Os instrumentos jurídico-econômicos conciliadores do conflito entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente ecologicamente equilibrado

8 O PAPEL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

O papel das políticas públicas como instrumentos governamentais ganhou relevo a partir do surgimento dos direitos humanos de segunda geração ou direitos sociais. A partir do início do Século XX, os direitos sociais passaram à categoria de direitos fundamentais incluídos nas constituições ocidentais, inicialmente na Constituição mexicana de 1917, e, logo após, na Constituição alemã de Weimar em 1919. A constitucionalização dos direitos sociais passou a exigir dos estados a implementação de ações que garantissem a efetiva concreção dos direitos sociais.

O entendimento do que seja política pública passa necessariamente pela compreensão desta sua gênese ideológico-histórica, mais especificamente o da implementação dos direitos humanos de segunda geração, como discorre BUCCI, para quem a "... necessidade de compreensão das políticas públicas como categoria jurídica se apresenta à medida que se buscam formas de concretização dos direitos humanos, em particular os direitos sociais" ^[33].

Surgiu o Estado intervencionista. Diferentemente dos direitos individuais e políticos (de primeira geração), que em princípio exigiram do Estado uma ação negativa ou de abstenção, os direitos sociais exigem atitude proativa. Do Estado Liberal era exigido que não interviesse na esfera privada de interesses. Já do Estado Social passou a ser exigida sua atuação efetiva com vistas à efetividade dos direitos sociais. Como afirma BUCCI:

O paradigma dos direitos sociais, que reclama prestações positivas do Estado, corresponde, em termos da ordem jurídica, ao paradigma do Estado intervencionista, de modo que o modelo teórico que se propõe para os direitos sociais é o mesmo que se aplica às formas de intervenção do Estado na economia. Assim, não há um modelo jurídico de políticas públicas sociais distinto do modelo de políticas públicas econômicas. A alteração na ordem jurídica que demanda essa nova conceituação provém da mesma fonte histórica, que é a formação do Estado intervencionista. ^[34]

Um dos mecanismos de atuação concreta do Estado na realidade econômica e social é a política pública. Adotarei, aqui, o conceito de política pública apresentado por BUCCI:

Política pública é o programa governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

Como tipo ideal, a política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados. ^[35]

Assim, o conceito de política pública está diretamente vinculado a uma atividade estatal concreta que visa a objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Dois aspectos ressaltam aos olhos.

O primeiro diz respeito à atividade concreta do Estado na efetivação dos objetivos. Deve ele ser planejador, fomentador e executor das políticas públicas. Deve assumir papel ativo no processo de efetivação dos direitos sócias e econômicos, pois tal já se constitui em uma exigência constitucional.

O segundo aspecto se refere aos objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. As políticas públicas devem se destinar a efetivação concreta dos objetivos constitucionais, em especial aqueles objetivo fundamentais definidos no artigo 3º da Constituição da República. Como se viu, é na Carta Magna que foram definidos os objetivos da sociedade brasileira, resultado conformador dos embates ideológicos e dos interesses divergente, se constituindo na decisão política fundamental sobre os rumos da nação. Os objetivos constitucionais devem sair do papel e se realizarem no mundo concreto, sob pena de se tornarem letra morta.

Dentro dos objetivos constitucionalmente definidos encontramos o da necessidade de se promover o desenvolvimento nacional com a garantia da preservação do um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Como já explanado, estes objetivos concretos são essenciais para a efetividade da garantia da qualidade de vida do ser humano, pois se tratam de direitos humanos de terceira geração. Faz-se necessário, portanto, a implementação de política públicas voltadas à realização concreta de tais direitos fundamentais, com a garantia do devido equilíbrio.

A ação do Estado, através de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento econômico comprometido com a preservação ambiental, mostra-se outro fator imprescindível ao cumprimento de seu papel constitucional na promoção do bem estar e na defesa do meio ambiente. Segundo CAVALCANTI, as políticas de governo devem estar voltadas para a sustentabilidade:

Uma política pública comprometida com a sustentabilidade tem que desencorajar aquilo que cause ameaças à saúde de longo prazo do ecossistema e à base biofísica da economia, tal como a ineficiência, lixo, poluição, throughput, uso excessivo ou garimpo de recursos renováveis, dissipação de recursos esgotáveis, etc. Opostamente, ela tem que impulsionar aquilo que é desejado, como sucede com renda real, emprego, bem-estar, um ambiente limpo, uma paisagem bela, segurança pessoal, um uso balanceado dos recursos naturais (incluindo ar e água) e assim por diante. ^[36]

Assim, todas as políticas públicas governamentais devem estar voltadas para a promoção do bem-estar social, que não pode prescindir da qualidade ambiental. As políticas públicas, portanto, podem e devem ser usadas como instrumentos conciliadores dos interesses sociais conflitantes, em especial entre o interesse público concernente ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o interesse privado de crescimento econômico visando à apropriação privada de lucros.

Deve-se, finalmente, ressaltar mais uma vez que a implementação de políticas públicas que atendam aos interesses sociais é uma decisão que depende da vontade política dos dirigentes e agentes públicos. A decisão política sobre sua necessidade já foi tomada. Faz-se necessária a instrumentalização e a ação dos agentes públicos responsáveis por sua execução, o que passa necessariamente por uma decisão operacional.

E, ainda, vale observações semelhantes às relativas aos demais instrumentos até agora abordados. A coordenação de medidas e esforços é imprescindível para a concretização dos objetivos constitucionais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Do todo o exposto, torna-se evidente que os instrumentos jurídico-econômicos apresentados exercem importante papel na concretização dos objetivos constitucionais e dos direitos fundamentais eleitos democraticamente pela população brasileira. Notadamente, no que diz respeito à harmonia entre o desenvolvimento econômico e a manutenção de um meio ambiente saudável, faz-se necessário que estes objetivos e direitos saiam da dimensão deontológica e passem ao nível de concreção. Para tanto, os instrumentos apresentados devem ser implementados o mais amplamente possível, o que passa necessariamente pela vontade política do Estado brasileiro. E, ainda, sua implantação deve abranger a valorização dos agentes e das atividades administrativas correlatas. Somente assim a decisão política fundamental consubstanciada na Constituição poderá ganhar efetividade e concreção.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Decreto nº 4.297, de 10 de julho de 2002. Regulamenta o art. 9º, inciso II, da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil - ZEE, e dá outras providências. In: Diário Oficial da União, Brasília, 11 de julho de 2002.

BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. In: Diário Oficial da União, Brasília, 2 de novembro de 1981.

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Notas

1. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001. p. 40.
2. SANDRONI, Paulo. Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1987. p. 73.
3. SANDRONI, Paulo. Dicionário de Economia. p. 83-84.
4. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003. p. 38.
5. CAVALCANTI, Clóvis. Políticas de governo para o desenvolvimento sustentável: uma introdução ao tema e a esta obra. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. 4. ed. São Paulo: Cortez : Recife : Fundação Joaquim Nabuco, 2002. p. 24.
6. BINSWANGER, Hans Christoph. Fazendo a sustentabilidade funcionar. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. 4. ed. São Paulo: Cortez : Recife : Fundação Joaquim Nabuco, 2002. p. 43-44.
7. CAVALCANTI, Clóvis. Políticas de governo para o desenvolvimento sustentável: uma introdução ao tema e a esta obra. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. p. 25.
8. DALY, E. Herman. Políticas para o desenvolvimento sustentável. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. 4. ed. São Paulo: Cortez : Recife : Fundação Joaquim Nabuco, 2002. p. 180.
9. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. p. 132.
10. JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Dicionário Jurídico Tributário. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 51.
11. RIBAS, Lídia Maria Lopes Rodrigues. Defesa ambiental: utilização de instrumentos tributários. In: TÔRRES, Heleno Taveira (org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 688.
12. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. p. 116.
13. RIBAS, Lídia Maria Lopes Rodrigues. Defesa ambiental: utilização de instrumentos tributários. In: TÔRRES, Heleno Taveira (org.). Direito tributário ambiental. p.703.
14. CAVALCANTI, Clóvis. Políticas de governo para o desenvolvimento sustentável: uma introdução ao tema e a esta obra. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. p. 33.
15. CAVALCANTI, Clóvis. Políticas de governo para o desenvolvimento sustentável: uma introdução ao tema e a esta obra. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. p. 31.
16. RIBAS, Lídia Maria Lopes Rodrigues. Defesa ambiental: utilização de instrumentos tributários. In: TÔRRES, Heleno Taveira (org.). Direito tributário ambiental. p. 681.
17. RECONIN, Gloria. Estado do Bem-Estar. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 5. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1993. p. 416-417.
18. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (Interpretação e crítica). 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 168.
19. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (Interpretação e crítica). p. 169.
20. BRASIL. Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal; Secretaria de Assuntos Estratégicos. Detalhamento da Metodologia para Execução do Zoneamento Ecológico-Econômico pelos Estados da Amazônia Legal. Brasília: MMA, SAE/PR, 1997. p. 10.
21. BRASIL. Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal; Secretaria de Assuntos Estratégicos. Detalhamento da Metodologia para Execução do Zoneamento Ecológico-Econômico pelos Estados da Amazônia Legal. p. 18.
22. SANDRONI, Paulo. Dicionário de Economia. p. 306.
23. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. p. 186-187.
24. BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona: Paidós, 1998. p. 42.
25. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. p. 182.
26. DA SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 40.
27. MIRRA, Luiz Álvaro Valery. Impacto ambiental: aspectos da legislação brasileira. 2.ed. São Paulo: Jurez Oliveira, 2002. p. 7-8.
28. Apud DERANI, Cristiane; RIOS, Aurélio Virgílio Veiga. Princípios Gerais do Direito Ambiental Internacional. In: RIOS, Aurélio Virgílio Veiga (Org.). O direito e o desenvolvimento sustentável: curso de direito ambiental. São Paulo: IEB, 2005. p. 97.
29. DERANI, Cristiane; RIOS, Aurélio Virgílio Veiga. Princípios Gerais do Direito Ambiental Internacional. In: RIOS, Aurélio Virgílio Veiga (Org.). O direito e o desenvolvimento sustentável: curso de direito ambiental. p. 26.
30. DERANI, Cristiane; RIOS, Aurélio Virgílio Veiga. Princípios Gerais do Direito Ambiental Internacional. In: RIOS, Aurélio Virgílio Veiga (Org.). O direito e o desenvolvimento sustentável: curso de direito ambiental. p. 103.
31. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. p. 177-178.
32. FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR., Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 93.
33. BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.) Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 3.
34. BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.) Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. p. 5.
35. BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.) Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. p. 39.

36.CAVALCANTI, Clóvis. Políticas de governo para o desenvolvimento sustentável: uma introdução ao tema e a esta obra. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. p. 30-31.