RESUMO
O presente trabalho parte da premissa de que o livre comércio internacional é fator essencial para a manutenção da paz entre os países. Contudo, nas últimas décadas, as questões ambientais ganharam considerável relevância nas relações comerciais internacionais, sobretudo pela extraterritorialidade dos respectivos impactos ambientais. Nessa perspectiva, o texto busca abordar a relação entre comércio internacional e os acordos e restrições ambientais, notadamente no que se refere às barreiras de cunho econômico, porém disfarçadas por razões ambientais. Nesse cenário, ganham destaque as disposições previstas no art. XX do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT (atualmente como Organização Mundial de Comércio-OMC), mais especificamente no seu caput e nas alíneas "b" e "g". Reza o referido dispositivo que podem ser instituídas restrições ambientais ao comércio internacional, desde que tais restrições não se constituam em um meio de discriminação arbitrário ou injustificável entre os países onde as mesmas condições existem, ou ainda uma restrição disfarçada ao comércio internacional. O grande problema é que, no que diz respeito às questões ambientais, hodiernamente tem-se uma verdadeira "guerra de informações", o que prejudica significativamente a correta aplicação do caput do art. XX do GATT. Portanto, para devida aplicação da referida norma, no sentido de se poder identificar as restrições ambientais disfarçadas, faz-se necessário tratar as questões ambientais de forma transparente, pragmática, procurando, assim, não tratar o problema de forma ideológica.
Palavras – chave: Livre comércio internacional. Art. XX do GATT. Restrições ambientais disfarçadas.
ABSTRACT
The present work leaves from the premise of which the free international trade is an essential factor for the maintenance of the peace between the countries. Nevertheless, in the last decades, the environmental questions gained considerable relevance in the commercial international relations, especially for the extraterritoriality of the respective environmental impacts. In this perspective, the text looks to board the relation between international trade and the agreements and environmental restrictions, especially in what it refers to the barriers of economical hallmark, however when they were disguised by environmental reasons. In this scenery, they gain distinction the arrangements predicted in art. XX of the General Agreement on Tariffs and Trade – GATT (at present as World Trade Organization-WTO), more specifically in his caput and in the opening lines "b" and "g". The above-mentioned device prays that environmental restrictions can be set up to the international trade, since such restrictions are still not constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade. The great problem is that, what concerns the environmental questions, nowadays there has been a true "war of informations", which damages significantly the correct application of the caput of the art. XX of the GATT. So, for proper application of the above-mentioned device, in the sense to be able to identify the disguised environmental restrictions, it is made necessary to treat the environmental questions in a transparent and pragmatic form, trying not to treat the problem, so, in a ideological form.
Key-words: Free international trade. Art. XX of the GATT. Disguised environmental restrictions.
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1 Comércio internacional: guerras e crises econômicas. 2 Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT, rodadas de negociação e a Organização Mundial de Comércio-OMC. 3 Restrições ambientais nos Tratados Internacionais e nos Blocos Econômicos. 4 O direito internacional econômico e o direito internacional ambiental. 5 O Art. XX, b) e g) do GATT e as restrições ambientais disfarçadas. 6 A guerra de informações e a ideologização do debate. Conclusão. Referências.
Introdução
No presente trabalho se procurará abordar aspectos relacionados aos acordos e restrições ambientais ao comércio internacional. Para tanto, primeiramente serão tecidas breves linhas sobre a importância do livre comércio internacional, mormente sua relação com as guerras entre países. Após, se comentará sobre o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT, a Organização Mundial de Comércio-OMC e as respectivas rodadas de negociação. Aproveitando o ensejo, serão enumerados os principais acordos e encontros internacionais relativos a restrições ambientais ao comércio internacional, bem como a forma como tal relação é tratada nos principais blocos econômicos.
Apresentada esta visão panorâmica, serão analisados os conflitos entre o direito internacional econômico e o direito internacional ambiental. Nesse ponto, se verá como muitas vezes, restrições ambientais são na verdade medidas econômicas protecionistas disfarçadas de aspirações ambientais. Eis que se passará ao exame do art. XX do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio-GATT.
A dificuldade em se detectar tais disfarces se potencializa na medida em que o planeta, ao mesmo tempo em que assiste catástrofes ambientais, fica imerso em uma verdadeira guerra de informações sobre questões ambientais. Essa guerra de informações impulsiona a ideologização de debate, dificultando ainda mais a compatibilização sustentável entre livre comércio internacional e restrições ambientais.
1 Comércio internacional: guerras e crises econômicas
Com final da Primeira Grande Guerra (1914-1918), os Estados Unidos da América-EUA passam por um "boom" econômico, com o desenvolvimento e proliferação de empresas industriais e agrícolas. Grandes conglomerados de empresas com capital aberto se tornaram comuns, o que levou as Bolsas de Valores a terem um movimento fora do comum, sendo a especulação com ações o grande atrativo econômico naquele momento. Oferecia-se enriquecimento imediato e fácil a quem adquirisse ações, sendo estas oriundas de companhias de seguros, agrícolas, de minas, grandes supermercados, bancos, entre outros. Quase todas as classes sociais praticavam esse expediente financeiro, empregando nisso todas as suas economias.
Nesse diapasão os europeus vinham, gradativamente, recuperando sua economia e, lentamente, diminuindo as importações de produtos americanos, o que refletiu no problema de subconsumo americano. Essa diminuição no consumo de produtos americanos, paralelo à produção em excesso, gerou condições econômicas temerárias, mais especificamente, a ocorrência de superprodução em paralelo ao subconsumo. Como resultado, as mercadorias em excesso foram estocadas. Desta feita, as empresas tiveram que diminuir a produção, gerando a compressão dos lucros.
Gradativamente, as pessoas começam a se desinteressar pela posse de ações e tentam se livrar desses ativos financeiros. Com o aumento da oferta e a diminuição da procura, os preços destas ações começam a cair, levando pânico e caos aos seus portadores. Eis que em 24 de outubro de 1929, a Bolsa de Nova Iorque ultrapassa seu recorde, oferecendo milhares e milhares de ações para venda. Os valores despencam a quase zero e a bolsa quebra.
Na Europa, visando salvar suas economias internas, os países tomaram medidas protecionistas. Alguns deles, como Alemanha e Itália, tiveram que adotar regimes autoritários para viabilizar a implementação de medidas impopulares. Ou seja, ao longo de década de 30, os países passaram a intervir mais fortemente nas atividades econômicas, tal como comprova o próprio "New Deal" implantado nos EUA por Roosevelt, seu então Presidente.
Tais restrições comerciais implantadas por cada país para proteção de sua economia interna criou, obviamente, animosidades entre os países. A confusão provocada pela crise criou na Europa, por exemplo, o clima responsável pela eclosão da Segunda Guerra Mundial. Portanto, mostra-se um tanto quanto "inocente" a visão de que a 2ª Guerra Mundial foi motivada, primordialmente, pela luta contra os ideais nazistas e em favor da liberdade. Em termos gerais tratou-se, assim como todas as guerras que se tem notícia na História, de um conflito motivado por questões econômicas, ou seja, de países que, não concordando com as restrições comerciais impostas por outros, foram lutar por seu lucro literalmente na "marra". Obviamente a História é contada pelos vencedores, de modo que até hoje a cruz suástica é vista como um símbolo abominável, representante de uma das maiores atrocidades já ocorridas na História (Holocausto).
Ainda sobre a situação da econômica mundial, pós 1ª Grande Guerra, mostra-se oportuno, a título de informação, falar de John Maynard Keynes. Inconformado com o tratamento dispensado pelos vencedores à Alemanha na Conferência de Paz de Paris, em 1919, Keynes, então representante da delegação britânica, afastou-se da delegação antes que o Tratado de Versalhes fosse assinado, tendo, logo após, elaborado a obra "As conseqüências econômicas paz". Escrita como reação indignada à postura dos aliados, a obra fez análise dos desdobramentos futuros das questões relacionadas ao cumprimento das cláusulas do Tratado de Versalhes. O autor apresenta uma proposição de reestruturação da ordem econômica mundial centrada nos seguintes pontos: revisão do Tratado de Versalhes, principalmente das questões pertinentes às reparações de Guerra – mais, especificamente, o cancelamento das dívidas de guerra; reorganização do comércio internacional em conformidade com as sistemáticas do livre-comércio; e reforma monetário-financeira internacional para assegurar maior elasticidade da liquidez internacional e estabilizar as taxas de câmbio.
A referida obra se notabilizou por apontar, previamente, alguns problemas econômicos, tais como hiperinflações, enfrentados por Alemanha, Hungria, Áustria e Polônia na primeira parte da década de 1920. O texto de Keynes previu a destruição da base produtiva da Alemanha e as derivações sociais dela decorrentes, o que, segundo historiadores e economistas, teriam aberto caminho para ações políticas totalitárias de emergência, visando reerguer aquele país à condição de grande nação. Tais questões, que repercutiram no livre comércio internacional, teriam influenciando nas causas que posteriormente dariam ensejo ao conflito mundial seguinte (2ª Grande Guerra Mundial).
Como se pode evidenciar, existe uma profunda relação entre guerras, livre comércio e crises financeiras. No entanto, a 2ª Guerra Mundial, além de sua longa duração, mostrou ao mundo o quão destrutivo o homem pode ser, máxime as bombas nucleares em Hiroshima e Nagasaki. Nessa perspectiva, após a segunda grande guerra, era imprescindível reorganizar o sistema comercial mundial para evitar a ocorrência de novas guerras. Segundo Paulo Emílio Vauthier Borges de Macedo, em seu artigo "Protecionismo Ambiental" [01], "havia uma sensação de que o protecionismo da década de trinta teria sido também um dos responsáveis pela Guerra. Segundo esse raciocínio, com a intensificação do comércio – e, conseqüentemente da cooperação –, os Estados perderiam o interesse em promover guerras". Há quem diga que a guerra se apresenta como uma "necessidade" do próprio desenvolvimento capitalista. Contudo, trata-se uma discussão geopolítica que não se comporta nessas linhas, razão pela recomenda-se dela se esquivar.
Feitas estas considerações, pode-se apontar um importante paradigma, qual seja: na concepção materialista da humanidade, que não é inerente somente a esta época (vide guerras geradas por questões econômicas desde a antiguidade), a sustentação de um livre comércio internacional é essencial para a manutenção da paz. Portanto, é compreensível, embora não justificável, que em confrontos entre o livre comércio e restrições ambientais, esta última seja derrotada.
Desta feita, que se passe a analisar os principais tratados, encontros e acordos internacionais relativos às restrições ambientais ao comércio internacional.
2 Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT, rodadas de negociação e a Organização Mundial de Comércio-OMC
Não se poderia falar em livre comércio internacional sem tecer comentários ao Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT (sigla de General Agreement on Tariffs and Trade). O GATT é um conjunto de regras e normas de comércio instituídas na primeira negociação multilateral de comércio, em 1947, e revistas ao longo de um total de sete rodadas multilaterais até 1994 (Rodada Uruguai), quando foi então englobado pela estrutura da Organização Mundial do Comércio-OMC (tradução de World Trade Organization-WTO). Tem como ideal o livre comércio e, para tanto, assume como parâmetro central de atuação a não-discriminação, através da observância das regras da nação-mais-favorecida e do tratamento nacional.
As 08 (oito) Rodadas de Negociação Multilateral Promovidas pelo GATT, concluídas, são: Genebra 1947; Annecy 1949; Torquay 1950-1951; Genebra 1955-1956; Rodada Dillon 1960-1961; Rodada Kennedy 1964-1967; Rodada Tóquio 1973-1979; e Rodada Uruguai 1986-1994.
As rodadas de negociação dos países pactuantes do GATT serviram para rever, avaliar, discutir e propor regras e normas gerais de comércio. As cinco primeiras foram breves e consistiram basicamente em concessões tarifárias na área industrial. A partir da Rodada Kennedy (1964-67), foram incorporados outros temas e questões nas negociações multilaterais.
Na Rodada Tóquio, o ambiente econômico mundial alterou-se. A crise do petróleo fez com que países desenvolvidos enfrentassem problemas de desemprego e inflação acelerada, o que resultou no crescimento das restrições comerciais. Ampliou-se a utilização das barreiras não-tarifárias, bem como o interesse em negociar um maior número de temas. Nesse sentido, uma maior complexidade na negociação refletiu-se, e ainda reflete, no tempo de duração da rodada e na diversificação dos temas negociados.
Já a Rodada Uruguai trouxe novidades no campo das negociações multilaterais. Novos fatores políticos e comerciais influenciaram os rumos da economia internacional, como o aumento da importância dos setores de serviços, tecnologia, investimentos e propriedade intelectual, a forte tendência à constituição de blocos comerciais, a preocupação crescente com a sanidade de alimentos e padrões técnicos de bens, o que passou a demandar uma regulamentação própria para cada um desses temas. Ressalte-se que em 1º de janeiro de 1995 foi oficialmente instituída a Organização Mundial do Comércio (OMC), organização internacional que abrangeu os diversos acordos derivados das negociações no âmbito do GATT.
Em novembro de 2001 foi realizada uma reunião ministerial em Doha, Catar, quando foi lançada a nona rodada de negociações multilaterais desde a criação do GATT, primeira no âmbito da OMC, que deveria se encerrar em 1º de janeiro de 2005. A 9ª Rodada, denominada Rodada de Doha, foi lançada para tentar ampliar o comércio global, mas sempre esbarrou em diferenças, especialmente entre ricos e pobres, a respeito de subsídios agrícolas e tarifas industriais, entre outras questões.
A novidade da Rodada Doha foi a melhor organização dos países agrícolas em desenvolvimento. Foi em 2003, no encontro da OMC em Cancún (México), que o Grupo dos 20 (do qual participam China, Índia, África do Sul e Brasil) enfrentou o "jogo duro" dos países ricos. Até então, Estados Unidos e União Européia conchavavam nos chamados salões verdes (green rooms) e se limitavam a exigir o voto submisso dos demais para o que haviam decidido.
Mesmo após o fracasso da reunião ministerial de julho de 2008, decorrente das divergências de China e Índia (países em desenvolvimento) com os países desenvolvidos (EUA, CE e outros), o diretor-geral da OMC, Pascal Lamy, continua buscando avanços nas discussões técnicas para convocar um novo encontro dos ministros para concluir as discussões industriais e agrícolas.
O GATT tem como principais artigos: Art. I - Princípio geral do tratamento de nação-mais-favorecida; Art. II - Consolidação de tarifas; Art. III - Princípio do tratamento nacional; Art. V - Liberdade de trânsito de bens; Art. VI - Antidumping e medidas compensatórias; Art. VII - Tratamento da valoração aduaneira de bens; Art. VIII - Taxas sobre o comércio baseadas no custo; Art. IX - Regras para rotulagem e uso de denominações de origem; Art. X - Obrigação de publicação de leis e regulamentações de comércio (inclusive as notificações na OMC); Art. XI - Eliminação geral de restrições quantitativas; Art. XII - Salvaguardas relacionadas ao balanço de pagamentos; Art. XIII - Administração não-discriminatória de restrições quantitativas; Art. XVI - Regras para uso de subsídios; Art. XVII - Estabelece que as empresas estatais de comércio sigam o princípio MFN; Art. XVIII - Proteção a indústrias nascentes e ao balanço de pagamentos para países em desenvolvimento; Art. XIX - Medidas de salvaguardas; Art. XX - Permite restrições comerciais para atender objetivos não-econômicos (saúde, segurança); Art. XXI - Permite restrições comerciais por razões de segurança nacional; Art. XXII - Requer consultas entre as partes envolvidas em disputas comerciais; Art. XXIII - Regras para solução de controvérsias (nullification or impairment); Art. XXIV - Condições para a formação de áreas de livre comércio e uniões aduaneiras; Art. XXVIII - Permite a renegociação de concessões tarifárias; Art. XXXIII - Permite o acesso de outros países ao GATT, incluindo o tratamento especial e diferenciado a países em desenvolvimento.
O art. XX, que trata das restrições comerciais para atender objetivos não-econômicos, no caso em tela, objetivos ambientais, será objeto de maiores comentários em momento oportuno.
A OMC, com sede em Genebra (Suíça), é uma instituição idealizada nas ruínas da 2ª Guerra e que de 1947 até 1995, levava a sigla GATT (Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio), organismo criado com o objetivo de pôr ordem no caos do comércio mundial e, como evidenciado anteriormente, evitar a ocorrência de novas guerras. De 1986 a 1993, foi negociada a Rodada Uruguai (batizada assim porque começou em Punta del Este, Uruguai), que deu mais alguns passos na direção da liberação do comércio mundial e transformou o GATT em OMC.
3 Restrições ambientais nos Tratados Internacionais e nos Blocos Econômicos
Em razão da extraterritorialidade dos impactos ambientais, e por que não dizer, em função da sua repercussão cíclica, a gestão adequada e integrada dos recursos naturais demanda um ordenamento como um nível de alcance somente possível no âmbito dos tratados internacionais.
Ou seja, a cooperação internacional das questões ambientais se faz necessária em virtude da dimensão transfronteiriça e global das atividades degradadoras exercidas no campo das jurisdições nacionais, cujas seqüelas podem ir muito além do previsto ou do previsível. Assim leciona Édis Milaré:
Os Tratados são, em sua essência, um instrumento de cooperação internacional, pois possibilitam a utilização de seus princípios ao promover o desenvolvimento em plano internacional, a conservação ambiental e a melhoria das condições socioeconômicas e da qualidade de vida das populações, especialmente nos países menos desenvolvidos. [02]
Dentre os principais tratados ou encontros internacionais envolvendo questões ambientais, ganham destaque: Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano; a Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional; a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar-UNCLOS; Convenção de Viena para Proteção de Camada de Ozônio; o Protocolo de Montreal sobre Substância que Esgotam a Camada de Ozônio; Convenção sobre Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos (convenção da Basiléia); Conferências das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD (Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Agenda 21, Declaração de Princípios para o Desenvolvimento Sustentável das Florestas, Convenção sobre diversidade Biológica-CDB e Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima); o Protocolo de Kioto; e a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável.
É importante destacar que muitos desses tratados, decorrentes de pressões de movimentos ambientalistas, são encarados por alguns setores desenvolvimentistas como uma afronta à soberania dos estados, com o objetivo de interferir no desenvolvimento sócio-econômico de outros países. Segundo este ponto de vista, algumas restrições ambientais, consideradas desprovidas de fundamentação científica, na verdade seriam formas de inviabilizar o desenvolvimento e a emancipação sócio-econômica de países não desenvolvidos, uma espécie de "novo colonialismo". Tais posições serão objeto de maiores comentários em linhas adiante.
No que diz respeito aos blocos econômicos e sua relação com as restrições ambientais ao livre comercio, faz-se necessário tecer alguns comentários, a começar pela nossa casa, no caso, o Mercado Comum do Sul-MERCOSUL. Criado em 26/03/1991, em Assunção (Paraguai), por meio do denominado Tratado de Assunção, o MERCOSUL tem como integrantes Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, tendo, ainda, Bolívia e Chile como associados. A Venezuela, por sua vez, desde 2006 depende de aprovação dos congressos nacionais para que sua entrada seja aprovada.
Pode-se extrair, pelo menos, seis diretrizes fundamentais do art. 1º do Tratado de Assunção: 1) livre circulação de bens; 2) estabelecimento de tarifa externa comum; 3) adoção de política comercial comum em relação a terceiros Estados; 4) coordenação de posições em foro econômicos-comerciais regionais e internacionais; 5) coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais visando a assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados-Partes; 6) obrigação e harmonização das legislações nas áreas pertinentes. A primeira vista, o Tratado de Assunção não é um tratado ambiental. Contudo, nos considerandos sobre a metodologia do Tratado consta menção à "preservação do meio ambiente"
Entretanto, em 22/06/2001, em Assunção, os quatro Estados Partes assinaram o Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente. Este acordo foi objeto de longa negociação, finalizado com 11 (onze) artigos, ficando dividido em "Preâmbulo", quatro capítulos ("I – Princípios"; "II-Objetivo"; "III – Cooperação em Matéria Ambiental"; "IV – Disposições Gerais") e um anexo ("Áreas Temáticas"). Houve reafirmação do engajamento dos Estados Partes em relação aos princípios da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, como também ficou aberta a possibilidade de ser instrumentalizada a aplicação dos princípios dessa Declaração que não tenham sido objeto de tratados internacionais.
O Acordo prevê os princípios fundamentais em seis alíneas do art. 3º: proteção do meio ambiente e aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis; incorporação do componente ambiental nas políticas setoriais e inclusão das considerações ambientais na tomada de decisões para fortalecimento da integração; promoção do desenvolvimento sustentável por meio de apoio recíproco entre os setores ambientais e econômicos; tratamento prioritário e integral às causas e fontes dos problemas ambientais; promoção da efetiva participação da sociedade civil no tratamento das questões ambientais e fomento à internalização dos custos ambientais por meio de uso de instrumento econômicos e regulatórios e gestão.
No que diz respeito à solução de controvérsias no âmbito do MERCOSUL, segue trecho da obra de Paulo Affonso Leme Machado:
As controvérsias que surjam entre os Estados-Partes sobre a interpretação, a aplicação ou o não-cumprimento do Tratado de Assunção, do Protocolo de Ouro Preto, dos protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assunção, das Decisões do Conselho de Mercado Comum, das Resoluções do Grupo Mercado Comum-GMC e das Diretrizes da Comissão de Comércio do MERCOSUL serão submetidas aos procedimentos estabelecidos no Protocolo de Olivos. [03]
Cumpre informar que o protocolo de Olivos foi concluído na Argentina, em Olivos, em 18.2.2002. O Congresso Nacional Brasileiro o aprovou pelo Decreto Legislativo n° 712, de 14.10.2003, entrando o Protocolo em vigor internacional e para o Brasil em 01/01/2004. Por meio do Decreto n° 4.982, de 09/02/2004, o Presidente da República promulgou o referido Protocolo.
Ainda sobre blocos econômicos, traz-se à baila a Comunidade Européia. O Tratado de Roma, instituidor do "Mercado Comum Europeu", somente colocou expressamente diretrizes ambientais na sua reformulação de 1986, pelo chamado "ato Único Europeu"; mas, mesmo assim, antes dessa reformulação já expedia diretrizes ambientais. Um dos principais questionamentos é quanto à possibilidade de um aplicar normas mais severas que as da Comunidade Européia. Se um Estado-Membro discrepar da norma geral, a norma em questão será submetida a exame a uma comissão com vistas a constatar se a referida é norma se apresenta com um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada no comércio entre os países da CE.
Outro exemplo de bloco econômico é o NAFTA-Acordo Norte-Americano de Livre Comércio, celebrado entre EUA, Canadá e México. Esses mesmos países celebraram, em 13/09/1993 o Acordo Norte-Americano de Cooperação Ambiental-NAAEC, cuja finalidade básica seria tratar das repercussões ambientais decorrentes das relações comerciais do NAFTA. O NAAEC, por exemplo, viabiliza que qualquer pessoa possa submeter uma petição ao Secretariado, relatando a falta de uma das partes do Acordo quanto à implementação da legislação ambiental.
