito da Lei pode-se observar que a tributação não se queda para qualquer possuidor, mas tão somente àquele que poderá vir a ser o proprietário da coisa, ou seja, a posse e o domínio útil deverão estar intimamente ligados à propriedade. A interpretação que vem sendo dada pela doutrina e jurisprudência é no sentido de que a posse, ventilada no dispositivo infraconstitucional, só poderia servir para a incidência como exteriorização da propriedade. Se contudo, essa posse não decorrer da propriedade, não incide o imposto. Posse é, segundo o art. 1.196 do NCC:
" Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade."
Com relação à hipótese de incidência sobre o domínio útil, tentou o CTN abarcar a situação da quase propriedade, do imóvel objeto de uma relação de enfiteuse. A posse e o domínio útil, nestes casos, são considerados "signos presuntivos9" de um direito de propriedade tributável, conforme previsto na Constituição, até mesmo por configurarem não um domínio jurídico propriamente dito, mas um domínio econômico. Dentro deste entendimento, o que se procura é alcançar um princípio constitucional muito caro a todos, qual seja o Princípio da Isonomia, que reza: "Fazer justiça é tratar os iguais de maneira igual e os desiguais na medida em que se desigualam".
Para melhor ilustrar a questão, imaginemos o dono de um apartamento qualquer, que pague regularmente o IPTU relativo ao seu imóvel, e seu vizinho de porta, que embora não seja proprietário, detém posse mansa pacífica e continuada sobre o imóvel que ocupa esperando tornar-se brevemente o proprietário do mesmo. É evidente que a não tributação do possuidor geraria uma situação injusta, ferindo o Princípio da Igualdade.
Não seria possível perder de vista o conceito de propriedade. Não se deve entender que o CTN teria instituído impostos autônomos sobre o domínio útil e a posse. Ao contrário, o núcleo central é a propriedade. Não podem configurar fato gerador do IPTU, a posse a qualquer título, a precária ou clandestina, a direta do comodatário, locatário , arrendatário, detentor, usuário, habitador, usufrutuário, do administrador de bem de terceiro, etc que jamais se tornarão propriedade. O certo é que é condição sine qua non para a contribuição para o IPTU, que o possuidor que tenha o incensado animus domini 10. Tal elemento subjetivo consiste na vontade impostergável de se tornar proprietário do bem. Tanto o locatário não pode ser considerado o contribuinte para fins de IPTU, que a Lei 8.245/91 em seu art. 22, inciso VIII dispõe que o locador é o responsável pelo pagamento de tributos e taxas, salvo disposição em contrário expressa no contrato 11.
Portanto, a posse prevista na lei, como tributável, é a de pessoa que já é ou pode vir a ser proprietária do imóvel. Assim sendo, ao incluir a posse ao fato gerador do tributo, visou o legislador impô-lo ao possuidor sem título de domínio. O que se teve em mira, nas palavras do Prof. Aliomar Baleeiro, foram os milhares de possuidores que não têm título hábil" 12.
Na relação jurídica tributária, sempre será necessário a existência de um titular que tenha a competência para exigir o cumprimento de uma prestação e outro para lhe dar a efetiva quitação. É mediante o aspecto pessoal que se terá a perfeita designação do sujeito ativo e do sujeito passivo de um vínculo obrigacional. Portanto, a competência para a cobrança deste tributo é do Município onde se localiza o imóvel. O sujeito passivo será o contribuinte, ou seja, o proprietário do imóvel, o titular de seu domínio útil, ou o seu possuidor , conforme dispõe o preceito contido no art. 34. do Código Tributário Nacional.
Já as Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), como ocorre também para a legislação brasileira nos casos de regularização de favelas, são aquelas áreas que necessitam absorver um regime urbanístico específico, estreitamente vinculado às peculiaridades locacionais, forma de ocupação do solo e valores ambientais. São áreas voltadas à produção e manutenção de habitação de interesse social, com destinação específica, normas próprias de uso e ocupação do solo.
As AEIS permitem que as vilas e os loteamentos irregulares, que hoje são considerados clandestinos ou irregulares, sejam melhor integrados à cidade. Ao marcar uma área no mapa da cidade (gravar) como AEIS, o Plano Diretor admite que as mesmas poderão ser regularizadas no próprio local com regras diferenciadas (outro tipo de medida de terrenos ou de ruas, por exemplo), para que possam ser urbanizadas (receber obras) considerando, sempre que possível, a forma como está organizado o núcleo.
Dentro dos balizamentos do mínimo existencial 13, entendemos que não só é possível a tributação da posse em todas as áreas informais, como jurídica, política, social e economicamente é um fato determinante para mitigar, mesmo de forma paulatina, a informalidade, mormente aquela localizada em AEIS. Para tanto, deve-se ter em mente que nem todos os ocupantes situados em áreas informais são incapazes de pagar o IPTU. Trata-se de uma visão equivocada e tremendamente distanciada da realidade, visto que, de regra, paga-se muito por um lote situado em assentamentos informais, o que indiretamente quer dizer, que o novo proprietário ou possuidor já pagou o tributo imobiliário antecipadamente! Como assevera SMOLKA e DeCESARE 14,
"Há muitos mitos prevalecentes, a respeito de como os assentamentos informais são criados ou operados, incluindo a percepção que os ocupantes em áreas informais não estão dispostos nem são capazes de pagar o IPTU. Na realidade, não só os ocupantes estão inclinados a pagar o tributo imobiliário como um meio de legitimar a sua posse da terra, mas que eles, freqüentemente, podem pagar o imposto. Na realidade, os novos ocupantes já pagaram o imposto de propriedade na forma de preços de terra mais altos; contudo, o pagamento do IPTU foi para o loteador pirata ou o proprietário de terras original, ao invés de ir para o governo."(o grifo é nosso)
Nesse diapasão, convém asseverar que tributar a informalidade se traduz, inequivocadamente, em uma eficiência na administração dos tributos municipais, diminuindo a sonegação tributária e ampliando a base arrecadatória. Um dos motivos da ineficiência dos administradores públicos no Brasil na hora de cobrar tributos, é o fato de que existe uma mentalidade entre os políticos de que aquele que cobra imposto não se reelege. A ineficiência fiscal na hora de cobrar é apontada como uma das causas dos impostos elevados. Há uma espécie de "constrangimento político" de tributar os cidadãos.
A ineficiência de arrecadação é uma questão política histórica. Segundo estudo da Fundação Getúlio Vargas 15, a eficiência dos municípios está relacionada também com o seu tamanho. Ou seja, quanto menor o município, maior tende a ser a ineficiência e participação da arrecadação na receita própria. Mas, em alguns estados, nem a capital está entre os municípios considerados eficientes. É o caso da cidade do Rio de Janeiro, que ficou fora do quadro das cidades brasileiras consideradas com melhor nível de arrecadação de impostos proporcionalmente ao número de habitantes. Também ficaram de fora as capitais do Amapá (Macapá), Tocantins (Palmas), Piauí (Teresina), Ceará (Fortaleza), Paraíba (João Pessoa) e Mato Grosso do Sul (Campo Grande), entre outras. Segundo este estudo, a pequena Cerquilho, de 30 mil habitantes, no interior de São Paulo, ficou entre as mais eficientes. Depois de uma tentativa frustrada de receber atrasados por meio de anistia de juros e parcelamento de débitos, a prefeitura local passou a estimular o pagamento em dia com o sorteio de prêmios, como geladeiras, televisores e bicicletas. São Paulo foi o estado com o maior número de municípios considerados eficientes, somando 32 cidades. Em seguida aparece o Rio Grande do Sul, com 19, e Santa Catarina, com 15. Nas grandes cidades, houve um ganho enorme de eficiência na arrecadação devido à informatização e também por causa da Lei de Responsabilidade Fiscal, que impõe o equilíbrio nas contas públicas e, portanto, exige receita. No ano passado, a arrecadação municipal representou apenas 4,20% do total do país e 1,57% do Produto Interno Bruto (PIB). O recolhimento é principalmente de tributos como o Imposto sobre Serviços (ISS), Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), entre outras taxas definidas de acordo a legislação municipal de cada cidade.
Por fim, deve-se abordar, mesmo que rapidamente, a questão da tributação da posse em AEIS e o princípio da universalidade do tributo. O princípio da universalidade decorre do disposto no art. 19, III da Carta Magna, que versa:
"Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios:
(…)
"III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si."
Portanto, todo aquele que pratica o fato gerador deverá ser tributado igualmente, sem qualquer tipo de distinção, exceto nos casos em que exista isenção fiscal expressamente determinada por lei que especifique as condições e os requisitos para sua concessão. A Constituiçao prevê o princípio da universalidade expressamente para o imposto sobre a renda em seu art. 153, § 2º, I, entretanto, está claro pelas disposições de nossa Carta que o princípio deve ser aplicado a todos e qualquer tributo aplicado em território nacional. Por isso se classifica como princípio geral da tributação.
Aqui, cabe salientar que a escolha de analisar a tributação da posse em Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) não significa que tão-somente aqueles que detiverem a posse animus domini nestas áreas serão efetivamente tributados. Em verdade, os municípios brasileiros, possuindo as informações mínimas para proceder o lançamento tributário, nos termos do art. 142. do CTN 16, incidente sobre a posse de bens imóveis situados na zona urbana, poderão fazê-lo, sem qualquer tipo de distinção. Em relação aos posseiros residentes em áreas formais, natural é que as municipalidades não só detenham as informações sobre o sujeito passivo, notadamente nos casos dos promitentes compradores e dos compromissos de compra e venda que não foram inscritos no registro imobiliário ("contratos de gaveta"), como também exercitem o poder tributário de lançar o IPTU devido. O mesmo se aplica aos informais, indistintamente. O que se pretende aqui não é violar o princípio da universalidade só tributando os informais residentes em AEIS, mas analisar uma política pública tributária conectada a uma política pública urbana, o que não elimina, por óbvio, todas as outras possibilidades de tributação da posse, desde que atendidos os requisitos legais.
Devemos buscar a integração de um instrumento tributário (IPTU incidente sobre a posse) com outro de âmbito urbanístico (Áreas Especiais de Interesse Social) em função da necessidade de se estabelecer conexões estratégicas entre os diferentes sistemas de planejamento e desenvolvimento urbanos, evitando fixar, de forma segmentada ou desconectada, a simples tributação da posse, uma vez que os sistemas de informação (cadastrais, sócio-econômicos, demográficos, etc.) dependem de uma "moldura" espacial, jurídica, sócio-econômica e política para se integrarem, inclusive para direcionar, de forma mais eficiente e eqüitativa, os investimentos públicos e monitorar as inversões privadas, adequando uma política tributária estrategicamente inserida dentro de uma política urbana. Assim deve ser entendida a hipótese formulada neste trabalho, que aqui repetimos, para uma melhor compreensão: a tributação da posse em AEIS – Áreas Especiais de Interesse Social – não só é uma alternativa consistente de se promover jurídica, política e administrativamente maior inclusão social, como também de se potencializar financiamentos/investimentos públicos e privados em áreas normalmente negligenciadas pelo poder público, além de dinamizar os sistemas de planejamento urbano e de cadastros municipais e integrá-los através da gestão participativa dos novos "cidadãos contribuintes".
Além do mais, a tributação da posse em AEIS, sem prejuízo de tributar-se a posse indistintamente, pode resolver, de forma inovadora e criativa, os principais pontos de estrangulamento observados em políticas públicas nas áreas de desenvolvimento de programas de regularização, políticas sociais mais consistentes e direcionadas efetivamente para os mais carentes, infra-estrutura, gestão pública e participação popular. Note-se que as AEIS são declaradas por lei como estratégicas para a gestão de interesses públicos comunitários, obtendo tratamento diferenciado e facilitador ao cumprimento de sua função social. Como dito anteriormente, em função da flexibilização de normas urbanísticas ( como tamanho mínimo de lote ou gabarito das vias públicas ) permitida por lei específica, as AEIS coadunam-se com a idéia de inserção urbana e inclusão social que permeia o mecanismo de tributação da posse em áreas informais.
Podemos concluir, partindo da hipótese que a tributação da posse em AEIS – Áreas Especiais de Interesse Social – é uma alternativa consistente de se promover jurídica, política e administrativamente maior inclusão social, que a implementação do imposto não deve ser somente um instrumento de arrecadação, mas deve ser utilizado como um instrumento importante da política urbana municipal. Na realidade, o reconhecimento dessas virtudes do imposto parece não ter sido percebido pelas legislações municipais de muitas cidades brasileiras, apesar de todas as novas possibilidades impostas, sobretudo pelo Estatuto da Cidade. É bem verdade que os municípios não querem ser responsabilizados pela já elevada carga tributária brasileira, e como muitos são altamente dependentes de transferências governamentais, o custo político se tornaria muito elevado. Porém, a discussão do presente trabalho se baseou não no maior aumento da arrecadação de IPTU (embora esta questão esteja subjacente ao próprio tema da tributação), mas no seu uso em prol de uma política urbana do município focada na regularização fundiária e, antes que tudo, na valorização da função social da posse.
Uma importante lição aprendida é que o IPTU não é um imposto que aumenta o preço dos imóveis, ao contrário, captura para a sociedade a renda gerada por uma valorização imobiliária ou expectativa de valorização imobiliária. Também é errado o pensamento de que a regularização fundiária e instituição do IPTU e outras taxas em comunidades pobres intensifica a pobreza local. Primeiramente, as avaliações imobiliárias devem ser realistas o suficiente para expressar o valor de mercado daquelas moradias, que em geral tendem a ser baixos. Em segundo lugar, para amenizar o impacto distributivo significativo, o município pode instituir alíquotas progressivas, isenções ou reduções pela legislação tributária municipal. Em terceiro lugar, a instituição do imposto para essas comunidades reduziria o valor de mercado de aquisição desses loteamentos, reduzindo a renda do loteador original, que em geral não é tão pobre quanto os compradores. Um quarto aspecto: o IPTU também pode ser entendido como imposto cidadão de forma que o seu pagamento tornaria essa comunidade consciente de seus direitos e de reivindicação de melhorias em sua localidade.
Por fim, a combinação sistêmica de duas políticas – uma voltada para a questão tributária, outra para a questão urbana -, reafirma fundamentalmente a função social da POSSE. Sob esta nova perspectiva, também a posse assume uma relação passível de funcionalidade, na medida em que a posse, assim como a propriedade, é instrumento de produção e circulação de riqueza. A posse é um instituto que tem papéis a cumprir na sociedade, o que significa dizer que a lei imporá limites positivos promocionais, implementados pela doutrina solidarista, inserindo no planejamento espacial, nos mecanismos tributários e na provisão de infraestrutura, a defesa dos direitos de posse sobre determinado imóvel urbano.
Isto se desdobra no direito inerente da pessoa humana de ter um patrimônio mínimo, justificando a proteção possessória a quem cumpre a função precípua da terra: gerar riqueza. Admitir a função social da posse é admitir direito subjetivo ao não-proprietário de, através da terra, obter uma vida digna, assegurando um patrimônio mínimo, ou seja, uma existência autônoma. Ao contrário, negar a função social da posse, é continuar acreditando que apenas os proprietários têm direito subjetivo sobre a terra,e, de certa forma, respaldar as doutrinas tradicionais clássicas que entendem, na função social, apenas seu caráter negativo.
