1. Considerações iniciais
O meio ambiente [01] sempre esteve presente nas atividades humanas. Dono de um elemento capaz de promover consideráveis transformações, qual seja, a cultura, o ser humano conseguiu obter sua evolução com o auxílio dos recursos naturais.
Em todas as épocas e fatos que marcaram a história, os personagens de tais eventos faziam, direta ou indiretamente, menções à natureza [02]. Entretanto, no final século XX, foi a própria natureza que se tornou o objeto de preocupação da história.
Movimentos internacionais positivaram acordos entre Estados com o intuito de se promover a conservação e, em alguns casos, a preservação do ambiente. Para o Direito que, a partir desta época aparece como instrumento decisório [03], por meio de normas jurídicas [04], tais documentos internacionais fomentaram a necessária criação de um ramo jurídico autônomo e multidisciplinar: o Direito Ambiental.
Todavia, a soberania dos Estados faz com que estes venham a possuir regimes jurídicos próprios. Em virtude de a defesa ambiental ser um fato que transcende as fronteiras estatais, em alguns casos será necessária cooperação entre países, fato que exigirá do Direito Ambiental a interação com outro ramo jurídico capaz de cuidar destas questões – o Direito Internacional [05].
Para uma corrente doutrinária, da mencionada interação, nasce um novo ramo jurídico com regras, princípios e atores próprios: o Direito Ambiental Internacional:
Direito ambiental internacional trata dos direitos e das obrigações dos Estados e das organizações governamentais internacionais, bem como dos indivíduos na defesa do meio ambiente [...]
O sujeito, por excelência, do direito ambiental internacional continua a ser o Estado, mas as organizações internacionais e intergovernamentais desempenham um papel cada vez mais importante na formulação e no seu desenvolvimento, sobressaindo a atuação das Nações Unidas e das principais organizações intergovernamentais, como o IMO, UNESCO, FAO e o PNUMA [06].
Independentemente de ser ou não um novo ramo do Direito, preferimos adotar esta classificação para o presente trabalho, pois, o objeto deste estudo tem seu marco inicial promovido através de uma organização internacional.
Nossa pretensão, portanto, consiste em promover algumas considerações sobre o regime jurídico das reservas de biosfera, trançando como ponto de partida a sua instituição (regime internacional) e, por fim, como a política brasileira sobre meio ambiente trata desta questão (regime internacional). Alguns conceitos preliminares são necessários para a compreensão deste trabalho:
Biosfera. Na linguagem comum, é "parte da litosfera, hidrosfera e atmosfera habitada por seres vivos. Sinônimo de Ecosfera" [07]. Para a ecologia, consiste em um "sistema biológico maior e mais próximo da auto-suficiência, incluindo os organismos vivos da Terra interagindo com o ambiente físico como um todo" [08].
Reservas de Biosfera. "Las reservas de biosfera son zonas de ecossistemas terrestres o costeros/marinos, o una combinación de los mismos, reconocidas em el plano internacional como tales em el marco Del Programa sobre el marco Del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la UNESCO (Marco Estatutário de la Red Mundial de Reservas de Biosfera" [09].
Primeira parte: o regime jurídico internacional.
No ano de 1971, a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO) lançou o programa "Man and Biosphere" ("O Homem e a Biosfera"), resultado da Conferência Intergovernamental de Especialistas sobre as Bases Científicas para Uso e Conservação Racionais dos Recursos da Biosfera – realizada no ano de 1968, em Paris.
A finalidade do programa consiste em promover uma investigação interdisciplinar acerca da relação envolvendo a conservação dos ecossistemas e a utilização racional dos recursos naturais [10].
O MaB tem como uma de suas atividades a concessão do título de "Reservas de Biosfera" para certas áreas do globo terrestre.
3. Reservas de Biosfera
Um grupo de trabalho do programa Mab, no ano de 1974, elaborou o mencionado conceito sobre Reserva de Biosfera.
De acordo com o programa, as reservas de biosfera têm sido criadas para responder uma das essenciais perguntas feitas ao mundo na atualidade: como conciliar a preservação da diversidade biológica e dos recursos biológicos com seu uso sustentável? [11]
Já no ano de 1976, a Rede de Reservas de Biosfera foi instituída. Na atualidade, a UNESCO registra a existência de 531(quinhentas e trinta e uma) reservas contidas em 105 (cento e cinco) países.
As Reservas de Biosfera são instituídas através da solicitação dos Estados que deverão cumprir com certas condições exigidas pelo programa, e tem como funções fundamentais: a) conservar e proteger os recursos genéticos, as espécies, os ecossistemas e as paisagens; b) promover o desenvolvimento econômico e humano sustentável; c) fomentar as atividades de pesquisa, educação, formação e de observação permanente, relacionadas com as atividades de interesse local, nacional, e mundial voltadas para a conservação e o desenvolvimento sustentável [12].
Sobre a estrutura das reservas, respeitada a soberania dos Estados, o programa estabeleceu a necessária inclusão de três elementos: 1) Zonas de Núcleo: espaço destinado à conservação da diversidade biológica, vigiar os ecossistemas menos alterados e realizar outras atividades que causem pouco impacto ambiental (exemplo: educação ambiental [13]); 2) Zona tampão (de amortecimento): situada ao redor das zonas de núcleo, tem como finalidade a promoção de atividades, em cooperação com as zonas de núcleo, ecológicas racionais (exemplo: turismo ecológico e recreação), bem como de pesquisas básicas e aplicadas; 3) Zona de transição: área destinada à composição de assentamentos humanos, atividades agrícolas, onde, comunidades locais, organizações (de gestão, científica e não governamentais), grupos (econômicos e culturais), trabalharão conjuntamente na administração e no desenvolvimento sustentável da zona. [14] Em suma:
O programa MaB foi instituído em época próxima a um dos eventos que marca o movimento ambientalista: a Conferência de Estocolmo Sobre Meio Ambiente de 1972.
No ano de 1983, juntamente com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e outras organizações internacionais, a UNESCO organizou o primeiro Congresso Internacional sobre Reservas de Biosfera. Como resultado do evento, foi lançado no ano seguinte um plano de ação para as reservas de biosfera [15].
Todavia, os resultados da Conferência Sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio/92) [16], segundo grande evento ambientalista, refletiram nos demais programas ambientais internacionais.
Foi através da Convenção sobre Diversidade Biológica que se reconheceu a relação entre a conservação da diversidade biológica e as necessidades de desenvolvimento das comunidades locais. As Reservas de Biosfera demonstraram novas formas e métodos de gestão, fato que levou a UNESCO a organizar, no ano de 1995, uma Conferência Internacional sobre Reservas de Biosfera em Servilha (Espanha) [17].
O resultado da Conferência foi a edição da Estratégia de Servilha. Trata-se de um documento que composto de objetivos, onde são registradas recomendações em nível internacional e nacional (a Conferência reconhece como interesse nacional àqueles pertencentes a autoridades que se encontram em nível superior aos que se encontram na reserva. Exemplo: províncias, Estados, Países e, em alguns casos, organizações não governamentais ou locais [18]) [19].
Para a elaboração da estratégia, a Conferência editou o documento, denominado "Marco Estatutário da Rede Mundial de Reservas de Biosfera", contendo dez diretrizes (definição, a rede mundial de reservas, suas funções, critérios, procedimentos, divulgação, participação, subredes, revisão periódica, e secretaria) destinadas, em especial, a contribuir e estender o reconhecimento das Reservas de Biosfera [20].
A Estratégia de Servilha traz os seguintes objetivos principais: (I) A utilização das Reservas de Biosfera para a conservação da diversidade biológica natural e cultural; (II) Utilizar as Reservas de Biosfera como modelo na ordenação do território e lugares de experimentação do desenvolvimento sustentável; (III) Utilizar as Reservas de Biosfera para a investigação e observação permanente, a educação e a capacitação; (IV) Aplicar o Conceito de Reserva de Biosfera [21].
Todos os mencionados documentos foram aprovados pela Resolução 28 C/24, da Conferência Geral da UNESCO.
5. Procedimento para a instituição das Reservas de Biosfera
De acordo com o Marco Estatutário da Rede Mundial das Reservas de Biosfera, uma reserva pertencerá à Rede Mundial através de autorização do Conselho Internacional de Coordenação do programa MaB, emitida por meio de certificado, mediante os seguintes atos:
1.Os Estados, por intermédio de seus Comitês Nacionais para o Programa MaB (quando houver), apresentarão à Secretaria suas propostas, com a correspondente documentação de justificativa e indicação dos lugares que podem se adequar aos critérios [22] previstos no programa.
2. A Secretaria verificará o conteúdo do expediente e a documentação; no caso de a proposta estar incompleta, solicitará informação complementar ao Estado que a apresentar.
3.As propostas serão examinadas pelo Comitê Consultivo sobre Reservas de Biosfera, que apresentará uma recomendação ao Conselho Internacional de Coordenação.
4.O Conselho Internacional decidirá a respeito da inclusão da reserva. O Diretor Geral da UNESCO comunicará o Estado interessado da decisão Conselho Internacional de Coordenação.
Segunda parte: o regime jurídico nacional
De acordo com o art. 225, §1º, III da CF/88, para garantir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o poder público está incumbido de definir, nas unidades da federação, espaços territoriais a serem especialmente protegidos.
Ainda sob a análise da norma constitucional, o art. 225, §4º elenca determinados espaços como sendo patrimônio nacional: Floresta Amazônica Brasileira, Mata Atlântica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e Zona Costeira. Embora a falha técnica do legislador constituinte não tenha feito a integração com os dados oferecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), os espaços merecem tratativa especial em virtude de sua natureza ecológica: são biomas [23].
Dentro da Política Nacional do Meio Ambiente, o Código Florestal (Lei n.º 7661/65), traz dois espaços territoriais especialmente protegidos: as áreas de preservação permanente [24] (APP’s) e a reserva legal [25] (RL), institutos distintos que, em virtude do tema que apresentamos, não poderemos oferecer, com rigor, suas diferenças. A Lei n.º 9.985/00 confere outra modalidade de espaço territorial: as Unidades de Conservação [26] (UC’s).
As Reservas de Biosfera, como já foi dito, é fruto de um programa internacional. A influência da CDB sobre o programa MaB trouxe ao Brasil, um dos maiores países ricos em biodiversidade e que aderiu à Convenção, o incentivo de construir sua rede de biosferas.
Com base nas normas nacionais e internacionais [27], portanto, as Reservas de Biosfera constituem uma modalidade de Espaços Territoriais Especialmente Protegidos.
7. A Rede Brasileira de Reservas da Biosfera
Instituída no ano de 1995 [28], a Rede Brasileira de Reservas da Biosfera possui um sistema de gestão descentralizado e participativo. Sua estrutura tomou como base o primeiro modelo de Reserva da Biosfera instituído, qual seja, a Reserva da Biosfera da Mata Atlântica. Em suma, a rede é divida da seguinte forma: Conselhos Nacionais; Colegiados Regionais; e Comitês Estaduais.
São órgãos paritários. Contém representantes das três esferas de governo (federal, estaduais e municipais) e da sociedade civil (ONG’s, Universidades, Comunidades Tradicionais e do Setor Empresarial).
Dentro da Política Nacional das Reservas de Biosfera, o objetivo brasileiro está centrado em constituir uma grande reserva em cada um de seus biomas. Para tanto, uma boa gestão requer a ampliação de condições institucionais e parcerias, bem como, a incorporação dos seguintes elementos: corredores ecológicos, cinturões verdes de áreas urbanas, mosaicos de áreas protegidas, reservas (privadas e comunitárias), bacias hidrográficas, remanescentes florestais, áreas protegidas do bioma, dentre outros instrumentos [29].
A Rede, que já possuía um Comitê sobre o programa MaB, através do Decreto s/n de 21.09.99, sofreu algumas modificações, passando a ter uma Comissão Brasileira para o Programa "O Homem e a Biosfera" (COBRAMAB), órgão ligado ao Ministério do Meio Ambiente [30].
As Reservas possuem autonomia administrativa (sistema de gestão próprio), e são auxiliadas através da participação cooperativa entre as redes regionais (outras reservas) e mundial (UNESCO), bem como mediante a colaboração de programas internacionais voltados a conservação dos recursos naturais e o desenvolvimento sustentável.
A seguir, será feita uma análise sobre as reservas de biosfera brasileiras. Suas missões consistem em promover a harmonia entre as sociedades humanas e o meio ambiente através de suas funções, destacando-se a conservação da biodiversidade; valorização do patrimônio (étnico e cultural); incentivo ao desenvolvimento econômico (social cultural e ecologicamente equilibrado); e apoio aos projetos, aos conhecimentos, a pesquisa científica e monitoramento nos campos.
8. Reserva de Biosfera da Amazônia Central (RBAC)
A Reserva de Biosfera da Amazônia Central ocupa uma área de 208.600 km2, e fica situada no Estado do Amazonas. Tal área coincide com o corredor ecológico da Amazônia Central e o sítio do Patrimônio Mundial Natural.
O objetivo da reserva consiste em conservar a biodiversidade do Bioma Floresta Amazônica. Suas atividades destinam-se à pesquisa científica, bioprospecção e valorização dos conhecimentos tradicionais e demais projetos envolvendo o manejo sustentável e os produtos florestais.
9. Reserva de Biosfera do Pantanal (RBP)
A Reserva da Biosfera do Pantanal ocupa uma área de 251.570km2, e fica situada no Estado do Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, e parte de Goiás. Tem como objetivo a proteção do Bioma Pantanal, bem como a criação de corredores ecológicos, o fomento da pecuária sustentável, o ecoturismo, a proteção da cultura pantaneira e o combate à agricultura extensiva (agrotóxicos).
10. Reserva de Biosfera do Cerrado (RBC)
O Cerrado, também conhecido como "Savana", possui uma das maiores biodiversidades do planeta. A Reserva de Biosfera foi criada em 1993, situada em uma área de 296.500 km2, tem como objetivo a conservação e recuperação do bioma do Cerrado através da reordenação da monocultura extensiva e do incentivo da agricultura familiar, do ecoturismo e outras atividades sustentáveis.
11. Reserva de Biosfera da Caatinga (RBCA)
A criação da Reserva de Biosfera da Caatinga ocorreu no ano de 2001. Sua extensão ocupa 10 (dez) Estados do Bioma, uma área de 189.990 km2. As atividades da Reserva têm como objetivo a conservação da biodiversidade regional, o combate à desertificação, a promoção de atividades sustentáveis (apicultura, turismo, artesanato).
12. Reserva de Biosfera da Mata Atlântica (RBMA)
Trata-se da primeira Reserva de Biosfera brasileira. Criada no ano de 1991, atualmente ocupa uma área de 350.000km2. No entanto, o processo para chegar a esta extensão (25% do bioma) foi fruto de 05 (cinco) certificados emitidos, ao longo dos anos, pelo Programa MaB. Dentre os 3.400 municípios que ocupam o Bioma, pouco mais de 1.000 pertencem à Reserva.
Os objetivos da Reserva consistem em promover políticas públicas voltadas ao bioma, bem como outros programas, como: Turismo Sustentável (visando a formação de jovens); Águas e Florestas (uma integração política e de gestão dos mencionados recursos naturais); Áreas Protegidas (incentivo à criação de Unidades de Conservação, programas de educação ambiental, e a cooperação internacional com a rede mundial de Reservas de Biosfera).
Sobre o seu sistema de gestão, o Conselho Nacional da RBMA tem sua sede situada no Estado de São Paulo (Horto Florestal), e promove seus programas e projetos sobre as seguintes linhas: Conservação e desenvolvimento sustentável; Gestão e Fortalecimento Institucional da Reserva; Políticas Públicas e Relações Institucionais, Intercâmbio e cooperação internacional; e Informação, comunicação e educação ambiental [31].
Como uma rede autônoma, a Reserva possui um Estatuto do seu Sistema de Gestão, contendo suas definições, seu sistema de gestão, a estrutura do seu conselho e suas atribuições.
13. Reserva de Biosfera do Cinturão Verde da Cidade de São Paulo (RBCVSP)
Como fora mencionado em outra oportunidade, organizações locais podem requerer a instituição de Reservas de Biosfera. No caso da presente reserva, esta foi reconhecida pelo Programa MaB em 1993, como parte integrante da RBMA. A reserva ocupa uma área de aproximadamente 17.000 km2. Situada em uma área urbana, é ocupada por 73 municípios (incluindo as regiões metropolitanas de São Paulo e da Baixada Santista). Os objetivos do programas estão voltados a projetos como "o programa de jovens" (busca a inserção social, promoção de cursos eco profissionalizantes para a população da periferia urbana), e o projeto piloto "Avaliação do Milênio" (promoção de uma análise dos ecossistemas, em nível global, e de serviços gerados pelo Bioma Mata Atlântica no entorno das cidades).
14. Reserva de Biosfera da Serra do Espinhaço (RBSE)
A "Sexta" Reserva de Biosfera foi declarada pelo Programa MaB no ano de 2005. Situa-se em três grandes biomas: Mata Atlântica, Cerrado e Caatinga. Ocupa uma área de 3.076.458 ha. O órgão responsável pela administração da Reserva é o Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais. O objetivo primordial da RBSE consiste em promover a integração e estabilidade do ambiente para a conservação dos aspectos naturais da Serra do Espinhaço.
