A título de introdução
O conceito de desenvolvimento sustentável – entendido como aquele que atende às necessidades das gerações presentes, sem comprometer a capacidade das futuras gerações de atender a suas próprias necessidades – foi popularizado pelo Relatório Brundtland [01], e tornou-se realmente um item na agenda internacional a partir da ECO 92; já a questão da proteção ambiental dela constava desde o final dos anos 60.
Conceito norteador da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED em inglês, mas mais conhecida como ECO 92, ou Rio 92), foi definido em 1989. Visto por alguns autores como eminentemente político, em geral concorda-se em que representou um momento importante na negociação política entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, cujas diferentes necessidades precisavam (e precisam) ser compatibilizadas, no interesse da defesa do Bem Comum – a sobrevivência de uma verdadeira Sociedade Internacional, alternativa à barbárie (sempre é bom lembrar Maquiavel e sua teoria dos ciclos...)
Já em 1998 – apenas seis anos depois da Rio 92 - WEISS et al registravam [02] mais de mil instrumentos internacionais – entre tratados bi e multilaterais e importantes documentos não vinculantes – relacionados com a proteção ambiental. Normas de legislação ambiental existem, hoje, em praticamente todos os Estados, bem como nas Organizações Regionais de Integração Econômica. Existem Fundos (nacionais e internacionais) para financiamento de projetos de desenvolvimento sustentável (dentre os quais os do provavelmente mais falado, mas não único, Mecanismo do Protocolo de Quioto. E hoje a maioria dos financiamentos internacionais disponíveis para projetos de desenvolvimento (sejam de cunho bi ou multilateral), traz cláusulas ambientais ou de desenvolvimento sustentável.
Na I Conferência Regional da International Law Association [03] na África (Pretória 2007), participei de um painel que discutia, i.a., oportunidades oferecidas pelo Protocolo de Quioto. O Professor Dire TLADI, da University of South África [04], apresentou um paper muito interessante sobre o ponto de vista dos países africanos – para ele, os países pequenos dificilmente seriam muito beneficiados no contexto desse protocolo, embora países como África do Sul e Brasil o pudessem ser (tamanho e economia).
É nesse contexto que o presente trabalho pretende abordar a questão do desenvolvimento sustentável, bem como a importância da incorporação do conceito quando dos processos de elaboração e implementação de Políticas Públicas, para que se consiga atingir os objetivos estabelecidos desde a Rio 92. Comecemos, portanto, por fazer um histórico dos acontecimentos.
1. Surge a questão na Agenda Internacional. Os anos de confronto.
Muito já se falou sobre isso - no final dos anos 60, com a publicação do relatório The Limits of Growth, apresentado por cientistas do Massachussets Institute of Technology – MIT – ao Clube de Roma [05], a comunidade internacional começou a acordar para a possibilidade de, caso se continuasse a combinar crescimento geométrico da população com destruição acelerada de recursos naturais, enfrentar terríveis conseqüências que afetariam não só a qualidade de vida, mas a própria segurança e viabilidade do planeta.
A França saiu na frente: Michel PRIEUR, ao introduzir o tema A Política do Meio Ambiente em seu livro pioneiro sobre Direito Ambiental, lembra que "o direito do meio ambiente não é mais que a expressão formalizada de uma política nova estabelecida a partir dos anos 1960" [06], e atribui essa mudança, no caso dos países industrializados, a uma tomada de consciência do caráter limitado dos recursos naturais, bem como dos efeitos nefastos das poluições de toda natureza resultantes da produção de bens e de seu consumo. PRIEUR constatou ainda que, embora a necessidade de salvaguardar o meio ambiente possa não ter sido mais que um reflexo de sobrevivência de um mundo desamparado, era notável haver este movimento se desenvolvido simultaneamente no nível nacional, no nível europeu, e no nível internacional.
Em fevereiro de 1970 o Presidente francês Georges POMPIDOU, em viagem aos EUA, declarou: "É necessário criar e expandir uma espécie de moral ambiental que se imponha ao Estado, às coletividades, aos indivíduos, o respeito a algumas regras fundamentais sem as quais o mundo se tornaria irrespirável" [07]; em 10 de junho do mesmo ano o Conselho de Ministros, depois de extensas consultas populares e administrativas, aprovou o primeiro Programa de Ação para o Meio Ambiente - que propunha medidas que se articulavam em torno de quatro eixos de ação: pesquisa e estudos; informação; ação concreta no campo; ação legislativa e regulamentadora.
A ONU, face à importância assumida pela questão, convocou a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (Estocolmo, 1972). Um dos principais resultados dessa Conferência foi a criação do PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – embora este fosse apenas um dos quatro elementos principais da estratégia da ONU pós-Estocolmo 72.
Foram estabelecidos também um Plano de Ação para Política Ambiental, com 109 recomendações específicas que deveriam nortear a cooperação internacional em matéria de meio ambiente; um Fundo Ambiental a ser alimentado por contribuições voluntárias dos Estados; e foi emitida a bastante conhecida Declaração de Estocolmo, cujos 26 Princípios deveriam servir, conforme seu Preâmbulo, "de inspiração à humanidade, para a preservação e melhoria do ambiente humano...".
Em 72 o clima era de confrontação Norte/Sul – vivia-se o tempo da Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI, sigla em inglês NIEO) e os países em desenvolvimento temiam que a questão ambiental fosse usada pelos países ricos, muito influenciados pelas ONGs ambientalistas já ativas, como disfarce para uma nova onda de colonização.
2. A NOEI – Nova Ordem Econômica Internacional
A ONU, ao contrário de sua antecessora, a Sociedade das Nações, já fora criada com uma preocupação de levar os novos Estados ao desenvolvimento [08], e vinha desempenhando um papel fundamental no processo de independência das antigas colônias em África e Ásia, que ganhou enorme impulso depois da 2ª. Grande Guerra.
Devemos à ONU a solidificação do princípio do direito dos povos à autodeterminação e a discussão que levou ao reconhecimento de um Direito ao Desenvolvimento [09]. A NOEI foi, na realidade, um conjunto de programas e idéias, que inovava ao ser proclamado logo em seguida à crise de energia de 1973, quando a atenção dos paises desenvolvidos voltava-se para a questão da interdependência. Apesar de ter como foco as relações Norte/Sul, seu sucesso dependia em larga medida de relações sul/sul (cooperação entre os paises em desenvolvimento) [10].
Foi proclamada pela 6ª. Assembléia Especial da ONU em 1974, mas na realidade suas propostas já figuravam na agenda internacional desde a primeira conferencia da ONU sobre comercio e desenvolvimento, em 1964 – que levou à criação da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, ou CNUCED (mais conhecida por sua sigla em inglês, UNCTAD). O que se fez foi reformulá-las, levando em conta a experiência adquirida, e estabelecer um conjunto de objetivos econômicos e de políticas, focado em diminuir diferenças entre ricos e pobres. Os objetivos, que podem ser classificados em clusters, tratavam cada um de uma área importante das relações norte/sul:
-Estabilização dos preços de commodities em um nível justo;
-Mudança da divisão internacional do trabalho, de modo a dar aos países menos desenvolvidos maior oportunidade de se industrializar, bem como maior participação no mercado para seus produtos industriais e manufaturados;
-Facilitação de transferência de tecnologia;
-Redirecionamento dos fluxos monetários e financeiros, de modo a torná-los mais compatíveis com o imperativo do desenvolvimento;
-Utilização racional e eqüitativa dos international commons [11].
De natureza econômico-legal (o programa integrado de commodities, o sistema geral de preferências – SGP, a fixação de objetivos para a ajuda publica, os códigos de conduta para multinacionais e transferência de tecnologia) e natureza político-legal (visando fortalecer a participação dos paises menos desenvolvidos no sistema internacional econômico), as medidas buscavam reafirmar e ampliar o alcance do principio da soberania permanente sobre os recursos e riquezas naturais, bem como a exigência de participação efetiva na tomada de decisões da economia mundial [12]
Pode-se dizer, da NOEI, ter sido um primeiro projeto de sociedade para a comunidade internacional. Vê-se, aí, sua ligação com a Agenda 21, que Nicholas ROBINSON apelidou de O Plano de Ação da Terra [13]. Os dois programas trazem as mesmas preocupações – que, no caso da na Agenda 21, incorporaram a dimensão ambiental. O trabalho dos Comitês da International Law Association que trataram e tratam desses temas retrata bem isso - o Comitê sobre Aspectos Legais da NOEI da International Law Association, ao encerrar seus trabalhos em 1990 [14], reconstituiu-se como o Comitê Internacional sobre Aspectos Legais do Desenvolvimento Sustentável, e este, por sua vez, teve continuidade no Comitê atual – Direito Internacional sobre Desenvolvimento Sustentável [15].
3. Anos 80 – o diálogo.
A Carta Mundial para a Natureza, proclamada em 1982 pela Assembléia Geral da ONU [16], além de repetir os princípios mais importantes da Declaração de Estocolmo incorporava certos princípios fundamentais estabelecidos pela World Conservation Strategy, publicada em 1980 pela IUCN em cooperação com o PNUMA, a WWF [17], a FAO e a UNESCO [18]. A se notar o fato de haver a World Conservation Strategy definido separadamente desenvolvimento [19] e conservação [20], embora nos dois casos se falasse de sustentabilidade.
Os acontecimentos se sucederam: em 1983 a Assembléia Geral da ONU estabeleceu a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, constituída de peritos escolhidos a título pessoal [21] e chefiada pela norueguesa Gro BRUNDTLAND (por cujo nome ficou conhecida), com três objetivos:
- re-examinar questões críticas de meio ambiente e desenvolvimento, formulando propostas para tratá-las;
-propor novas formas de cooperação internacional para essas mesmas questões, que influenciassem as políticas e acontecimentos em direção às mudanças desejadas; e
- elevar os níveis de compreensão e engajamento de indivíduos, organizações voluntárias, empresas, institutos e governos.
Essa Comissão, que começou a trabalhar em 83, foi posteriormente incumbida de também auxiliar o PNUMA na tarefa por este recebida em 1985 - delinear estratégias para o Século XXI. Terminou seu trabalho com o Relatório BRUNDTLAND, publicado em 1987 com o título Nosso Futuro Comum.
Outro documento importante saiu, pouco depois, do Conselho de Administração do PNUMA - um texto intitulado Environmental Perspective to the Year 2,000 and Beyond. A Assembléia Geral da ONU adotou, por unanimidade, esses textos, que deveriam servir de moldura para futura cooperação na área de meio ambiente [22].
Veio a seguir a Resolução da AGNU que convocou a CNUMAD – Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que se realizaria no Rio de Janeiro, em junho de 1992, já determinando a temática a ser abordada [23]:
a)proteção da atmosfera por meio do combate à mudança de clima, ao desgaste da camada de ozônio e à poluição transfronteiriça do ar;
b)proteção da qualidade do suprimento de água doce;
c)proteção das áreas oceânicas e marítimas e das zonas costeiras e conservação, uso racional e desenvolvimento de seus recursos vivos;
d)proteção e controle dos solos por meio, inter alia, do combate ao desmatamento, desertificação e seca;
e)conservação da diversidade biológica;
f)controle ambientalmente sadio da biotecnologia;
g)controle de dejetos, principalmente químicos e tóxicos;
erradicação da pobreza e melhoria das condições de vida e de trabalho no campo e na cidade; e proteção das condições de saúde.
Nos anos 80 a institucionalização da questão ambiental avançou também no Brasil: a Política Nacional do Meio Ambiente veio em 1981 [24]; foi adequada em 1989 e 1990 [25] para atender às disposições da Constituição Federal de 1988 [26]; criou-se o SISNAMA e o Cadastro de Defesa Ambiental. Vários estados da Federação instituíram políticas estaduais. E até o Mercosul instituiu um Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente, que formulou uma proposta de acordo específico nessa área.
3. A Síntese - Meio Ambiente e Desenvolvimento na Agenda
NASCIMENTO E SILVA, ao chamar a atenção para o fato de a ONU não haver incluído explicitamente a tese do desenvolvimento sustentável nem a questão da soberania (que ficaram, todavia, subentendidas) na pauta da Rio 92, nota haver isso acontecido de propósito - exatamente em função da tensão entre regras de proteção ambiental e desenvolvimento econômico experimentada na época que imediatamente antecedia a Conferência.
O termo, todavia, já havia sido negociado e definido na XV Reunião do Conselho de Administração do PNUMA em 1989, como informa o Relatório da Delegação Brasileira à Rio 92, que a transcreve na íntegra [27]:
"O Conselho de Administração acredita ser sustentável o desenvolvimento que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades. Desenvolvimento sustentável tampouco implica transgressão alguma do princípio de soberania. O Conselho de Administração considera que a consecução do Desenvolvimento Sustentável envolve cooperação dentro das fronteiras nacionais e através daquelas. Implica progresso na direção da eqüidade nacional e internacional, inclusive assistência aos países em desenvolvimento de acordo com seus planos de desenvolvimento, prioridades e objetivos nacionais. Implica também a existência de meio econômico internacional propício que resulte no crescimento e no desenvolvimento. Estes são elementos da maior relevância para o manejo sadio do meio ambiente. Desenvolvimento sustentável implica ainda a manutenção, o uso racional e a valorização da base de recursos naturais que sustenta a recuperação dos ecossistemas e o crescimento econômico. Desenvolvimento sustentável implica, por fim, a incorporação de critérios e considerações ambientais na definição de políticas e de planejamento de desenvolvimento e não representa uma nova forma de condicionalidade na ajuda ou no financiamento para o desenvolvimento.
O Conselho de Administração está inteiramente consciente de que os próprios países são e devem ser os principais atores na reorientação de seu desenvolvimento, de forma a torná-lo sustentável. O desenvolvimento sustentável e ambientalmente sadio é de grande importância para todos os países, industrializados e em desenvolvimento. Os países industrializados possuem os recursos para fazer os ajustes requeridos; algumas de suas atividades econômicas realmente têm impacto substancial no meio ambiente, não apenas no âmbito nacional, mas além de suas fronteiras. Mesmo no caso dos países em desenvolvimento, a maior parte dos recursos para o desenvolvimento provém deles mesmos. Para estes, muito embora a manutenção da base de recursos naturais para as futuras gerações seja de grande relevância, as necessidades da geração atual são de importância crítica. Ações induzidas pela pobreza e pela necessidade de sobrevivência erodem a base de recursos e assim geram mais pobreza. Em todos os países, questões de desenvolvimento e meio ambiente estão entrelaçadas em uma mútua interação. Hoje, novas questões ambientais desafiam a comunidade internacional, enquanto as velhas questões se mantêm e até adquirem maior magnitude".
Pelas regras de interpretação vigentes a definição, por haver sido negociada no contexto dos trabalhos preparatórios à Rio 92, será elemento de esclarecimento sempre que houver divergência na interpretação do termo, conforme adotado nos diferentes documentos multilaterais que hoje, de uma maneira ou outra, se ocupam do assunto.
Por ser o resultado de discussões de um grupo de juristas que, por sua origem, representavam as diferentes visões sobre o tema então vigentes, é interessante ver como o Comitê da ILA sobre Aspectos Legais do Desenvolvimento Sustentável, em Relatório apresentado à Conferência de Buenos Aires em 1994, avaliou os resultados da Rio 92:
-ressaltava-se a importância da participação de delegações de 178 Estados na Rio 92, um recorde na história das organizações internacionais [28];
-considerava-se a Declaração do Rio um de seus resultados notáveis;
-notava-se que, além da Declaração sobre as Florestas, fora adotada uma recomendação para que se iniciassem negociações para outra convenção global sobre desertificação [29];
-notava-se também que, ao produzir as duas Convenções (Biodiversidade e Mudanças Climáticas), a Agenda 21, a Declaração sobre Florestas e a Declaração do Rio, a Rio 92 contribuira para um crescimento significativo do crescente corpo de princípios sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentável, e conseqüente colocação das questões a esses assuntos referentes em nível mais alto da agenda internacional.
-Considerava-se, por outro lado, que ao perseguir concomitantemente crescimento econômico e sustentabilidade – dois objetivos freqüentemente considerados incompatíveis – a Rio 92 ofuscara algumas necessidades básicas, como baixar o nível de consumo dos países ricos, reduzir a mobilidade e, em geral, induzir a uma mudança de estilo de vida.
Celso LAFER [30] chamou a atenção sobre a singularidade dessa Conferência a primeira grande conferência realizada pós-Guerra Fria, livre dos padrões e categorias marcados pela confrontação Leste/Oeste, o que a faria apontar para uma nova ordem - sendo exatamente no plano ambiental que os contornos dessa nova ordem se apresentariam mais nítidos, por haverem os trabalhos preparatórios da Conferência e sua própria realização resultado não apenas em importante desenvolvimento conceitual, mas também, pela prática de negociações extensas, em uma construção extraordinária, que não só mapearia os caminhos do presente como iluminaria o futuro.
LAFER continuou, nesse sentido, seu raciocínio: os produtos da conferência, em essência, contêm as três dimensões de valor necessárias a um novo ordenamento: o compromisso com a realidade, o caráter inexaurível e o sentido da hierarquia. Assim,
- as duas Convenções (a da Mudança do Clima e a da Diversidade Biológica) e a Declaração sobre Florestas representaram progresso e constituíram-se em exercícios de adaptação criativa, embora encontrassem naturais limites nas condições do momento em que foram elaboradas;
- já a Declaração do Rio, embora ancorada na mesma realidade, apontava para o futuro, operando assim uma transição para outra dimensão do valor "a que afirma seu caráter inexaurível" [31];
-o mesmo se aplica à Agenda 21, considerada notável por seu equilíbrio e abrangência – um trabalho em progresso que estabelece metas concretas nos mais diversos setores para o período pós-conferência e para o Século XXI.
Em debate que avaliou no Rio, logo após a Conferência, os resultados alcançados, o Embaixador AZAMBUJA considerou um ganho para o Brasil o papel atribuído pela Conferência ao desenvolvimento sustentável, lembrando que, antes de se adicionar sustentável a desenvolvimento o conceito estava moribundo, causando rejeição ou indiferença sempre que mencionado em foros internacionais. O adjetivo acrescentado teria tido o mérito de universalizar a questão [32].
Varias sugestões e recomendações resultaram da Rio 92, dentre as quais a criação de novas instituições – a Comissão de Desenvolvimento Sustentável, juntamente com um Órgão Consultivo de Alto Nível [33] e uma Conferência das Partes para cada uma das duas Convenções [34] – bem como a transformação em permanente (com algumas alterações) da GEF – Global Environment Facility [35]. Essas recomendações foram endossadas pela Res. 47/191 da AGNU. Foram todas obedecidas; novas instituições foram criadas, novos mecanismos estabelecidos; o conceito de desenvolvimento sustentável tem constado de vários documentos internacionais, que não teríamos aqui espaço para examinar - o mais importante deles, enquanto jurisprudência internacional, a opinião dissidente do Juiz Weeramantry no caso Nagymaro-Gabcicovo, julgado pela Corte Internacional de Justiça em 1997 [36], que declara ser Desenvolvimento Sustentável, hoje, um princípio de Direito Internacional [37].
