4. O ESTATUTO DA CIDADE
O Estatuto da Cidade, instituído pela Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 veio regulamentar a já citada Política Urbana prescrita em nossa Constituição Federal pelos artigos 182 e 183. De modo geral, "estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental", conforme previsão expressa contida no parágrafo único do seu primeiro artigo.
O artigo 2º do Estatuto define como objetivos da política urbana o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, fixando nos incisos numerados de I a XVI, as diretrizes gerais que deverão guiar sua aplicação.
Comentando as diretrizes gerais listadas pela lei e lembrando as garantias constitucionais do direito de propriedade e da sua função social, contidas nos incisos XXII e XXIII do artigo 5º, Isabel Cristina Eiras de Oliveira (2001, p. 14) conclui que:
As diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto da Cidade buscam orientar a ação de todos os agentes responsáveis pelo desenvolvimento na esfera local. Indica que as cidades devem ser tratadas como um todo, rompendo a visão parcelar e setorial do planejamento urbano até agora praticado. Além disso, evidencia que o planejamento deve ser entendido como processo construído a partir da participação permanente dos diferentes grupos sociais para sustentar e se adequar às demandas locais e às ações públicas correspondentes.
Dedica-se o Capítulo II do Estatuto da Cidade à definição dos instrumentos da política urbana, divididos, conforme o artigo 4º em seis categorias principais. As três primeiras referem-se ao planejamento nacional, regional, estadual, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, microrregiões e municipal.
Na quarta categoria encontramos os institutos tributários e financeiros onde está inserido o Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU, junto com a contribuição de melhoria e os incentivos e benefícios fiscais e financeiros.
Em seguida, os institutos jurídicos e políticos, donde destacamos o "parcelamento, edificação ou utilização compulsória" e a "desapropriação", que mais de perto interessam ao presente estudo.
Na sexta e última categoria encontramos os estudos prévios de impacto ambiental (EIA) e de impacto de vizinhança (EIV).
Os instrumentos listados pelo Estatuto da Cidade têm por objetivo viabilizar o planejamento e as ações governamentais. Oliveira (2001, p. 24) assinala que:
Os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade guardam semelhança com alguns adotados e experimentados, internacionalmente, para controle do uso do solo urbano. A maioria deles é conhecida no país, sua utilização, contudo, tem sido restrita.
Vários motivos explicam sua não adoção. Dentre eles se encontram impedimentos culturais, históricos, jurídicos, ou mesmo, e principalmente, os impedimentos decorrentes dos interesses políticos em jogo.
5. O USO DO SOLO URBANO
A problemática que envolve a ordenação do solo urbano não é novidade e tem sido alvo de preocupação por parte dos gestores públicos.
A especulação imobiliária faz surgir no coração de nossas cidades os chamados vazios urbanos. Os investidores adquirem a propriedade e aguardam a instalação de infra-estrutura básica e equipamentos urbanos, para só então, quando já mais valorizado, darem o devido uso ao imóvel.
Esta ociosidade de terrenos em áreas mais servidas com a estrutura urbana onera os cofres públicos na medida em que aumenta a demanda e o custo dos serviços oferecidos à população, pela inevitável formação de loteamentos e conjuntos habitacionais em áreas não urbanizadas e longe dos locais centrais, onde há maior concentração de oferta de emprego, comércio e serviços. (OLIVEIRA, 2001, p. 26).
Um dos aspectos mais afetados é o transporte urbano, tema que tem sido debatido constantemente nas grandes cidades brasileiras, a exemplo de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre e que começa a preocupar também os gestores das cidades de médio porte. Quanto maiores as distâncias a serem percorridas diariamente no trajeto entre a casa e o trabalho, maior será o esforço necessário do poder público para oferecer melhores condições de transporte à população, seja ampliando a malha viária ou investindo em transporte de massa. Os reflexos da situação são maiores do que parecem num primeiro momento. A poluição provocada pelo número de automóveis nas vias e os congestionamentos constantes têm sido preocupações recorrentes também na área da saúde pública.
A manutenção de imóveis urbanos sem uso, com fins especulativos, mostra-se assim um problema que deve ser contido. Para isso, os Municípios podem, mediante lei, determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, notificando o proprietário para que cumpra a obrigação em prazo assinalado, tudo conforme art. 5º do Estatuto da Cidade.
De acordo com o artigo 7º do mesmo diploma legal, o descumprimento da obrigação autoriza ao Município a aplicação do IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, respeitado o limite de acréscimo anual de duas vezes o valor referente ao ano anterior e o máximo de 15% (quinze por cento).
Desnecessário dizer que para aplicação das alíquotas progressivas é imprescindível a existência de lei municipal fixando-as.
Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar, não seja atendida em cinco anos, o Município deverá manter a cobrança do IPTU pela alíquota máxima estabelecida na lei municipal, até o seu cumprimento, ou poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
Para Oliveira (2001, p. 26):
O principal objetivo destes três instrumentos, de aplicação sucessiva, é o combate à retenção de terrenos ociosos em setores da cidade que, cada vez mais, se valorizam ao serem dotados, pelo poder público municipal, de infra-estrutura de serviços urbanos, aumentando os custos de urbanização e expandindo, desnecessariamente, as áreas urbanas.
6. APLICAÇÃO DO IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO PELOS MUNICÍPIOS: UMA ANÁLISE A PARTIR DA LEGISLAÇÃO DO MUNICÍPIO DE BLUMENAU
Merece registro o pensamento de Machado (2007, p. 81):
O fenômeno da tributação a cada dia cresce de importância, sobretudo porque o Estado já não a utiliza apenas como meio para obter recursos financeiros, mas também para interferir de múltiplas formas na economia privada, estimulando setores, incentivando o desenvolvimento econômico de regiões, promovendo a redistribuição de renda e protegendo a indústria nacional. Daí a complexidade crescente e a rapidez com que se modificam as leis de tributação.
O manejo do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU com finalidade extrafiscal não é novidade para os municípios brasileiros. Na história de Blumenau, exemplo típico do seu uso foi a concessão de "favores fiscais" pela Lei Municipal nº 2.262 de 1977 às edificações em estilo arquitetônico "Enxaimel" e "Casa dos Alpes" [04]. O objetivo era transformar a paisagem urbana e incentivar o setor turístico. É também consolidada na legislação tributária municipal a aplicação de alíquotas diferenciadas em função da localização e uso dos imóveis.
Porém, interessa ao estudo a extrafiscalidade assim como prevista no artigo 182 da Constituição Federal.
Assim como a grande maioria das cidades brasileiras, Blumenau também convive com os problemas gerados pela ocupação desordenada e pela especulação imobiliária, que produzem os já citados vazios urbanos, em forma de terrenos baldios e mesmo prédios abandonados, sem uso ou destinação.
Sem menosprezar o valor da história da legislação municipal, passamos a analisar a viabilidade da aplicação do IPTU progressivo no tempo no Município de Blumenau, apenas a partir da legislação vigente.
O atual Plano Diretor foi aprovado pela Lei Complementar nº 615, de 15 de dezembro de 2006, e é apresentado pela mensagem introdutória como resultado de um processo de revisão que atendeu os ditames constitucionais e as diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade, expressando textualmente que "sua abrangência deixa de ser apenas urbanística, tornando-se responsável também pelas políticas públicas municipais".
Da mensagem introdutória destacamos ainda a definição do Plano Diretor como: "o conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano".
Já no corpo da lei, em seus mandamentos iniciais, no artigo 7º, encontramos listados os princípios, desde a garantia da função social da cidade e da propriedade; o desenvolvimento sustentável; a gestão democrática e participativa; a recuperação e preservação ambiental; a inclusão e justiça social; e também a adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira aos objetivos do desenvolvimento urbano.
O cumprimento da função social da propriedade é vinculado, pelo artigo 9º, ao cumprimento de alguns requisitos, dentre eles a utilização adequada, segundo parâmetros mínimos.
No Título III encontramos o Ordenamento Territorial e no Título IV, os Instrumentos da Política Municipal, a saber: instrumentos de planejamento; jurídicos e urbanísticos; de regularização fundiária; tributários e financeiros; jurídico-administrativos; e de democratização da gestão municipal.
De acordo com o Plano Diretor, o parcelamento, a edificação e a utilização compulsória do solo urbano visam, de forma complementar, garantir o cumprimento da função social da cidade e da propriedade, induzindo a ocupação de áreas não edificadas e não utilizadas. O Plano, porém, não exaure a matéria e remete à ‘lei específica’ a definição das áreas prioritárias onde o instrumento terá aplicação. Vejamos a redação do artigo:
Art. 85. O parcelamento, a edificação e a utilização compulsória do solo urbano visam, complementarmente, garantir o cumprimento da função social da cidade e da propriedade, por meio da indução da ocupação de áreas não edificada e não utilizada, onde for considerada prioritária, na forma de Lei específica que disporá sobre a matéria.
A lei específica, no caso, é o Código de Zoneamento e Uso do Solo. Atualmente vige a Lei nº 491, editada em 2004, anteriormente, portanto, ao Plano Diretor.
O artigo 151 da LC 615/2006 prevê que permanecem válidas as leis vigentes, na parte que não colidirem com aquela.
A implementação do parcelamento, edificação e utilização compulsória do solo, assim como dos instrumentos de aplicação sucessiva, a saber, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação com títulos da dívida pública, objetivam: otimizar a ocupação nas regiões da cidade dotadas de infra-estrutura e equipamentos urbanos; inibir a expansão nas áreas não dotadas de infra-estrutura e ambientalmente frágeis; aumentar a oferta de lotes urbanizados nas regiões já consolidadas da malha urbana; combater a retenção especulativa de imóvel e o processo de periferização.
Embora tenha delegado à lei específica a definição das áreas de aplicação, o Plano Diretor tratou de indicar que a aplicação dos instrumentos dar-se-á nas áreas de consolidação, no setor especial e nas áreas indutoras de desenvolvimento, e atingirá: a) o imóvel não edificado com área igual ou superior a 5.000 m2 (cinco mil metros quadrados); b) o conjunto de imóveis urbanos, contíguos ou não, de um único proprietário, não edificado e com área total superior a 5.000 m2 (cinco mil metros quadrados); c) o imóvel urbano subutilizado, caracterizado como aquele cuja área edificada não atingir 10% (dez por cento) do menor coeficiente de aproveitamento previsto; d) a edificação desocupada há mais de 5 (cinco) anos, qualquer que seja a área construída.
As áreas de consolidação, conceituadas pelo Art. 68, I, como aquelas "já urbanizadas, cuja ocupação se dará através da intensificação do aproveitamento do solo de forma equilibrada em relação aos serviços, infra-estrutura, equipamentos e meio ambiente, de modo a evitar sua ociosidade ou sobrecarga e otimizar os investimentos coletivos", já vêm definidas no Mapa de Macrozoneamento que integra o Plano Diretor, e compreendem além do Centro, os bairros Água Verde, Boa Vista, Bom Retiro, Do Salto, Escola Agrícola, Itoupava Seca, Itoupava Norte, Jardim Blumenau, Nova Esperança, Velha, Victor Konder, Vila Formosa, Vila Nova, Garcia, Ribeirão Fresco, Ponta Aguda e Vorstadt.
O setor especial que, de acordo com o Art. 73, é formado "por áreas que por sua característica especial, seja de interesse ambiental, de segurança, social, histórico, cultural, paisagístico ou turístico, tenham critérios especiais de uso e ocupação do solo", já vem definido no Código de Zoneamento e Uso do Solo e, embora possa sofrer alterações quando da elaboração no novo código, o art. 11 da Lei 491/2004 traz definições que, salvo melhor entendimento, estão em consonância com o novo Plano Diretor, a saber:
Art. 11. As Zonas Especiais são aquelas destinadas a assegurar a qualidade de vida urbana do ponto de vista ambiental, de lazer, de preservação das áreas de interesse histórico e cultural, além de proteger áreas consideradas de extrema importância para o desenvolvimento da cidade, classificando-se em:
I – Zona de Localização Especial (ZLE);
II – Zona de Proteção Ambiental (ZPA), Área de Preservação Permanente (APP) e Áreas Não Edificáveis e não Aterráveis (ANEA);
III – Zona Recreacional Urbana (ZRU);
IV – Zona Agrícola (ZAG);
V – Zona de Influência do Aeródromo (ZIA);
VI – Zona Hospitalar Fechada (ZHF);
VII – Zona Educacional Fechada (ZEF);
VIII – Área Rural (ARU).
Assim, apenas o Setor Indutor do Desenvolvimento representa novidade, posto que não previsto anteriormente no ordenamento jurídico municipal. O art. 71 do Plano Diretor assim o define:
Art. 71. O Setor Indutor do Desenvolvimento busca direcionar e fomentar o desenvolvimento das regiões do município, promovendo a integração de usos, com a diversificação e mesclagem de atividades compatíveis de modo a reduzir os deslocamentos da população e equilibrar a distribuição da oferta de emprego e trabalho.
Parágrafo único. Integram os Setores Indutores do Desenvolvimento:
I - os Subcentros: compreendem as áreas polarizadoras de serviços, comércio e equipamentos nos bairros e regiões da cidade, distribuídas estrategicamente na malha urbana e rural, com capacidade de crescimento definida pelo suporte natural e infra-estrutura;
II - os Corredores de Serviços: eixos estruturantes do desenvolvimento com características urbanas e rurais, classificados em pequeno, médio e grande porte, formados por uma malha de vias com suporte para abrigar estabelecimentos comerciais, industriais e de serviços, espalhadas por toda a cidade com densidade compatível com o seu entorno;
III – as Zonas Comerciais: áreas consolidadas de uso misto, com densidade de ocupação de médio a grande porte conforme a capacidade da infra-estrutura local;
IV – as Zonas Industriais: áreas cujo uso e ocupação do solo se caracteriza pela existência ou previsão de instalações destinadas a grandes usos industriais, comerciais e de serviço;
V – As Zonas Agrícolas: áreas cujo objetivo é delimitar a continuidade da expansão urbana, criando uma reserva verde para manter a estrutura da pequena propriedade rural, com adensamento definido pelo suporte natural e infra-estrutura.
Podemos afirmar que de acordo com a legislação atual é possível aplicar o instrumento de parcelamento, edificação e utilização compulsória do solo urbano nas áreas da cidade acima definidas, desde que atendidos os demais requisitos legais.
Por sua vez, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo será exigido dos proprietários dos imóveis que, devidamente notificados, não cumprirem o parcelamento, edificação ou utilização do imóvel.
O Plano Diretor, fazendo as vezes da lei específica a que se refere o Estatuto da Cidade, define também as alíquotas e veda a concessão de isenções e anistias relacionadas ao IPTU progressivo aos imóveis alcançados pelo instrumento. Vejamos a redação literal:
Art. 91. Em caso de descumprimento do art. 90 desta Lei, deverá o Poder Público Municipal, exigir do proprietário do solo urbano não parcelado, não edificado, subutilizado ou não utilizado, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Progressivo no Tempo – IPTU Progressivo.
§ 1º O valor da alíquota a ser aplicada a cada ano será de 1% (um por cento) e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de 15% (quinze por cento).
§ 2º É vedada a concessão de isenções ou de anistias relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.
Há que ser considerado que o uso inadequado dos imóveis urbanos pode representar diversos níveis de danos, diferenças estas que podem ser observadas mesmo dentro de um único bairro.
Conforme já mencionamos anteriormente, no modelo proposto pelo Estatuto da Cidade, a fixação do índice quantitativo do IPTU progressivo no tempo é tarefa que cabe à lei específica para cada área. A valoração da alíquota pode então guardar maior consonância com o dano causado à sociedade pelo não uso da propriedade, conforme as características e peculiaridades do espaço urbano considerado.
A quantificação do IPTU progressivo no tempo proporcionalmente ao dano causado está em consonância com o princípio da razoabilidade que deve nortear tanto a lei quanto a sua aplicação e pode evitar injustiças na aplicação do imposto. A previsão de alíquota geral para todos os imóveis sujeitos ao regime dificulta ou mesmo inviabiliza a sua graduação de acordo com a área afetada.
Lembramos que, para os fins a que se destina, a valoração e progressão da alíquota não pode observar a capacidade contributiva dos possíveis contribuintes, mas tão somente a organização do espaço urbano.
Demais, na forma como foi prevista na legislação do Município de Blumenau, a alíquota de 1% mostra-se inócua, porquanto a lei não manda que esta seja somada àquela já incidente sobre o imóvel, mas determina que seja de 1% no primeiro ano, não podendo exceder o dobro a cada ano subseqüente de sua aplicação. Ora, a alíquota de 1%, em vez de representar uma ameaça ao patrimônio, vai sim, beneficiar o proprietário do imóvel não parcelado, não edificado, subutilizado ou não utilizado, pelo menos nos primeiros anos, considerando as alíquotas previstas na legislação tributária.
A Lei Complementar nº 632/2007 (Código Tributário Municipal) prevê alíquotas que variam entre 0,8% (zero vírgula oito por cento) e 4% (quatro por cento), para os terrenos não edificados, conforme a localização.
Já para os imóveis edificados, a alíquota incidente sobre o valor venal do terreno varia entre 0,5% (zero vírgula cinco por cento) e 1,5% (um vírgula cinco por cento), conforme a localização, enquanto que as edificações sofrerão tributação variável entre 0,3% (zero vírgula três por cento) e 3,5% (três vírgula cinco por cento), conforme o seu uso e valor venal.
No caso, o proprietário de um terreno urbano não edificado que é tributado em 4%, será beneficiado com apenas 1% (um por cento) no primeiro ano, 2% (dois por cento) no segundo, 4% (quatro por cento) no terceiro, 8% (oito por cento) no quarto ano e no quinto ano e seguintes em que incorrer em descumprimento de parcelamento, edificação ou utilização compulsória pagará a alíquota máxima. Ou seja, nos dois primeiros anos, o contribuinte, em vez de ser penalizado, receberá um benefício, no terceiro exercício o valor será idêntico e somente no quarto ano de aplicação do IPTU progressivo no tempo, será penalizado.
Contudo, entendemos que o legislador municipal pretendeu, na verdade, fazer incidir a alíquota prevista no Plano Diretor somando esta às alíquotas do Código Tributário, porém, a técnica legislativa utilizada não logrou êxito e merece ser reparada.
A oportunidade para o acerto é, com certeza, o momento da elaboração das novas leis que substituirão os códigos complementares hoje vigentes.
