5. ARTICULAÇÃO ENTRE INSTITUIÇÕES
A quarta área de atuação do consultivo jurídico seria a busca da articulação entre instituições para tornar eficazes as medidas adotadas pela Administração Pública. A parceria entre os órgãos do consultivo e do contencioso já funciona a contento em vários lugares, mas não está inteiramente institucionalizada. Representantes do consultivo e do contencioso devem dialogar permanentemente e, sempre que necessário, dirigirem-se conjuntamente aos fóruns e aos tribunais despachar causas de maior relevo com os magistrados.
Os órgãos da advocacia pública consultiva têm um papel especial a desempenhar nessa articulação, uma vez que sua estrutura é transversal. De fato, as unidades jurídicas são das poucas instituições administrativas que mantêm um núcleo em cada um dos órgãos e das entidades da Administração e dispõem também de um órgão central que coordena a atual setorizada. Essa capilaridade das unidades consultivas facilita a troca de experiências e permite a articulação entre as próprias instituições para as quais prestam assessoria jurídica.
Conquanto seja medida óbvia, a integração entre os órgãos da Administração não é prática comum. Está arraigado na tradição brasileira o vínculo meramente burocrático entre as instituições, e não uma articulação frutífera. No caso da Controladoria-Geral da União, houve um esforço deliberado para aproximá-la de outras instituições, especialmente da Advocacia-Geral da União, da Polícia Federal e do Ministério Público – essa é parte da receita de êxitos sucessivos no desmonte de organizações criminosas pelo país nos últimos anos.
Nessa nova sistemática de articulação, merecem reflexão os trâmites adotados até há pouco para o ajuizamento de ações de recuperação de ativos. Sejam as multas aplicadas pelo TCU, sejam aquelas outras impostas pela própria administração, os mecanismos de execução têm se mostrado ineficazes. Há que se avaliar outras formas de interação interinstitucional para viabilizar, por exemplo, o ajuizamento de ações cautelares para o bloqueio dos bens, enquanto o processo ainda não se encerrou na via administrativa. Medidas como essa podem proteger a administração e tornar proveitosa a futura execução.
Nesse sentido, a CGU e a AGU estão dando início a uma mudança nas rotinas de encaminhamento das tomadas de contas especiais – TCE. O procedimento tradicional consistia, sinteticamente, no envio da TCE à Controladoria para que esta certificasse a correção do procedimento e a instrução probatória adequada. Em seguida, os autos eram encaminhados ao TCU, onde percorriam longa tramitação até o julgamento final. Só então, os autos eram encaminhados à AGU. Com a implantação das mudanças, a CGU passará a enviar as TCE´s diretamente à AGU para a propositura da ação pertinente, notadamente as medidas acautelatórias.
Some-se ainda a importância da articulação entre as unidades consultivas da advocacia pública com as unidades do contencioso. Os braços contenciosos das instituições públicas estão envolvidos com preocupações específicas de sua atividade e nem sempre podem se debruçar devidamente sobre temas caros ao consultivo. Daí a relevância de exercer uma integração efetiva, para além da simples prestação rotineira de informações. Os processos de maior relevo, financeiro ou não, devem merecer um acompanhamento concomitante pelo contencioso e pelo consultivo. Seja em processos disciplinares envolvendo corrupção, seja em declarações de inidoneidade de empresas que patrocinaram atos ilegais em contratações administrativas, a defesa da ética impõe um acompanhamento prioritário desses processos quando judicializados. Nesses casos, há atividades que cada um deles pode desenvolver com maior eficácia, podendo a área judicial se focar nas questões processuais e a área consultiva conferir mais atenção às discussões de mérito discutidas em juízo.
Desse modo, exercendo a articulação entre as instituições para as quais o consultivo jurídico presta assistência e promovendo a aproximação entre as unidades consultivas e contenciosas do poder público, a advocacia pública pode proporcionar relevantes ganhos à defesa das ações do poder público contra a corrupção. Seria de pouca valia se a administração apurasse e sancionasse cidadãos e empresas que se envolveram com corrupção, mas, em seguida, não lograsse a manutenção dessas medidas em juízo. A articulação interinstitucional é central nessa tarefa.
6. CONCLUSÃO
Nesse documento, procuramos sistematizar os caminhos pelos quais a advocacia pública consultiva pode contribuir para a prevenção e o combate à corrupção. As análises tradicionalmente feitas sobre o tema centram o papel da advocacia pública no controle de legalidade dos atos administrativos. Procuramos demonstrar que, além desse papel, que é fundamental, há outras modalidades de atuação ainda mais eficazes e consentâneas com o trabalho de advogado público.
Buscamos apontar quatro conjuntos de atividades contra a corrupção. Além do auxílio ao gestor no controle da legalidade dos atos administrativos, sugerimos que a advocacia pública consultiva esteja atenta para a incorporação de medidas normativas que aumentem a eficácia e a transparência das políticas públicas, busque construir teses jurídicas arrojadas – e nem por isso menos seguras – na defesa do patrimônio público e, por fim, labore no sentido da articulação entre instituições, tanto as assessoradas, como entre os braços jurídicos consultivos e contenciosos do poder público.
O Brasil conseguiu várias vitórias nos últimos anos no sentido de combater a corrupção. O nível de transparência na aplicação dos recursos federais teve evolução impensável até há poucos anos. As atividades de correição também se ampliaram substancialmente – resultando em mais de 2.500 demissões de servidores federais desde 2003. Foi criado o cadastro das empresas inidôneas e suspensas, reunindo informações da União e dos Estados, o que permitiu dar eficácia ao dispositivo da Lei de Licitações que proíbe que empresas inidôneas continuem celebrando contratos administrativos. Houve fortalecimento de carreiras importantes, como as de policial federal, as de finanças e controle e as da advocacia pública. Tais medidas não autorizam retrocessos. As consultorias jurídicas já vêm desempenhando um papel importante e devem seguir buscando aprimorar esse trabalho.
Em recente pesquisa do Centro de Referência do Interesse Público (CRIP) da UFMG, em parceria com o Instituto Vox Populi, 75% dos brasileiros reconhecem que, nos últimos anos, o que aumentou não foi a corrupção, mas sim a "apuração dos casos de corrupção, que ficavam escondidos". O número dos que acham que houve grande aumento da corrupção caiu de 17% para 15% no último ano. A percepção pública nem sempre corresponde à verdade, mas, nesse caso, os avanços institucionais verificados parecem demonstrar o acerto da compreensão popular.
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo:Saraiva, 2002.
MENDRONI, Marcelo Batlouni. Crime de lavagem de dinheiro. São Paulo: Atlas, 2006.
ROSSETTO, Giordano da Silva. A Controladoria-Geral da União
e a publicação dos relatórios de auditoria de gestão das Empresas Estatais
à luz da transparência pública. In: Revista da CGU / Presidência da
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Outubro/2007. Brasília: CGU, 2007.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2000.
SILVEIRA, Angélica Moreira Dresch da Silveira. A função
consultiva da Advocacia-Geral da União na prevenção da corrupção nas
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