Resumo: Este estudo trata da nova divisão do poder e das competências do Reino Unido após as recentes reformas que modificaram a divisão secular de poderes na Grã Bretanha. Em seguida, esse artigo questiona a natureza da forma de Estado do Reino Unido tendo como perspectiva sua tradicional divisão e as reformas recentemente implementadas naquele país.
Palavras chave: Forma de Estado, Reino Unido, Divisão, Competências, Poderes.
Abstract: This study is about the new division of power and competences of the United Kingdom after the recent reforms that modified the traditional division of power in Britain. After that, this article will question the real nature of UK’s form of State, having in perspective its traditional division and the new, recently implemented one.
Keywords: Form of State. United Kingdom, Division, Competences, Powers
1. INTRODUÇÃO
Hodiernamente, estudar a organização dos Estados é de suma importância para a construção de cultura voltada à persecução da democracia participativa e efetiva. Superar a velha dogmática que classifica as Formas de Estado em Unitária e Federal possui um significado maior que atualizar um conteúdo jurídico defasado pela velocidade dos acontecimentos mundiais. Ao invés, nos permite refletir sobre as possibilidades de construção de Estado menos centralizado, que respeite o sentimento de localidade e as identidades nacionais, e que tenha condições de lidar com competências exigidas pelo modo de vida ocidental e globalizado. A discussão sobre a organização do poder do Estado é demasiado importante, porque inspira um esforço pela complementação de um saber que lida diretamente com a participação política dos cidadãos, e na realização de seus objetivos. Pensar desta forma inspirou o presente estudo.
2. RETROSPECTIVA HISTÓRICA DA FORMAÇÃO DO ESTADO BRITÂNICO
Para alcançar o objetivo deste artigo, breve retrospectiva histórica e jurídica da formação do Estado Britânico se faz necessária.
Integram o Reino Unido a Inglaterra, a Escócia, o País de Gales e a Irlanda do Norte. No entanto, nem sempre esses quatro integrantes constituíram um só país – já foram, inclusive, países independentes no passado.
Quando Roma invadiu a Bretanha, foi incapaz de dominar toda a Ilha.
A incapacidade romana de derrotar os valentes bárbaros pictos da Caledônia foi causa determinante para a construção da Muralha de Adriano, que separou o sul da Brittania, domínio romano, da região norte, terra natal dos povos pictos. Séculos mais tarde, os povos anglos e os saxões migraram da Europa Continental para a parte sul da Ilha. Paralelamente, os povos escotos migraram da Ilha da Irlanda para as highlands da região norte onde hoje é a Escócia.
O episódio das invasões nórdicas nas Ilhas Britânicas, no século XI, contribuiu para a gradual formação da Inglaterra, ao sul, e da Escócia, ao norte, promovendo a união dos povos que habitavam aquelas regiões para combater os inimigos invasores. Também contribuiu para que se formasse o pequeno País de Gales, a oeste, e a Irlanda, em sua Ilha.
A formação do Reino Unido foi gradual. Eduardo I, Rei inglês no século XIII, não obstante tivesse em seu reinado restringido o poder do monarca e convocado os primeiros Parlamentos oficialmente reconhecidos, demonstrou força ao conquistar o País de Gales, à revelia dos nobres galeses, e assinar, em 1296, o Estatuto de Rhuddlan, que legalizou a incorporação pela Inglaterra das terras do País de Gales. A Inglaterra impôs a Gales sua língua, religião e Direito. O monarca não se conteve com a dominação de Gales, e invadiu a Escócia em 1296, tendo encontrado severa resistência, episódio que deu início à Guerra de Independência da Escócia, retratada no filme Coração Valente. Os ingleses se retiraram da Escócia em 1298, e reconheceram sua independência, sem alternativa.
A união com a Escócia veio através de um caso fortuito: Jaime VI, da Escócia, herdou no ano de 1603 o trono inglês da Rainha Elizabeth quando de sua morte, coroando-se Jaime I da Inglaterra. Por anos as duas coroas conviveram em União Pessoal [01]. Os Atos da União de 1707 foram os tratados que uniram dos dois países definitivamente, e tiveram como principais efeitos a dissolução dos parlamentos escocês e inglês, e sua substituição pelo novo parlamento da Grã-Bretanha, em Westminster, na Inglaterra. Como resultado da união, A Escócia enviou deputados para o parlamento unificado em Londres. Deve-se ressaltar que o Direito e a Igreja da Escócia continuaram separados da Inglaterra.
Ainda hoje, a religião na Escócia é Presbiteriana, enquanto no resto do Reino Unido é a religião Anglicana a oficial.
O Direito da Escócia em muito se difere do Direito Inglês e do País de Gales, eminentemente jurisprudencial [02], e também do da Irlanda do Norte [03], que deriva deste.
A Irlanda sempre esteve na zona de influência e dominação inglesa. A elite protestante se manteve no poder graças à ajuda inglesa nas Guerras Civis Irlandesas no século XVII, algumas das mais sangrentas que se tem notícia. Cromwell, ditador inglês no curto período da Commonwealth britânica, chegou a invadir a Irlanda para garantir o status quo. Uma violenta repressão às reivindicações dos oprimidos católicos da Irlanda, que nem podiam se candidatar ao Parlamento Irlandês, culminou, em 1801, na feitura dos Atos de União, que selaram a criação do Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda.
A união com a Irlanda permaneceu até que, em 1919, os parlamentares irlandeses eleitos nas eleições gerais no Reino Unido recusaram-se a tomar assento na Câmara dos Comuns, e fundaram um parlamento paralelo ao britânico, Dáil Éireann.
Esse novo parlamento expediu uma declaração unilateral de independência, que não foi reconhecida internacionalmente, em nome da República da Irlanda. Houve uma disputa armada, o conhecido episódio da Guerra da Independência Irlandesa, que culminou, em 1921, com um acordo entre irlandeses e britânicos, que criou o Estado Livre da Irlanda, originalmente ocupando toda a Ilha da Irlanda. Ficou, no entanto, ressalvado o direito da região norte, Ulster, de maioria protestante e influência e tradições inglesas, decidir por meio de referendo se unir ao Reino Unido, o que de fato se verificou. Estava formado o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, nome oficial daquele país hoje.
3. DIVISÃO TRADICIONAL DO PODER E NOVAS INSTITUIÇÕES DO ESTADO
O Estado Britânico é uma monarquia constitucional parlamentar e, portanto, o poder está concentrado nas mãos do Parlamento.
Há um Chefe de Governo, o primeiro-ministro, membro do Parlamento Britânico, e um Chefe de Estado, o Monarca inglês.
O Parlamento Britânico está localizado, desde a sua criação, com os Atos de União de 1707, na Inglaterra. A tradição parlamentarista do Reino Unido contribuiu para que, por imposições históricas, se originasse um bicameralismo aristocrático [04], em que o Parlamento se divide na Câmara dos Comuns e na Câmara dos Lordes.
A Câmara dos Comuns é formada por 646 membros. Eles são escolhidos através de uma eleição, realizada em todo o Reino Unido, em que os 646 constituencies, que são "distritos eleitorais", nomeiam o candidato mais votado como membro do Parlamento, representando toda a região. Em 2005, dos 646 constituencies no Reino Unido, 529 estavam na Inglaterra, 40 no País de Gales, 59 na Escócia e 18 na Irlanda do Norte [05], demonstrando uma predominância inglesa nessa esfera do poder. A Câmara dos Comuns tem um grande trabalho legislativo, tendo a maior parte da competência para editar leis, ainda tem o dever de fiscalizar o Governo, e mesmo aprovar seu orçamento ou seus impostos – uma conseqüência da Revolução Gloriosa, que limitou o poder real de tributar em detrimento do Parlamento – no taxation without representation [06]. Seu posicionamento prevalece sobre o da Câmara dos Lordes, em caso de impasse [07].
Após eleição geral o líder do partido político com o maior número de membros eleitos na Câmara dos Comuns é geralmente convidado pelo Chefe de Estado a se tornar Primeiro-Ministro e formar um Governo que vai administrar o país, embora em tese um membro da Câmara dos Lordes também possa ser convidado, como já aconteceu. A este membro convidado é dado o Voto de Confiança.
A Câmara dos Lordes, por sua vez, possui 731 assentos, e é formada por Lords Temporal, que são os pares da nobreza hereditária britânica e os pares vitalícios (ou life peers, barões indicados pelo Chefe de Estado para servir até o fim da vida [08] além dos Lords Spiritual, bispos da Igreja Anglicana (2 arcebispos e 24 bispos). A Escócia não contribui com nenhum bispo, pois sua religião é Presbiteriana.
A respeito da laicidade do Estado Britânico, o tema pode gerar alguma controvérsia, pois ao mesmo tempo em que o Reino Unido tolera todas as fés e religiões dos cidadãos, decorrência do modelo ocidental de civilização, e não obriga a sua fé, o Estado possui religião oficial – o Chefe de Estado jura fidelidade à fé protestante, e é seu Chefe Espiritual. Ainda permite a Escócia tenha sua própria religião, por força no acordado nos Atos de União. Trata-se mesmo de um Estado sui generis.
A Câmara dos Lordes, além de algumas competências legislativas comuns a ambas as casas, tem uma série de funções extra-legislativas, como a função de excrutínio, e possuindo até mesmo competência judicial, sendo a Côrte mais alta do país, em que os Law Lords conduzem recursos civis ou criminais num reduzido número de vezes ao ano. Podem, inclusive, julgar recursos das Cortes Supremas dos outros países membros da Commonwealth que até agora não aboliram esse tipo de Recurso, apesar da sua independência – como Nova Zelância e Gâmbia, entre outros, formando a "Comissão Judiciária do Conselho Privado" com seus juízes e/ou os do ultramar [09].
Atualmente, a Câmara dos Lordes enfrenta a discussão da reforma de seu funcionamento, que reduzirá o acesso dos nobres hereditários.
O Parlamento concentrado na Inglaterra, entretanto, e sendo formado por uma grande maioria inglesa, não agradava aos cidadãos escoceses, galeses e da Irlanda do Norte. Por vezes, votar assuntos locais, porém vitais para as populações daqueles locais, e que precisam ser aprovados por lei em Westminster, se tornava uma tarefa impossível, devido ao volume de deveres e assuntos mais importantes no Parlamento Britânico.
Por isso, na Escócia, começou um movimento no sentido de se reativar o Parlamento Escocês, sendo já reivindicação antiga naquela região, desde as décadas anteriores à promulgação do Ato de Criação de um novo Parlamento.
O Scotland Act, de 1998, aprovado na seqüência de um referendo, faz parte da legislação do Reino Unido e reconhece e confere poderes a um Parlamento Escocês. O Parlamento Escocês é composto por 129 deputados, e desapareceu no processo de união com a Inglaterra e o País de Gales em 1707, sendo reativado depois de 282 anos. Isso não quer dizer, no entanto, que a Escócia deixe de fazer parte do Reino Unido; o Parlamento Britânico legisla em determinadas matérias, e apenas os devolved powers, aqui traduzidos como "poderes concedidos", "devolvidos", em vernáculo, podem ser alvo de deliberação pelo Parlamento Escocês.
De maneira análoga, no ano de 1998, e também em seqüência a um referendo, foi criada a Assembléia Nacional para o País de Gales, através do Government of Wales Act. A Assembléia da Irlanda do Norte também nasceu nestes termos, com o Tratado da Sexta-Feira Santa (Acordo de Belfast), que estabeleceu seu funcionamento. Um gabinete de 12 membros, conhecido como Executivo, é originado da Assembléia. Um primeiro-ministro e seu vice devem ser escolhidos pela maioria dos votos dos parlamentares da Assembléia [10]. Estes parlamentos limitam sua ingerência, também, à gama de poderes concedidos a eles pelo Governo Central.
Os poderes destes Parlamentos existem para cuidar de afazeres locais e assuntos regionais. São definidos pelo que escapa às competências definidas por Londres, as quais o Parlamento Escocês, por exemplo, não tem competência para legislar. Exemplos de poderes devolvidos são: educação, saúde, habitação, turismo e trabalho social [11], anteriormente competências do Reino Unido. Alguns dos poderes reservados são: assuntos constitucionais, legislação trabalhista, seguridade social, mercados comuns, imigração e nacionalidade; energia, eletricidade, carvão, gás natural e energia nuclear, entre outros [12].
Isso é especialmente importante para a Escócia porque ela tem uma cultura muito diferente da do resto do Reino Unido, tendo religião, sistemas educacionais, Direito e tradições diferentes. Os outros parlamentos não exercem essas competências em mesmo grau que a Escócia, mas as exercem em diferentes intensidades, e lhes é igualmente importante e valorizada essa prerrogativa lhes concedida.
As leis ("Acts") que criaram parlamentos no Reino Unido também criaram a figura dos Primeiros-Ministros para a Escócia, Irlanda do Norte e País de Gales. Eles são indicados pelos parlamentos e nomeados pelo Chefe de Estado, e têm como função liderar seus respectivos gabinetes de ministros, com orçamentos próprios, além de planejar as políticas para aquelas regiões. Eles não precisam ser do mesmo partido político que o Primeiro Ministro para o Reino Unido, e possuem outras funções adicionais. O Primeiro-Ministro para a Escócia deve promover e representá-la, inclusive internacionalmente. Mas todos os seus atos, assim como as leis dos Parlamentos, estão sujeitos à soberania de Westminster para serem modificados ou anulados. Vale dizer, A Câmara dos Comuns e a Câmara dos Lordes estendem seu poder de escrutínio dos atos do Executivo (necessidade contínua do Parlamentarismo [13]) não apenas ao Governo Central do Reino Unido, mas para os Governos das regiões com poderes delegados, Escócia, Irlanda do Norte e País de Gales.
4. ANÁLISE DA FORMA DE ESTADO DO REINO UNIDO
Dalmo de Abreu Dallari afirma que "nas classificações tradicionais, os Estados são considerados unitários quando têm um poder central que é a cúpula e o núcleo do poder político" [14]. Aqui certamente não se pode falar em Estado Unitário, pois certas competências do Governo Central foram descentralizadas para outras regiões.
Certamente se trata aqui de uma forma híbrida de Estado. Ao mesmo tempo em que se pretende uno, o Estado Britânico reconhece as formações internas dos antigos países que ocupavam as Ilhas Britânicas, suas culturas, idiossincrasias e interesses próprios. Conferir poderes, mesmo que delegados, representa para essas regiões, mais do que nunca, preocupação com a satisfação ampla dos nacionais – e a ruptura com o modelo tradicional de Estado Unitário.
Como é fácil perceber, esse esforço descentralizador tem como escopo conferir maior autonomia àquelas regiões do Reino Unido que já foram independentes da Inglaterra e que se viam marginalizadas pela massa de poder centralizado em Londres.
Celso Bastos define descentralização vertical como aquela em que aparecem "as províncias, as regiões, os departamentos, as comunas, que podem desempenhar funções meramente administrativas, é dizer, as de aplicar leis em casos concretos, como também as legislativas, quando se tem, então, uma descentralização política" [15].
Darcy Azambuja descreve esse processo de descentralização política como a "atribuição de funções políticas aos órgãos regionais ou locais, com o intuito de dar maior participação política aos cidadãos" [16].
Diante dessas reformas, entrementes, que descentralizaram o poder do Estado, importa questionar se o Reino Unido é uma Federação. Essa possibilidade merece ser levantada porque certamente o modelo tradicional de Estado Unitário está conceitualmente prejudicado, com as delegações de competências que ocorreram desde o final do século passado. Além disso, a Federação é a expressão máxima da descentralização política em um mesmo Estado. Seria o caso?
Embora não seja absurdo pensar que se trata, aqui, de uma Federação, não é, de fato, o que ocorre. Não que haja uma total incompatibilidade entre Monarquia e Federação, pois algum dia pode surgir algum Estado que consiga conciliar esta Forma de Estado com aquela Forma de Governo – não obstante o estereótipo histórico que existe no sentido de se suspeitar impossível a compatibilidade entre a Monarquia e o Estado Unitário. Na verdade, a adequação ao conceito de "Federação" requer o preenchimento de alguns requisitos, que não são totalmente contemplados.
O professor Dirley da Cunha Jr., ao tratar da Federação, faz ampla enumeração de suas características [17]. Algumas delas podem até encontrar similitude com as presentes no modelo britânico de Estado, que decorre, nos dizeres de Azambuja, de um processo de descentralização política. A descentralização do poder, a existência de um órgão legislativo específico para uma região do país, seria a maior suspeita de uma possível correlação.
No entanto, e seguindo a enumeração de características deste mesmo autor, observa-se que outros traços típicos da Federação não guardam correlação com o modelo de Estado adotado no Reino Unido, a saber:
1) na Federação é exigida a existência de Constituição rígida e escrita, com núcleo imodificado que não permita a alteração da repartição de competências por lei ou emenda constitucional – no Reino Unido ocorre exatamente o contrário, em virtude da supremacia do Parlamento Britânico, que pode alterar a distribuição de competências;
2) na Federação é necessária a existência de um órgão que manifeste e represente paritariamente a vontade dos membros da Federação (no Reino Unido, as duas Câmaras de Westminster são formadas por membros de todo o país, mas não representam "Estados Federados", até porque o Reino Unido se divide internamente em muitos condados, ou counties, não Estados);
3) na Federação, há auto-organização própria dos Estados Federados, com suas Constituições próprias, o que não acontece com o Reino Unido. Embora tenham direitos diferentes em diversos aspectos, inclusive quanto a suas origens jurídicas, as regiões do RU estão todas sob a égide de uma mesma Constituição;
4) existência de órgão de Controle de Constitucionalidade, que impeça a invasão de competências e conflitos – no Reino Unido, por decorrência lógica do princípio da Supremacia do Parlamento, não existe Controle de Constitucionalidade.
Os parlamentos e os ministérios de Belfast, Edimburgo e Cardiff não são dotados de soberania, mas apenas autonomia para administrarem ou legislarem em interesses próprios com orçamento aprovado por Westminster. Mas eles não estão negligenciados do poder político soberano do Reino Unido: cada uma dessas regiões elege parlamentares em Westminster, justamente porque a Câmara Alta e a Câmara Baixa representam todo o povo do Reino, e não apenas a Inglaterra.
Um fator que não pode passar despercebido: a Inglaterra não tem parlamento próprio com poderes devolvidos. Isso levou a um paradoxo chamado de West Lothian Question [18]. Ele tem essa nomenclatura porque o primeiro membro do Parlamento a levantar a questão era deste distrito eleitoral. Basicamente, deriva do fato de Westminster ter a competência para legislar sobre todos os assuntos ingleses, mas entre seus integrantes constarem escoceses, galeses e irlandeses do norte. Já no que tange aos assuntos destes, os parlamentares ingleses não votam, porque eles têm seus próprios parlamentos com poderes devolvidos. Isso gera alguma insatisfação nos parlamentares e no povo inglês.
Desta forma, a idéia de que Escócia, Irlanda do Norte, País de Gales e Inglaterra seriam "Estados Federados" é demolida, porque é pressuposto para tal que os Estados Federados estejam em pé de igualdade na jurisdição política e constitucional do país, mas observa-se que a Inglaterra está em posição diferenciada dos demais. Também não possuem essas entidades Constituição própria, porque aqui não se fala em Poder Constituinte Derivado para aquelas entidades sub-nacionais.
Por ser de Westminster a competência para determinar a delegação de poderes, ela também tem o poder de revogar qualquer ato e mesmo extinguir os parlamentos criados. A Assembléia da Irlanda do Norte, bem como seus ministérios, estiveram suspensos de 2002 a 2007 [19], por conta de instabilidade política [20] originada por disputas entre protestantes unionistas e católicos nacionalistas, período entre o em que um Secretariado em Londres chefiou, delegado pelo Governo Central, os interesses da Irlanda do Norte. Como pode se falar em Federação nesses termos? No máximo, a Federação pode realizar uma Intervenção – não a suspensão total por cinco anos de um aparato governamental legitimamente eleito por conta de instabilidade política.
"Devolution", ou "Descentralização" [21], é um processo de delegação de poderes do Governo Central para governos autônomos descentralizados, porém subordinados.
Funciona de forma diferente da Federação, já que, pelo princípio da soberania do Parlamento, decorrência do sistema de Governo Parlamentar, o processo de delegação de competências é em teoria reversível, e as instituições delegadas são constitucionalmente subordinadas ao Parlamento do Reino Unido.
Por derradeiro, também não faz sentido associar este modelo ao Estado Regional, que, para o jurista português Marcelo Rebelo de Sousa [22],
é um Estado unitário, que dispões de uma só Constituição, elaborada por uma instância em que não participam as regiões enquanto tais, e em que se verifica uma descentralização política em regiões autônomas, nos termos da Constituição e de Estatutos orgânicos regionais, outorgados ou aprovados pelos órgãos legislativos centrais.
É, nos dizeres de Dallari, Estado "menos centralizado do que o unitário, mas sem chegar aos extremos de descentralização do federalismo" [23], a exemplo da Espanha e da Itália. Apesar de descentralizado, é subtipo do Estado Unitário.
Traço característico com relação ao Reino Unido é que o Governo Central pode obliterar qualquer decisão, e pode ainda por cima suspender os privilégios concedidos às regiões, que não têm direito a sua autonomia, mas tão somente a exercem por um benefício cedido pelas Câmaras Alta e Baixa – uma decorrência do princípio da soberania do Parlamento britânico. Há descentralização de competências "de cima para baixo" por um Poder Central capaz de extinguir, ampliar ou reduzir os poderes delegados – como se estes fossem competências privativas, e não exclusivas, podendo assim ser delegadas. As autonomias não existem a priori, mas são emprestadas, pelo detentor da soberania. Assim, qualquer delegação importa subordinação constitucional ao Parlamento de Westminster.
Além disso, os privilégios cedidos são desiguais: Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte experimentam diferentes graus de poderes concedidos pelo Governo Central, e a Inglaterra sequer possui qualquer governo autônomo ou Parlamento próprio – mas, para compensar, possui a maior influência sobre o Governo Central, por deter a mais populosa, diversa e sólida economia, e ter sido, historicamente, o carro-chefe do processo de União, e sediar a Capital do País.
Nesses termos, é forçoso concluir que a Grã Bretanha também não pode ser um Estado Regional, pois existe esfera cuja autonomia não foi concedida pelo Governo Central, e que, portanto, lhe é subordinada em todos os aspectos. A Inglaterra não é autônoma, e está sujeita a Parlamento composto por todo o Reino Unido mesmo para legislar sobre assuntos locais – ao passo em que para as regiões autônomas, o Parlamento de Westminster tem competências reservadas, apenas, apesar de poder passar por cima de qualquer decisão, como veremos adiante.
No campo da representação internacional, o Reino Unido, por ser entidade soberana, representa o Estado Britânico na ONU e em eventos diplomáticos, embora em tese nada impeça que os Primeiros Ministros regionais representem suas regiões, mesmo que lhes seja vedado assinar tratados internacionais.
