Resumo
O excerto analisa o processo de formação da Administração Pública burocrática no Brasil, demonstrando como o Estado brasileiro passou de um modelo patrimonialista, característico da República Velha, para uma estrutura burocrática e profissionalizada a partir da Revolução de 1930 promovida por Getúlio Vargas. Além disso, a prancha evidencia que a burocratização não eliminou completamente as práticas patrimonialistas, mas passou a coexistir com novas formas de organização política e administrativa, em uma complexa simbiose.
1. O contexto da República Velha e o patrimonialismo
Até 1930, a organização política brasileira era marcada pelo coronelismo e pela chamada “política dos governadores”, um pacto entre os poderes local, estadual e federal. Os coronéis, que exerciam forte influência sobre as populações rurais, controlavam os processos eleitorais por meio dos chamados “currais eleitorais” e do “voto de cabresto”, garantindo apoio político aos governos estaduais e ao governo central.
Esse sistema era complementado pela política do café com leite, caracterizada pela alternância no poder entre as oligarquias de São Paulo e Minas Gerais, os dois estados economicamente mais fortes da época. Nesse período, predominava uma Administração Pública de caráter patrimonialista, em que não havia clara distinção entre o patrimônio público e patrimônio privado dos governantes.
O modelo patrimonialista baseava-se em relações pessoais, favores políticos e clientelismo, fazendo com que os cargos públicos fossem frequentemente utilizados como instrumentos de recompensa política.
2. A crise do modelo oligárquico
A partir da década de 1920, o sistema oligárquico começou a sofrer desgastes significativos. O movimento tenentista, liderado por jovens oficiais do Exército, passou a questionar a estrutura política vigente e a concentração de poder nas mãos das oligarquias.
Além disso, a crise econômica de 1929 (crack da Bolsa de Nova York) provocou o colapso da economia cafeeira, enfraquecendo as elites rurais que sustentavam o modelo político da República Velha, que se iniciou em 1889 com o fim da Monarquia.
A ruptura definitiva ocorreu em 1930, quando o presidente Washington Luís apoiou a candidatura de Júlio Prestes, rompendo a alternância entre São Paulo e Minas Gerais (Política do Café com Leite). A reação das elites mineiras e de outros grupos políticos culminou na Revolução de 1930, liderada por Getúlio Vargas, que impediu a posse de Júlio Prestes e inaugurou uma nova fase na história política e administrativa do Brasil. O movimento pode ser considerado o primeiro golpe no regime republicano.
3. O surgimento do Estado burocrático
Com a chegada de Getúlio Vargas ao poder, inicia-se o processo de modernização do Estado brasileiro. O país passa gradativamente de uma economia agrário-exportadora para uma economia industrial, exigindo uma máquina estatal mais eficiente e capaz de conduzir o desenvolvimento econômico e social.
O Estado assume um papel intervencionista, tornando-se responsável pela formulação e implementação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento industrial, à modernização econômica, à ampliação da infraestrutura e ao atendimento das demandas sociais.
Nesse contexto, consolida-se a Administração Pública Burocrática, baseada nos princípios da racionalidade legal, da profissionalização e da impessoalidade, conforme os ensinamentos de Maximilian Karl Emil Weber, jurista e economista alemão considerado um dos fundadores da Sociologia.
O objetivo principal era substituir práticas patrimonialistas por uma administração fundamentada em regras, procedimentos formais e servidores tecnicamente qualificados e recrutados por meio de processos impessoais e meritórios.
4. O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP)
Uma das iniciativas mais importantes da reforma administrativa de Vargas foi a criação do Conselho Federal do Serviço Público, posteriormente transformado, em 1938, no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).
O DASP foi o principal instrumento de implantação da burocracia estatal no Brasil. Sua criação representou um marco na profissionalização da Administração Pública brasileira, introduzindo técnicas modernas de gestão e valorizando o mérito como forma de ingresso no serviço público.
5. A profissionalização e o surgimento da tecnocracia
A burocratização promoveu a formação de um corpo de servidores especializados e altamente qualificados. Entretanto, esse processo também gerou efeitos negativos.
Surgiu a figura do tecnocrata, isto é, o servidor que, em razão de seu conhecimento técnico, passa a exercer grande influência nas decisões governamentais.
Segundo o Gelson Silva Junquilho, nenhum servidor público é totalmente neutro, pois toda ação administrativa está vinculada a objetivos políticos.
Por isso, o servidor deve ser compreendido como um técnico-político, alguém que possui conhecimento técnico, compreende os interesses políticos envolvidos, dialoga com a sociedade, negocia conflitos e utiliza o conhecimento científico para convencer, e não para impor decisões.
O excesso de tecnicismo pode levar ao isolamento da burocracia e ao afastamento da sociedade civil do processo decisório, produzindo uma gestão autoritária e pouco democrática.
6. Outras iniciativas de modernização estatal
Entre as décadas de 1930 e 1960, diversas instituições foram criadas ou fortalecidas para sustentar o processo de desenvolvimento econômico e a burocratização estatal, destacando-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE- Lei Federal nº 1.628 de 1952), atual BNDES e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE – Lei Federal nº 3.692 de 1959).
Essas instituições contribuíram para a formação de um corpo técnico especializado e para o fortalecimento da capacidade de planejamento e intervenção do Estado na economia.
7. O desenvolvimentismo e o período militar
O governo de Juscelino Kubitschek (JK) aprofundou o processo de planejamento estatal por meio do Plano de Metas, que pretendia acelerar o desenvolvimento econômico do país: 50 anos em 5. Seu grande feito foi a construção de Brasília, projetada por Oscar Niemeyer e Lúcio Costa.
Após o golpe militar de 1964, os governos castrenses deram continuidade ao projeto desenvolvimentista, embora em um contexto de autoritarismo político.
Nesse período foi editado o Decreto-Lei nº 200/1967, considerado o segundo grande marco da reforma administrativa brasileira, tendo priorizado a descentralização administrativa, a diferenciação entre Administração Direta e Administração Indireta e a instituição de princípios fundamentais como planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competências e controle (art. 6º).
De seu turno, a estrutura da Administração Indireta ficou composta por Autarquias, Fundações públicas, Empresas públicas e Sociedades de economia mista (as duas últimas consideradas como gênero das Empresas Estatais). Diga-se de passagem que as empresas estatais só foram regulamentadas em 2016, por meio da Lei Federal nº 13.303.
Essa reforma buscou conferir maior agilidade ao Estado e reduzir a rigidez excessiva da burocracia tradicional.
8. A administração paralela
Por sua vez, uma consequência do Decreto-Lei nº 200/1967 foi o fortalecimento da chamada administração paralela, composta pelas entidades da Administração Indireta.
Muitas dessas entidades se tornaram mais eficientes que os órgãos da Administração Direta, atraindo os melhores quadros técnicos e oferecendo melhores condições de trabalho e remuneração.
Contudo, isso também gerou desequilíbrios entre os órgãos estatais e contribuiu para o enfraquecimento de parte da Administração Direta, composta por órgãos públicos sem personalidade jurídica (art. 1º, § 2º, inc. I, da Lei Federal nº 9.784/99).
Na década de 1980, o governo ainda criou o Ministério da Desburocratização e o Programa Nacional de Desburocratização, com o objetivo de simplificar procedimentos, descentralizar decisões e aumentar a eficiência administrativa.
9. As quatro gramáticas políticas do Estado brasileiro
Nessa análise preliminar, concluímos que a burocratização não eliminou o patrimonialismo. Segundo a análise de Edson Nunes, a relação entre Estado e sociedade passou a ser estruturada por quatro grandes “gramáticas”. São elas:
a) Clientelismo
Baseia-se em relações pessoais, favores e trocas políticas, sendo a principal herança do patrimonialismo.
b) Corporativismo
Consiste na mediação de interesses por meio de organizações representativas de determinadas categorias sociais.
c) Universalismo de procedimentos
Fundamenta-se na impessoalidade, na igualdade perante a lei e na aplicação uniforme das normas administrativas.
d) Insulamento burocrático
Refere-se ao isolamento dos núcleos técnicos do Estado em relação às pressões políticas e sociais, atribuindo aos especialistas maior autonomia decisória.
Essas gramáticas coexistiram em diferentes momentos da história brasileira, prevalecendo ora uma, ora outra.
10. Corporativismo e as distorções contemporâneas da burocracia brasileira.
As permanências históricas identificadas no processo de burocratização brasileira permitem observar que determinadas manifestações de clientelismo e corporativismo ainda se fazem presentes no Estado contemporâneo.
O processo de burocratização da Administração Pública brasileira, iniciado em 1930, representou um importante avanço institucional ao introduzir a profissionalização do serviço público, a racionalidade administrativa, os concursos públicos, o planejamento estatal, a impessoalidade e a meritocracia.
Entretanto, a experiência brasileira demonstrou que a burocracia não eliminou completamente o patrimonialismo nem os mecanismos de clientelismo. Ao contrário, o Estado passou a conviver simultaneamente com práticas patrimonialistas, corporativistas e tecnocráticas.
Com efeito, a regra do concurso público foi mantida pela Constituição Federal de 1988. Malgrado, foi extremamente mitigada com a previsão dos cargos em comissão (art. 37, inc. II e V), o que sugere a permanência do clientelismo. Ressalte-se, ainda, a conduta de algumas administrações municipais de contratar advogados de forma precária para o exercício da Advocacia Pública e de não realizar concursos para o recrutamento de agentes de controle interno, carreiras típicas de Estado (art. 247, da CF).
Outra medida um tanto incoerente com os ideais de racionalidade e isonomia que informam o modelo burocrático foi a alteração, por meio da Emenda Constitucional nº 19/1998, que ampliou para três anos o período necessário à aquisição da estabilidade dos servidores públicos (art. 41), mantendo em dois anos o prazo de vitaliciamento de magistrados e membros do Ministério Público (arts. 95, inc. I, e 128, § 5º, inc. I, alínea “a”), circunstância que alimenta o debate acerca da persistência de arranjos corporativistas no interior do Estado brasileiro.
Ainda nessa senda do corporativismo, temos a resistência da Magistratura e do Ministério Público em igualar seus períodos de férias com a dos demais trabalhadores do país, com críticas a Proposta de Emenda Constitucional 32/2020 e pressões sobre os congressistas.1
Como se não bastasse, temos ainda a pressão sobre o Supremo Tribunal Federal pela não extinção dos penduricalhos, como se fossem as únicas carreiras aptas a não respeitar o artigo 37, inciso XI, da Constituição da República, numa espécie de rent seeking.23
Destarte, a experiência brasileira demonstra que a construção de uma administração pública verdadeiramente profissional depende não apenas da manutenção das estruturas burocráticas clássicas – concurso público, impessoalidade, isonomia e mérito –, mas também do enfrentamento de práticas clientelistas e corporativistas que historicamente condicionam a atuação estatal. O desafio contemporâneo consiste em conciliar eficiência administrativa, profissionalização e controle democrático, impedindo que a burocracia seja capturada por interesses políticos ou corporativos incompatíveis com o princípio republicano.
Sem embargo, vimos que ainda persistem muitos desafios para a consolidação de uma administração pública burocrática plenamente profissionalizada e, mais ainda, para a transição a um modelo gerencial, mormente em razão do clientelismo e das práticas corporativistas que ainda ecoam no Estado brasileiro sem prazo para acabar.
Referências
BALTAR NETO, Fernando Ferreira. Direito Administrativo. 15ª ed. – São Paulo: JusPodivm, 2025. 688 p.
Junquilho, Gelson Silva. Teorias da administração pública. – Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2010. 182p. : il.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 44ª ed. – São Paulo: Malheiros, 2020. 824 p.
NUNES, Edson. A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. Rio de Janeiro: Jorge Zahar; Brasília: ENAP, 1997. 146 p.
TORMENA, Celso Bruno Abdalla. A obrigatoriedade de instituição do órgão de advocacia pública nos municípios. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 27, n. 6881, 4 mai. 2022. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/87772. Acesso em: 4 jul. 2026.
TORMENA, Celso Bruno Abdalla. Controlador interno municipal deve ser efetivo. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/103431/controlador-interno-municipal-deve-ser-efetivo. Acesso em: 4 jul. 2026.
TORMENA, Celso Bruno Abdalla. O Desmonte do Sistema de Controle Interno Municipal. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/115547/o-desmonte-do-sistema-de-controle-interno-municipal. Acesso em: 4 jul. 2026.
1 PEC reacende debate sobre férias de 60 dias para juízes e procuradores. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-jun-07/pec-reacende-debate-ferias-60-dias-juizes-procuradores/ Acesso em: 4 jul. 2026.
2 STF tem maioria para permitir verbas retroativas reconhecidas antes de decisão que fixou novo parâmetros. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-jun-28/stf-tem-maioria-para-ajustar-decisao-que-limitou-pagamento-de-verbas-indenizatorias/ Acesso em: 4 jul. 2026.
3 Rent seeking: caçadores de renda. Disponível em:
https://www.institutoliberal.org.br/blog/politica/rent-seeking-cacadores-de-renda/ Acesso em: 4 jul. 2026.
