AÇÃO DIRETA
(Província, 03.03.00)
Há mais de dois meses, vem sendo debatido em Belém o problema criado com o recadastramento dos imóveis, que alterando sua metragem e seu valor venal, causou o aumento dos valores do IPTU e da Taxa de Limpeza Pública (TLP), que é cobrada no mesmo carnê. Em decorrência, foram ajuizadas, no Tribunal de Justiça do Estado, cinco Ações Diretas, pelo PDT, pelo PTB, pela Mesa da Câmara de Vereadores, pela OAB e pelo Ministério Público, todas argüindo a inconstitucionalidade das alíquotas progressivas da Lei 7.934/98, e também a inconstitucionalidade da Lei 7.192/81, que utiliza para a cobrança da TLP a mesma base de cálculo do IPTU, e também porque o serviço de coleta de lixo não é um serviço público específico e divisível. A ação direta, por sua própria natureza, se destina tão somente à defesa da Constituição. Trata-se de uma ação de caráter excepcional, com acentuada feição política, pelo fato de visar ao julgamento, não de uma relação jurídica concreta, mas da validade da lei em tese. Tem natureza declaratória, porque se destina a determinar o reconhecimento, em caráter definitivo, da invalidade de uma norma, em decorrência de seu conflito com a Constituição. Caberá ao Tribunal cotejar a lei impugnada com a Constituição vigente, e concluir sobre a existência dessa inconstitucionalidade. O objeto da Ação é exclusivamente a questão da constitucionalidade. A decisão limitar-se-á a essa questão, e a lei deverá ser sempre apreciada em tese, isto é, sem qualquer consideração pertinente à sua aplicação aos casos concretos. Mas a própria existência da Ação Direta decorre do fato de que a Constituição é uma lei fundamental, porque determina os princípios básicos de nosso ordenamento jurídico. No âmbito do Estado membro, a Constituição Estadual é uma lei fundamental, embora limitada pelos princípios da Constituição Federal. É uma lei hierarquicamente superior, o que significa que qualquer outra lei, ou ato normativo, estadual, ou municipal, que com ela conflite, será nulo e não poderá produzir qualquer efeito jurídico. No Brasil, temos a Constituição Federal e as Constituições Estaduais, cabendo assim ao Supremo Tribunal Federal atuar como guardião da Constituição Federal, através da Ação Direta referente à inconstitucionalidade de leis federais e estaduais, em face da Constituição Federal. Os Tribunais de Justiça Estaduais são responsáveis pelo controle da regularidade das leis estaduais e municipais, em face das Constituições Estaduais. As cinco Ações Diretas ajuizadas perante o TJE, com fundamento no art. 162 da Constituição do Estado do Pará, todas pedindo ao Tribunal que reconheça a inconstitucionalidade das leis referentes ao IPTU e à TLP, objetivam, portanto, a verificação da existência ou não de conflitos entre as normas municipais e a Constituição Estadual, e essa verificação há de ser feita sem considerar a situação concreta em que incidem, porque a incidência da norma é absolutamente estranha ao exame de sua constitucionalidade. No processo da Ação Direta não existem réus. Não se aplica a regra do art. 282 do Código de Processo Civil. A petição inicial indicará, apenas, o dispositivo da lei tido como inconstitucional e os fundamentos jurídicos do pedido, de acordo com o art. 3o da Lei 9868/99, que dispõe sobre o processo e julgamento das ADIN perante o STF. No Estado do Pará, não existe Lei regulamentando a matéria, com referência às Ações Diretas Estaduais. O Desembargador Relator pedirá informações aos órgãos ou às autoridades dos quais emanou a lei apontada como inconstitucional, mas a parte passiva nessas Ações Diretas será a Prefeitura. Embora a informação, no caso, seja requerida diretamente ao órgão legislativo, isso não transformará a Câmara Municipal em parte passiva na Ação. Como mero informante sobre a questão sujeita ao exame judicial, suas informações sequer constituirão, necessariamente, peça de defesa dessa lei. Pode acontecer que a informação da Câmara Municipal seja favorável à inconstitucionalidade da lei. A função constitucional de defesa da lei caberá ao Procurador Geral do Estado. É juridicamente irrelevante, também, o fato de que a lei inconstitucional tenha sido elaborada pela própria Câmara Municipal. Não se trata de acusar a Câmara, ou o Prefeito, de terem participado da elaboração das leis inconstitucionais. Se por essa razão lhe pudesse ser negada a legitimidade para agir, a Mesa da Câmara jamais poderia propor qualquer ação direta de inconstitucionalidade, porque toda lei municipal resulta sempre da aprovação de um projeto pela Câmara, e de sua posterior sanção pelo Prefeito. O Tribunal de Justiça atuará, assim, no desempenho da alta missão que lhe é constitucionalmente deferida, como uma Corte Constitucional, eis que sua decisão não importará na interpretação da lei para resolver litígio entre partes, mas na apreciação de sua validade e eficácia erga omnes. Apenas por via de conseqüência, os efeitos da declaração de inconstitucionalidade poderão resultar na tutela jurisdicional de interesses, ao expurgarem do ordenamento jurídico as normas pertinentes às alíquotas progressivas do IPTU e à Taxa de Limpeza Pública, que vulneram a Lei Fundamental de nosso Estado.
É preciso esclarecer, também, que o fim das alíquotas progressivas do IPTU não significará, absolutamente, que o rico e o pobre pagarão o mesmo imposto. Isso não ocorrerá, porque embora a alíquota sendo a mesma para o rico e para o pobre, a base tributável, isto é, o valor venal do imóvel, será muito diferente. Assim, por exemplo, uma casa avaliada em R$15 mil, pagará R$22,50, enquanto a mansão do rico, avaliada em R$500 mil, pagará R$750,00.
Também não é verdade que, com o fim da progressividade, acabarão as isenções. Aliás, a esse respeito, foi muito clara a explicação dada pelo meu ex-aluno Vereador Raul Meireles, em texto publicado no Liberal de 26.02 (O Cavalo de Tróia), mostrando que são falsas as afirmativas da Prefeitura, porque as isenções foram concedidas por lei e somente outra lei poderia revogá-las. Além disso, os 81.000 imóveis isentos, em sua imensa maioria, não poderiam mesmo ser tributados, por uma razão muito simples: se a Prefeitura cobrasse o imposto de um imóvel cujo valor venal é de R$8 mil, por exemplo, a uma alíquota de 0,15%, daria um total de R$12,00. Depois dos descontos de 20% (pelo pagamento no ano anterior) e 15% (cota única), a Prefeitura teria a receber, talvez, uns R$6,00. Ou seja, não valeria a pena, porque não compensaria as despesas com a cobrança.
IPTU E CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
(Liberal, abril de 2000)
Não existe tributo mais injusto do que a CPMF, cuja alíquota única incide até mesmo sobre a operação bancária de retirada dos proventos de qualquer velhinha aposentada.
Mas em relação ao IPTU de Belém, e à Taxa de Limpeza Pública, que é cobrada no mesmo carnê, e que vêm sendo discutidos há mais de dois meses, em decorrência do recadastramento, e da conseqüente atualização do valor venal e da metragem dos imóveis, o debate que era eminentemente jurídico, tendo em vista a pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, tem sido levado, agora, para a abordagem dos temas da justiça social e da capacidade contributiva. Diz o defensor das alíquotas progressivas, porque sobre a Taxa de Limpeza Pública não apresentou até esta data qualquer argumento, que o IPTU deve ter caráter pessoal e as alíquotas deverão ser maiores, se o valor do imóvel é maior.
A Prefeitura de Belém se gabou, em várias peças publicitárias, de ter o IPTU mais barato do Brasil. Em uma delas, publicada na Gazeta Mercantil de 17.02.00, e transcrita na Província de 20.02.00, a notícia informa que o Dieese comprovou que Belém tem uma das alíquotas mais baixas do País, se comparadas com as de outras capitais. Informa ainda, essa propaganda, que a partir deste ano a isenção atinge imóveis de até 9.000 Ufir, aumentando para 81.000 o número de imóveis isentos. Sinceramente, não acredito que o Dieese, que é um órgão sério, tenha realmente concluído que o nosso IPTU é o mais barato do Brasil, apenas levando em conta as alíquotas. Qualquer pessoa medianamente inteligente entenderá que pelo menos três variáveis deveriam ser consideradas, ou seja, as alíquotas, o valor venal do imóvel, e o nível de atividade econômica. A alíquota nada significa, para efeito de comparação, sem o valor venal do imóvel. Talvez por essa razão, em São Paulo, que segundo a notícia, tem alíquotas mais altas do que as de Belém, um apartamento com 55 m2, na Rua São Vicente de Paulo, recebeu uma cobrança de IPTU no valor de apenas R$18,40 (anual), conforme xerox em meu poder. Mas além desses dois parâmetros, o das alíquotas e o dos critérios utilizados para a fixação do valor venal, a pesquisa do Dieese precisaria levar em consideração, também, a real capacidade contributiva, em cada uma das Cidades pesquisadas. Isso é evidente, também, porque o tributo que pode ser considerado baixo, ou justo, em uma Cidade econômicamente viável, onde os contribuintes têm empregos, pode ser que em Belém seja confiscatório. A Secretária de Finanças afirmou, em texto publicado na Província de 27.02, que "a receita anual do IPTU mais taxas agregadas tem se situado em torno de R$27 milhões, ou seja, 35% do valor lançado, absolutamente insuficiente e muito aquém da capacidade de contribuir de nosso cidadão". Para justificar essa afirmativa, citou a pesquisa do Dieese, acima comentada. Na verdade, parece muita estranha essa afirmativa, partindo de uma economista, que não pode desconhecer os inúmeros fatores que devem ter causado esses altos níveis de inadimplência. Ou será que o contribuinte não paga, apenas porque não gosta de pagar? Será que deixa deliberadamente de pagar seu imposto, apenas porque pretende prejudicar o Governo? Observe-se que essa inadimplência, de 65%, já existia antes mesmo do Cadastro Multifinalitário, e antes mesmo do início da campanha na qual, segundo a Secretária, pessoas irresponsáveis começaram a divulgar informações inverídicas, para confundir a opinião pública, no interesse de grupos políticos minoritários que buscam destruir o Governo. O ciclo alimentar é uma cadeia contínua de seres vivos, alimentando-se uns dos outros. As plantas fabricam seu próprio alimento, pela fotossíntese, mas são comidas pelos herbívoros, que também são comidos pelos carnívoros. O contribuinte é como a planta, porque somente ele produz, mas sua contribuição será obrigatória, através dos tributos, para as despesas da administração, em seus três níveis, federal, estadual e municipal.
Não existe mais qualquer dúvida de que a carga tributária brasileira, hoje na faixa dos 31%, está muito acima de seu limite físico. Seria o caso, talvez, de que algum órgão econômico competente e responsável estudasse o assunto, para verificar, no caso específico de Belém, se realmente a carga tributária é baixa, como afirma a Secretária, e se o contribuinte (65%) não paga seu imposto apenas porque não quer.
A Secretária se queixa de que, após os repasses federais e estaduais de receitas, previstos na Constituição Federal, os Municípios ficam com apenas 17% dos recursos públicos, enquanto os Estados ficam com 23% e a União com 60%. Reclama, ainda, contra o Governo do Estado, que através de reduções arbitrárias e sistemáticas, realizadas ao arrepio da Constituição e da legislação federal, retirou do Município de Belém R$60,40 milhões, no período de 97 a 99, e deverá em 2000 retirar mais R$42,48 milhões.
Mas será que a solução é realmente , como afirma a Secretária, a criação de mais duas Varas específicas para os feitos da Fazenda Pública? Será que a inadimplência, de 65%, deverá ser reduzida através de decisões judiciais com a celeridade e os efeitos punitivos devidos, como ela pretende? Ou será que o excesso de carga tributária é que pode explicar a inadimplência, a redução da atividade econômica, e o aumento da economia informal?
Em muitas outras cidades brasileiras, a capacidade contributiva da sociedade é maior do que em Belém, e o universo de contribuintes sendo maior, todos contribuem um pouco, e os impostos não pesam muito para cada cidadão. Belém tem 81.000 imóveis isentos de IPTU, mas isso não é nenhum favor. Denota apenas a pobreza da cidade e a baixa capacidade contributiva, que leva a uma alta concentração da carga tributária. Especialistas em tributação calculam que, se a carga global no Brasil é de 31%, para quem paga imposto mesmo, ela é superior a 60% do PIB. E em Belém, qual seria essa carga real?
Finalizando, desejo esclarecer, mais uma vez, que nunca afirmei que as alíquotas progressivas foram criadas pelo atual Governo. Sei perfeitamente que elas já existem há mais de uma década, isso a progressividade em função do valor venal do imóvel, porque a seletividade, em função do uso do imóvel, também julgada inconstitucional pelo Supremo, já existe há mais de vinte anos. Infelizmente, Dra. Secretária, não posso concordar com a afirmativa de que a progressividade em Belém é legítima, tendo em vista a tradição, ou seja, o histórico que demonstra que essa progressividade é antiga. Não posso concordar, porque esse fato é desprovido de qualquer relevância jurídica. O costume, no caso a cobrança que vinha sendo feita, não pode prevalecer contra a lei, no caso a Lei Fundamental, isto é, a Constituição.
ADIN LEGITIMIDADE DA CÂMARA
(Província, abril de 2000)
O ilustre Desembargador Relator da ADIN da Câmara Municipal equivocou-se, "data maxima venia", ao negar a legitimidade da Mesa Diretora da Câmara Municipal, por entender que o órgão que elaborou a lei não pode alegar sua inconstitucionalidade. Esse erro decorreu diretamente dos termos da petição inicial da OAB, na qual a Câmara foi indicada como demandada. Por essa razão, se estava sendo acusada de ter aprovado as alíquotas progressivas, de acordo com o ilustre Relator, não poderia agora ter legitimidade para ajuizar a ação direta. O Pleno do TJE, como seria normal, acatou o parecer do Relator, concretizando a injurídica decisão.
Peço vênia para tentar demonstrar juridicamente minhas razões, apesar da dificuldade encontrada, na pesquisa doutrinária e jurisprudencial. Na realidade, são raros os casos em que as Mesas dos órgãos legislativos ajuizam ações diretas, porque em geral as Câmaras, as Assembléias e o próprio Congresso têm demonstrado, cada vez mais, sua vocação para se transformarem em apêndices dos Executivos, que exorbitam de suas atribuições, e concentram todos os poderes.
A Constituição Federal atribui competência para a propositura da ADIN perante o STF, para o exame da regularidade de lei federal ou estadual, em face da Constituição Federal, às Mesas do Senado (art. 103, II), da Câmara (art. 103, III) e das Assembléias Legislativas (art. 103, IV). A Constituição do Estado do Pará atribui competência para a propositura da ADIN perante o TJE, para o exame da regularidade de lei estadual ou municipal em face da Constituição Estadual, às Mesas da Assembléia Legislativa (art. 162, II) e das Câmaras Municipais (art. 162, VI).
Existem vários argumentos favoráveis à minha tese. Em primeiro lugar, podemos dizer que o fato de que a Câmara Municipal, por maioria relativa de votos, isto é, por mais da metade do número de vereadores presentes à sessão, tenha aprovado as alíquotas progressivas, não retira da Mesa Diretora da Câmara a legitimidade que decorre da norma constitucional acima referida. Aliás, a atual Câmara nem ao menos criou as alíquotas progressivas, porque essa inconstitucionalidade já maculava as leis anteriores. Na verdade, a Câmara não pode ser confundida com sua Mesa Diretora. Por essa razão, equivocou-se o TJE.
Ademais, parece lógico que, sendo todas as leis municipais elaboradas pela Câmara e sancionadas pelo Prefeito, e se a Constituição atribui à Mesa da Câmara a legitimidade para a propositura da ADIN, não seria possível negar-lhe legitimidade, com base nessas alegações, que não resistem a um exame jurídico mais detalhado.
Caberiam também algumas indagações. Ocorrendo, por exemplo, a incompatibilidade (inconstitucionalidade superveniente, decorrente de reforma constitucional), qual seria a solução? Mesmo nesse caso, a Mesa da Câmara não teria legitimidade? E no caso de mudança da jurisprudência, da mesma forma, o fato de que a lei tenha sido feita pela Câmara, poderia impedí-la de argüir sua inconstitucionalidade? Não estaria sendo esquecido o valor jurídico maior, exatamente o de evitar que prevaleça uma lei inconstitucional?
Não foi possível encontrar jurisprudência específica sobre a questão, talvez porque nunca tenha sido suscitada. Mas a decisão do Supremo Tribunal Federal, na ADIMC 612/RJ, demonstra que o Excelso Pretório não aceitaria a interpretação de nossa Corte de Justiça.
Essa Ação Direta foi ajuizada perante o STF pela Mesa Diretora da Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, argüindo a inconstitucionalidade do § 1o do art. 34 da Lei Estadual 1.848/91. O Pleno conheceu e indeferiu a concessão da liminar (Julgamento em 21.11.91, sendo Relator o Ministro Celso de Mello -DJ 26.03.93, pp.05002, ement. Vol. 01697-02, pp. 00298): Ementa - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ESTADUAL/RJ N. 1848/91 (ART. 34, PAR 1.) - PROPOSTA ORCAMENTÁRIA - AUTORIZAÇÃO PARA A SUA EXECUÇÃO PROVISÓRIA EM CASO DE NÃO APROVAÇÃO DO PROJETO ATÉ O TÉRMINO DA SESSÃO LEGISLATIVA - INSUBSISTÊNCIA, NO ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL VIGENTE, DA APROVAÇÃO FICTA DAS PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS - DISCIPLINA LEGISLATIVA DO ORÇAMENTO (CF, ART. 166, PAR. 7. C/C ART. 64) - INOCORRÊNCIA CUMULATIVA DOS PRESSUPOSTOS PARA A CONCESSÃO DA MEDIDA LIMINAR - SUSPENSÃO CAUTELAR INDEFERIDA. A concessão de medida cautelar, em sede de controle normativo abstrato, pressupõe a necessária ocorrência dos requisitos concernentes ao "fumus boni juris" e ao "periculum in mora". Por mais relevante que seja a plausibilidade jurídica do tema versado na ação direta, a sua isolada configuração não basta para justificar a suspensão provisória de eficácia do ato estatal impugnado, se inocorrente o "periculum in mora" ou, quando menos, a conveniência da medida cautelar postulada.
É evidente, assim, que o Supremo reconheceu a legitimidade da Assembléia Legislativa, que elaborou a lei estadual, para a propositura da Ação Direta, e examinou o pedido, embora tenha indeferido a concessão da liminar.
Esperemos que, no exame das outras ADIN, o TJE consiga examinar as questões jurídicas da inconstitucionalidade da TLP e das alíquotas progressivas do IPTU e do fumus boni juris, que justifica a concessão da liminar, para expurgar da ordem jurídica a legislação inconstitucional. Não pode produzir efeitos a lei inconstitucional, nem pode o contribuinte ser obrigado a pagar um tributo indevido, sob a alegação de que é necessário proteger o interesse público, porque é evidente que não existe qualquer interesse que se possa sobrepor ao necessário respeito à Constituição.
A manutenção desse impasse, na verdade, é que será extremamente prejudicial, tanto à Prefeitura, quanto ao contribuinte. À primeira, porque certamente sofreu uma brutal redução na sua arrecadação tributária, que somente poderá ser normalizada após a decisão definitiva, e a cobrança dos valores corretos do IPTU. Ao contribuinte, porque ficará sujeito às execuções fiscais, especialmente agora, que a Secretária de Finanças já afirmou que a única maneira de acabar com a inadimplência é através da criação de mais duas varas da fazenda pública. Somente os muito ricos e os muito pobres escaparão. Os ricos, porque poderão pagar advogados, como já vem acontecendo, e a Justiça tem decidido sempre a favor do contribuinte. Os pobres, porque estão isentos, mesmo porque não seria possível a Prefeitura cobrar IPTU de um imóvel no valor de R$8 mil, por exemplo, porque não compensaria a despesa. Mas a classe média, A, B, C ou D, essa vai sofrer execuções fiscais, e não terá como se defender da ganância tributária.
