5. PARALELOS ESTRUTURAIS E LIÇÕES PARA O CASO BRASILEIRO

5.1. A “elite iluminada” e a grande corrupção

Uma das características mais notáveis dos escândalos brasileiros de grande escala é o perfil de seus operadores. A Ação Penal 470, o Mensalão, julgada pelo Supremo Tribunal Federal em 2012, envolveu publicitários, dirigentes de instituições financeiras e parlamentares (BRASIL, 2012). Na Lava Jato, as investigações revelaram um cartel de empreiteiras que, durante anos, combinou a distribuição de contratos da Petrobras entre si e repassou parte dos valores a diretores da estatal e a agentes políticos. Pelas apurações e pelos acordos de colaboração, o grupo Odebrecht chegou a manter uma estrutura organizada exclusivamente para o pagamento de vantagens indevidas, o chamado Setor de Operações Estruturadas, dotada de sistemas informatizados próprios de registro e controle. Nada disso é obra de improviso. Exige engenheiros, contadores, advogados, especialistas em finanças e em tecnologia da informação, gente treinada para desenhar processos que funcionem.

Há aqui um paralelo com os perfis descritos na seção anterior, desde que se tomem as devidas precauções. O mais evidente é com o operador pragmático. Boa parte dos agentes envolvidos nos esquemas brasileiros não parece movida por convicção doutrinária, mas por carreira, remuneração e lealdade à organização, numa lógica próxima do fisiologismo. Já o paralelo com a tecnocracia justificadora aparece no plano do discurso. Nos depoimentos e nas defesas, repetem-se formas de neutralização da culpa há muito estudadas pela criminologia, como a de que todo mundo faz, de que o sistema exigia, de que o pagamento era apenas o custo de fazer negócios (SYKES; MATZA, 1957). Como no caso de Ohlendorf, a conduta se apresenta como necessidade sistêmica e não como escolha. A escala e o objeto são incomparáveis, mas o mecanismo de dissolução da responsabilidade é reconhecível.

Uma categoria de agentes merece atenção específica, porque aparece com regularidade nos casos brasileiros e tem afinidade estrutural com o perfil do operador pragmático: os intermediários. Doleiros, lobistas, consultores e operadores financeiros ocupam posições de fronteira, entre o poder público e o interesse privado, e vivem de traduzir uma esfera para a outra. Sabem como funciona uma diretoria de estatal e como funciona uma empresa fornecedora; conhecem os caminhos para movimentar valores sem despertar suspeita; dominam a linguagem dos contratos e a dos corredores. Sua função lembra a de Skorzeny em um aspecto essencial: resolvem problemas complicados para quem os contrata, com discrição e eficiência, e sua reputação depende da capacidade de entregar. Diferem dele, evidentemente, em tudo o que diz respeito ao contexto e à natureza dos atos. O que interessa registrar é que a intermediação técnica é um dos pontos em que a captura se torna mais visível, e onde mais se aprende sobre seu funcionamento.

Já os servidores de alto escalão envolvidos nesses esquemas apresentam, com frequência, traços da tecnocracia justificadora, embora em versão muito atenuada. Trata-se de dirigentes que chegaram ao cargo por trajetória técnica, com formação de bom nível e reputação de competência, e que, uma vez dentro do esquema, passam a produzir as justificativas que o tornam sustentável: a necessidade de “manter a governabilidade”, a inevitabilidade de ceder a pressões, o argumento de que a alternativa seria pior para a empresa ou para o país. É um discurso de gestor, que apresenta o ilícito como uma solução tecnicamente razoável para um problema de ambiente. Como na história do Terceiro Reich, o vocabulário da racionalidade instrumental serve de ponte entre a ação e a consciência.

A fórmula de Klitgaard ajuda a ver por que a qualificação técnica pesa nesse quadro. Se a corrupção resulta de monopólio e discricionariedade, quem melhor compreende o funcionamento de um monopólio e as brechas da discricionariedade é o especialista. Em contratações de grande porte, apenas um grupo restrito de profissionais domina as especificações técnicas, os critérios de julgamento e os mecanismos de aditivo. A assimetria de informação entre esse grupo e os órgãos de controle é enorme, e dela nasce a captura em sentido pleno: não apenas o pagamento de propina para acelerar um processo, mas a influência sobre o desenho do processo, de forma que os concorrentes previamente escolhidos saiam vencedores por meios formalmente regulares.

Outro ponto que a história brasileira impõe é o da continuidade. Os escândalos de grande porte não surgiram do nada em 2014. Em 1993, a chamada CPI do Orçamento revelou um esquema de manipulação de emendas na Comissão Mista de Orçamento do Congresso, esquema que foi trazido a público por um ex-integrante do corpo técnico da área orçamentária, ou seja, alguém que conhecia por dentro os mecanismos que descreveu. Em 2005, o Mensalão expôs a compra de apoio parlamentar por meio de recursos de origem privada e pública, operados com o auxílio de estruturas financeiras sofisticadas. Em 2014, a Lava Jato encontrou um cartel estruturado, com regras internas, rodízio de contratos e ajustes sobre o futuro. Entre um caso e outro, há aprendizado: os métodos ficam mais elaborados, as camadas de intermediação se multiplicam e o uso de recursos técnicos (contratos de consultoria, offshores, sistemas de contabilidade paralela) torna-se mais refinado.

5.2. A normalização do desvio por meio das métricas e dos ritos

O segundo paralelo diz respeito à forma como o cumprimento estrito de ritos formais pode servir de camuflagem. Nos Einsatzgruppes, relatórios e contagens davam ao massacre a aparência de operação administrada. Nos casos brasileiros, licitações, pareceres jurídicos, cronogramas físico-financeiros e aditivos contratuais desempenham papel análogo, com a diferença de que, aqui, a rotina serve para ocultar a finalidade ilícita, e não para exibi-la. Uma licitação com edital, propostas, atas e julgamento pode ser inteiramente fraudada no que importa, se o resultado foi combinado antes. A regularidade da forma tranquiliza os controles automáticos e faz com que a análise se limite ao que está no papel.

Esse fenômeno tem afinidade com o que a literatura sobre gestão chama de lei de Goodhart: quando uma medida vira meta, deixa de ser boa medida. Programas de integridade, indicadores de desempenho e certificações de conformidade são ferramentas valiosas, mas podem ser reduzidos a exigências documentais. Segundo as apurações da Lava Jato, empresas envolvidas em esquemas de pagamento de vantagens mantinham códigos de conduta e áreas de conformidade formalmente estruturados, o que evidencia como o compliance de fachada pode conviver com a prática ilícita. O ponto não é que tais instrumentos sejam inúteis, e sim que sozinhos se prestam a ser capturados, sobretudo quando a alta administração não tem interesse real em cumpri-los.

Os pareceres jurídicos merecem menção à parte, por seu papel de instrumentos de legitimação. A legislação de licitações exige análise jurídica prévia das contratações, e o parecer da assessoria jurídica tem peso considerável na decisão do gestor, que tende a se sentir protegido por ele. Essa proteção é justificável e necessária, pois ninguém quer um administrador paralisado pelo medo de errar. O problema surge quando o parecer se limita ao exame da forma, deixando de fora a finalidade e o contexto, e passa a servir como salvo-conduto para decisões que, vistas em conjunto, teriam sido recusadas. A responsabilização de pareceristas é tema debatido na jurisprudência, que costuma reservá-la a hipóteses de dolo ou erro grosseiro, justamente para não inviabilizar a atividade consultiva. O equilíbrio entre proteger quem opina de boa-fé e impedir que o parecer sirva de anteparo à captura é difícil, e nenhuma solução simples o resolve.

O caso do chamado orçamento secreto ilustra outro aspecto dessa normalização. As emendas de relator, criadas no processo orçamentário, permitiam a distribuição de recursos federais sem que fosse possível identificar com clareza quais parlamentares indicaram cada destinação. Todos os passos formais eram cumpridos: previsão em lei orçamentária, empenho, liquidação, pagamento. Mas a opacidade na origem da escolha impedia o controle social e institucional. Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou a prática incompatível com a Constituição, com fundamento nos princípios da publicidade, da transparência e da impessoalidade (BRASIL, 2022). O episódio mostra que a captura de decisões orçamentárias pode se dar por meio de mecanismos legalmente formatados, e que o enfrentamento pede mais do que a verificação de conformidade: exige perguntar quem decide, com base em quê e sob que vigilância.

Convém acrescentar que a transparência formal, por si só, também pode ser esvaziada. Portais de dados abertos, painéis de execução orçamentária e relatórios de prestação de contas ampliam o acesso à informação, mas seu valor depende da qualidade, da granularidade e da tempestividade dos dados publicados. Informações agregadas em excesso, divulgadas tarde ou em formatos de difícil tratamento cumprem a exigência legal sem permitir o controle efetivo. A métrica de conformidade (o dado foi publicado?) substitui a pergunta que importa (o dado permite compreender quem decidiu o quê?). Aqui, mais uma vez, a lei de Goodhart se manifesta, e o desafio consiste em desenhar indicadores de transparência que meçam a utilidade da informação para o controle, e não apenas sua existência.

5.3. O perigo da neutralidade técnica

O terceiro paralelo é o mais delicado, porque toca o cotidiano de milhares de servidores que jamais se envolveram em ilícitos. A neutralidade técnica, entendida como postura de quem se limita a aplicar procedimentos e responder a consultas dentro de sua competência, é um valor legítimo do serviço público. Protege o cidadão contra o arbítrio e o servidor contra a pressão política. Em contextos de captura, contudo, o procedimentalismo puro pode virar álibi. O parecerista que responde apenas à pergunta que lhe foi feita, o auditor que verifica apenas a amostra que lhe foi entregue, o gestor que executa a etapa que lhe cabe sem indagar sobre o conjunto: cada um pode agir corretamente dentro do seu quadrado e, ainda assim, contribuir para um resultado que ninguém, individualmente, aprovaria. É o mecanismo de fragmentação da responsabilidade que Arendt, Bauman e Hilberg descreveram em contexto inteiramente distinto.

Como romper esse círculo? A obra de Albert Hirschman (1973) oferece um vocabulário útil. Diante do declínio de uma organização, os membros podem sair, protestar (voz) ou permanecer leais. A voz, isto é, a manifestação interna de discordância, é o mecanismo mais valioso para a correção de rumos, mas depende de canais seguros e de uma cultura que a tolere. Onde a lealdade é entendida como silêncio, e a discordância como deslealdade, a voz desaparece, e restam apenas a saída (o servidor que pede transferência ou se aposenta) ou a cumplicidade passiva. Instituições que desejam resistir à captura precisam, portanto, valorizar o servidor que pergunta, alerta e registra objeções, e protegê-lo contra retaliações. A capacidade de dizer “isso não me parece correto” é, no limite, a defesa mais barata e mais eficaz contra a burocracia sem consciência.

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A formação dos futuros gestores públicos é outro ponto sensível. Cursos de administração pública, direito, economia e engenharia costumam privilegiar o domínio de ferramentas (análise de custos, elaboração de contratos, gestão de projetos), e é raro que dediquem espaço equivalente à discussão sobre dilemas éticos e sobre a responsabilidade pelo conjunto das decisões. O egresso sai preparado para fazer bem o que lhe pedirem, mas nem sempre preparado para perguntar se deve fazê-lo. A história dos Ottos mostra o custo de uma formação assim. Isso não implica que as universidades sejam culpadas pelos desvios que seus ex-alunos venham a cometer, nem que uma disciplina de ética seja suficiente para preveni-los. Sugere, apenas, que a formação técnica e a formação para a responsabilidade pública precisam caminhar juntas, e que o estudo de casos reais, incluindo os mais desconfortáveis, é uma via valiosa para desenvolver o senso crítico.

A história brasileira recente oferece motivos adicionais para desconfiar do mito da gestão puramente técnica. O termo “tecnocracia” associa-se, na memória política do país, ao período do regime militar, quando equipes de economistas e engenheiros conduziram políticas de grande impacto com escassa prestação de contas à sociedade. O insulamento burocrático descrito por Nunes (1997) teve efeitos positivos em várias áreas, mas ilustra a tensão permanente entre eficiência e controle democrático. Quanto maior a autonomia técnica de um órgão, mais indispensável é que sua atuação possa ser examinada por instâncias externas. Vale, aliás, a mesma regra para os órgãos de controle e persecução: sua legitimidade também depende de transparência e de mecanismos de revisão.

O que se pode extrair dessas comparações são cautelas de desenho institucional e não receitas mecânicas. Primeiro, é preciso fortalecer o controle externo e a participação social, com órgãos de fiscalização independentes, dados abertos e proteção efetiva a quem denuncia. Segundo, a formação dos quadros públicos precisa incluir não apenas competências técnicas, mas também discussão ética e institucional, no sentido de estimular o servidor a enxergar o conjunto e não apenas a etapa. Terceiro, a rotatividade e a separação de funções em decisões críticas reduzem o risco de monopólio de informação. Quarto, políticas de integridade devem ser avaliadas por sua efetividade real, e não pela existência de documentos. Nenhuma dessas medidas elimina o problema, mas todas têm o efeito comum de reduzir a dependência em relação à virtude individual de quem ocupa o cargo.

5.4. O outro lado: a competência técnica a serviço do controle

Seria injusto, e cientificamente incompleto, encerrar a discussão sem examinar o argumento contrário. A mesma competência técnica que viabiliza o desvio é a que permite detectá-lo. Os principais casos de corrupção brasileiros só vieram a público graças ao trabalho de quadros altamente qualificados: delegados e peritos da Polícia Federal, auditores da Controladoria-Geral da União e do Tribunal de Contas da União, procuradores e analistas do Ministério Público, especialistas em rastreamento financeiro, jornalistas investigativos com domínio de bases de dados. Nenhum desses profissionais poderia fazer seu trabalho sem treinamento avançado, e a capacidade de cruzar informações bancárias, contratuais e fiscais é, em si mesma, uma competência técnica sofisticada.

Isso obriga a refinar a tese. O problema não está na competência, mas na ausência de contrapesos que a orientem a fins públicos. A técnica é um instrumento; seu efeito depende do arranjo institucional em que opera. Um Estado capaz e vigiado é preferível a um Estado incapaz, e um Estado capaz e sem vigilância é, potencialmente, o pior dos mundos, porque reúne meios e ausência de freios. A moral da comparação histórica não é, portanto, um convite ao anti-intelectualismo. Seria um erro grosseiro concluir que a solução para o desvio é entregar a gestão pública a amadores, ou que a expertise deva ser vista com suspeita. O que se defende é que a expertise seja sempre acompanhada de responsabilização.

Há ainda um risco de leitura que precisa ser evitado, o de transformar a crítica à tecnocracia em ataque genérico às instituições. Discursos que apresentam o funcionalismo como corpo suspeito e os especialistas como casta interessada podem ser tão perigosos quanto a fé cega na técnica, porque abrem espaço para soluções personalistas, que prometem resolver tudo por meio da vontade de um líder. A história do próprio Terceiro Reich mostra até onde isso pode ir. O caminho é o dos contrapesos institucionais, não o da substituição de uma autoridade por outra.

5.5. Caminhos institucionais para conter a captura

O Brasil dispõe de uma armadura legal razoavelmente ampla para enfrentar a captura, embora sua efetividade varie. A Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011) tornou a transparência a regra e o sigilo a exceção, criando instrumento essencial para o controle social. A Lei Anticorrupção (Lei n. 12.846/2013) instituiu a responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos lesivos à administração pública e previu a possibilidade de acordos de leniência. A nova Lei de Licitações (Lei n. 14.133/2021) incorporou a exigência de programas de integridade em contratações de grande vulto e consagrou a ideia de governança das contratações, com linhas de controle internas e externas. Cada uma dessas normas responde, em alguma medida, aos problemas identificados neste artigo: opacidade, impunidade das empresas, formalismo e ausência de gestão de riscos.

Nenhuma norma se aplica sozinha, e os controles também podem ser capturados. É o velho problema de quem vigia os vigilantes. A resposta que a literatura oferece é a do pluralismo: quanto mais numerosos e independentes forem os mecanismos de controle (tribunais de contas, controladorias, Ministério Público, Legislativo, imprensa, organizações da sociedade civil, cidadãos munidos de dados abertos), mais difícil se torna capturá-los todos ao mesmo tempo, e mais provável é que a falha de um seja compensada por outro. Essa redundância pode parecer ineficiente à luz da racionalidade gerencial, mas é justamente a ineficiência calculada que protege a democracia.

Por fim, nenhum desenho institucional substitui a formação de uma cultura de responsabilidade. Isso significa educar servidores e gestores para que enxerguem o público a quem servem e não apenas o processo que executam, proteger os que denunciam irregularidades e reconhecer, na carreira, a coragem de recusar ordens ilegítimas. Em Nuremberg, a recusa da obediência cega tornou-se princípio jurídico; no cotidiano da administração pública brasileira, tem de tornar-se prática. Não é uma tarefa simples, nem se cumpre em curto prazo, mas é a que mais diretamente responde à lição dos “Três Ottos”: a de que a competência sem consciência e sem controle é um risco, não uma garantia.

5.6. Balanço: o que se assemelha e o que não se assemelha

Para evitar que os paralelos discutidos acima sejam lidos como identificação, o quadro a seguir organiza, em algumas dimensões, as semelhanças e as diferenças entre os dois contextos. A exposição é deliberadamente sintética e não substitui o exame detalhado feito ao longo do texto.

Quadro 2 – Semelhanças e diferenças entre os dois contextos analisados

Fonte: elaboração própria, com base na literatura citada.

O quadro mostra que as semelhanças se concentram no plano dos mecanismos internos (linguagem técnica, fragmentação, métricas, uso da credencial), ao passo que as diferenças se acumulam no plano do contexto político, da finalidade e da existência de controles. A presença de controles externos independentes, em particular, é o que separa de modo mais decisivo os dois cenários. Isso reforça a tese central do artigo: o que distingue um ambiente em que a competência técnica serve ao desvio de outro em que serve à integridade é, em grande parte, a força dos contrapesos institucionais que a cercam. Onde eles existem, a técnica pode ser fiscalizada e corrigida; onde desaparecem, ela se torna, na melhor das hipóteses, um instrumento neutro à disposição de quem controla o aparelho.