Um dos cargos públicos de mais alta estatura no país e, no entanto, muito pouco conhecido pelo público em geral é o de Auditor do Tribunal de Contas. Trata-se de agente público previsto expressamente no art. 73 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) e que possui a atribuição, entre outras, de substituir os membros das Cortes de Contas (Ministros e Conselheiros) em suas ausências, impedimentos e vacâncias.

Os Tribunais de Contas são órgãos públicos independentes, previstos na Carta Magna (arts. 70 a 75), que exercem, em auxílio ao Poder Legislativo, a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da Administração Pública. Existe certa polêmica quanto à localização dessas Cortes na estrutura dos Poderes, se pertencem ao Poder Legislativo ou são órgãos independentes de qualquer Poder. Os doutrinadores se dividem, não sendo possível dizer qual das duas correntes prevalece atualmente.

Mais importante que saber o Poder ao qual pertencem as Cortes de Contas é conhecer suas importantes atribuições, previstas na Carta Magna e nas Leis Orgânicas desses Tribunais. Diz o art. 71 da CF/88 que está a cargo do Congresso Nacional a função de controle externo, a qual será exercida com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). Segundo o dispositivo, à Corte de Contas federal compete, em resumo, específica e privativamente:

• apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República;

• julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos e as contas dos que causarem prejuízo ao erário;

• apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessões de aposentadorias, reformas e pensões;

• realizar inspeções e auditorias nas unidades administrativas dos Poderes;

• fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital a União participe;

• fiscalizar a aplicação de recursos repassados voluntariamente pela União às demais entidades federativas;

• prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional sobre as auditorias e inspeções realizadas;

• aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei;

• assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

• sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão ao Legislativo;

• representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Cada Estado e o Distrito Federal também possuem seus próprios Tribunais de Contas, aos quais se aplicam, no que couber, as regras constitucionais dirigidas ao TCU, por força do art. 75 da Carta Magna. Além disso, os Estados são autorizados a criar Tribunais de Contas específicos para fiscalizar as contas dos seus Municípios, ficando o Tribunal de Contas do Estado (TCE) propriamente dito com a incumbência de fiscalizar apenas as contas do Poder Público estadual (Vide Adin 687/PA). Note-se que esses Tribunais de Contas dos Municípios são também órgãos estaduais. Por outro lado, o § 4.º do art. 31 da CF/88 veda a criação de Tribunais de Contas do Município (órgão municipal, que fiscaliza apenas as contas do próprio município). Não obstante, a Lei Maior preservou a existência das Cortes de Contas municipais existentes à época de sua promulgação: os Tribunais de Contas do Município de São Paulo e do Município do Rio de Janeiro.

Os membros do Tribunal de Contas da União, em número de nove, são chamados de Ministros (art. 73 da Carta Magna). Já os membros dos demais Tribunais de Contas, em número de sete, recebem a denominação de Conselheiros (art. 75, parágrafo único, da CF/88). Esses importantes agentes públicos são equiparados, em garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens, aos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (Ministros do TCU – art. 73, § 3.º, da CF/88) ou aos Desembargadores dos Tribunais de Justiça (Conselheiros dos TCEs e do TCDF, segundo as respectivas Constituições Estaduais e Lei Orgânica). Munidos dessas garantias, os membros dos Tribunais de Contas podem desempenhar suas funções com imparcialidade e independência.

Segundo o art. 95 da CF/88, são garantias dos magistrados: a vitaliciedade; a inamovibilidade e a irredutibilidade de subsídio. Por outro lado, é-lhes vedado: exercer outro cargo ou função, salvo de magistério; receber custas ou participação em processo; dedicar-se à atividade político-partidária; receber auxílios ou contribuições de pessoas físicas e de entidades públicas ou privadas; e exercer a advocacia no juízo ou Tribunal do qual se afastou, antes de decorridos três anos do afastamento por aposentadoria ou exoneração. Tais garantias e impedimentos, portanto, são aplicáveis aos membros dos Tribunais de Contas.

O cargo de Auditor (substituto de Ministro ou Conselheiro) é de existência obrigatória em todos as Cortes de Contas. A Constituição da República trata dos Auditores dos Tribunais de Contas no inciso I do § 2.º e no § 4.º do seu art. 73:

§ 2.º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I – um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

II – dois terços pelo Congresso Nacional.

(...)

§ 4.º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

(...)

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. (grifos nossos)

Como se vê, trata-se de agente público de elevada estatura, já que o Auditor do TCU é equiparado, em garantias e impedimentos, a juiz de Tribunal Regional Federal. Nos Estados e no DF, por simetria, os Auditores dos Tribunais de Contas têm sido equiparados pelas respectivas Constituições e Leis Orgânicas aos juízes de direito da mais alta entrância.

Uma questão de importante destaque é quanto à vitaliciedade dos Auditores do Tribunais de Contas. O Auditor do TCU, por disposição expressa do texto constitucional, é vitalício desde a posse, uma vez que possui as mesmas garantias de Desembargador Federal (§ 4.º do art. 73 da Lei Maior). O mesmo ocorre com os Auditores dos TCEs, uma vez que as respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas lhes têm atribuído as mesmas garantias de juiz de última entrância, os quais, pelo posicionamento na carreira de magistratura, já atingiram a vitaliciedade. Assim, não cabe falar em cumprimento de estágio probatório pelos Auditores dos TCEs. Em qualquer caso, a garantia de vitaliciedade é atribuída ao novo Auditor desde o momento em que ele toma posse no cargo.

A respeito dos impedimentos, segundo o art. 39 c/c o art. 57 do Regimento Interno do TCU, é vedado ao Auditor daquele Tribunal:

• exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de magistério;

• exercer cargo técnico ou de direção de sociedade civil, associação ou fundação, de qualquer natureza ou finalidade, salvo de associação de classe, sem remuneração;

• exercer comissão remunerada ou não, mesmo em órgãos de controle da administração pública direta ou indireta, ou em concessionárias de serviço público;

• exercer profissão liberal, emprego particular ou comércio, ou participar de sociedade comercial, exceto como acionista ou cotista sem ingerência;

• celebrar contrato com pessoa jurídica de direito público, empresa pública, sociedade de economia mista, fundação, sociedade instituída e mantida pelo poder público ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a normas uniformes para todo e qualquer contratante;

• dedicar-se a atividade político-partidária;

• manifestar, por qualquer meio de comunicação, opinião sobre processo pendente de julgamento, seu ou de outrem, ou emitir juízo depreciativo sobre despachos, votos ou sentenças de órgãos judiciais, ressalvada a crítica nos autos e em obras técnicas ou no exercício de magistério;

• atuar em processo de interesse próprio, de cônjuge, de parente consangüíneo ou afim, na linha reta ou na colateral, até o segundo grau, ou de amigo íntimo ou inimigo capital, assim como em processo em que tenha funcionado como advogado, perito, representante do Ministério Público ou servidor da Secretaria do Tribunal ou do Controle Interno.

Tais normas estão em consonância com as vedações impostas aos membros do Poder Judiciário e costumam ser reproduzidas pelos Regimentos Internos dos TCEs.

Em relação ao processo de escolha de Ministro ou Conselheiro oriundo do quadro de Auditores do Tribunal de Contas, o inciso I do § 2.º CF/88 prevê que um dos membros do TCU será escolhido dentre os seus Auditores. Quanto à esfera estadual, é importante conhecer o teor da Súmula 653 do Supremo Tribunal Federal (STF):

No Tribunal de Contas estadual, composto por sete Conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembléia Legislativa e três pelo chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre Auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha. (grifos nossos)

Portanto, em qualquer esfera de Governo, um dos membros dos Tribunal de Contas deve ser sempre oriundo do quadro de Auditores da Casa. Além disso, o STF já decidiu que os Tribunais de Contas devem completar a composição de seus membros titulares de modo a tornar efetiva a participação de Ministros ou Conselheiros oriundos do quadro de Auditores nas decisões da Corte, conforme a ementa a seguir:

I. Constituição: princípio da efetividade máxima e transição. 1. Na solução dos problemas de transição de um para outro modelo constitucional, deve prevalecer, sempre que possível, a interpretação que viabilize a implementação mais rápida do novo ordenamento. II. Tribunal de Contas dos Estados: implementação do modelo de composição heterogênea da Constituição de 1988. A Constituição de 1988 rompeu com a fórmula tradicional de exclusividade da livre indicação dos seus membros pelo Poder Executivo para, de um lado, impor a predominância do Legislativo e, de outro, vincular a clientela de duas das três vagas reservadas ao Chefe do Governo aos quadros técnicos dos Auditores e do Ministério Público especial. Para implementar, tão rapidamente quanto possível, o novo modelo constitucional nas primeiras vagas ocorridas a partir de sua vigência, a serem providas pelo chefe do Poder Executivo, a preferência deve caber às categorias dos auditores e membros do Ministério Público especial: precedentes do STF.

(Adin-MC 2.596/PA, Tribunal Pleno, Relator Min. Sepúlveda Pertence, DJ 27-09-2002) (grifos nossos)

Quanto ao assunto, vale consultar também o teor da Adin 3.255/PA, que determina que, no processo de escolha dos Conselheiros dos Tribunais de Contas, seja dada preferência à nomeação de Auditor para o cargo de Conselheiro que ficar vago e for de indicação do Poder Executivo, a fim de garantir de forma mais rápida a implementação do modelo constitucional.

Surgindo a vaga de Ministro ou Conselheiro a ser preenchida por Auditor, o Tribunal de Contas deve Elaborar lista tríplice de Auditores, alternadamente segundo os critérios de antiguidade e merecimento, para livre escolha do novo membro pelo chefe do Poder Executivo. A propósito, já declarou o STF que a escolha do novo titular pelo Presidente ou Governador, dentre os integrantes da lista tríplice, é decisão discricionária que não se vincula os critérios (antiguidade ou merecimento) que levaram inicialmente à formação da lista (RE 179.461/DF).

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A seleção de candidatos ao cargo de Auditor do Tribunal de Contas ocorre obrigatoriamente por concurso público, nos termos do art. 37, II, da CF/88, conforme jurisprudência já sedimentada do STF (Adin-MC 2.208/DF, Adin-MC 1.966 MC/ES, Adin 1.067/MG), sendo inconstitucionais quaisquer disposições legais que permitam a indicação política de indivíduos para o cargo.

Entre as principais funções do Auditor Substituto de Ministro ou Conselheiro estão:

• atuar, em caráter permanente, junto ao Colegiado do Tribunal para o qual for designado, presidindo a instrução dos processos que lhe forem distribuídos e relatando-os com proposta de decisão por escrito, a ser votada pelos membros do Tribunal;

• exercer, no caso de vacância, as funções relativas ao cargo de Ministro ou Conselheiro, até que ocorra novo provimento;

• substituir os membros do Tribunal nas ausências e impedimentos destes, por motivo de licença, férias ou outro afastamento legal;

• substituir os membros do Tribunal para completar a composição do Colegiado, quando estes estiverem impossibilitados de comparecer à sessão;

• votar para manter o quórum, no lugar de Ministro ou Conselheiro que declarar impedimento, bem como para desempatar votação.

Tais atribuições constam do Regimento Interno do TCU, o qual pode servir de modelo para os TCEs, na elaboração dos seus respectivos Regimentos Internos. O ideal é que o processo de substituição dos titulares do Tribunal se dê por um sistema de rodízio entre os Auditores, de modo que todos eles possam exercer as funções de Ministro ou Conselheiro, participando efetivamente das decisões da respectiva Casa.

Lamentavelmente, muitos TCEs ainda não adaptaram suas legislações aos dispositivos da atual Constituição Federal ou sequer proveram ou criaram a figura do Auditor em seus quadros, o que desvirtua a natureza desse cargo na esfera estadual, inclusive no tocante à remuneração. Se é certo que não pode haver equiparação remuneratória não prevista na Constituição (como ocorre para os Ministros e Conselheiros), resta claro, por outro lado que um cargo de alta responsabilidade e relevância, com garantias e impedimentos equivalentes aos de magistrado, não pode ter subsídio e tratamento protocolar discrepantes dos conferidos aos membros do Judiciário.

Questão interessante é quanto ao número de Auditores que deve existir em cada Tribunal de Contas. Uma vez que o inciso I do § 2.º da CF/88 fala em lista tríplice para a escolha de Auditor para membro da Corte, resta evidente que esse número não pode ser inferior a três. Por outro lado, não há um número máximo previsto, tendo os Tribunais liberdade para definir o número que acharem mais conveniente. A tabela abaixo apresenta o número de Auditores dos Tribunais de Contas no país:

Média 5,2

(*) Tribunais onde o cargo de Auditor a ser provido por concurso público sequer foi criado.

Entendemos que o número ideal é de um Auditor para cada Ministro ou Conselheiro da Casa, uma vez que a substituição dos membros do Tribunal de Contas é uma das mais relevantes funções do Auditor.

Muitos confundem o cargo de Auditor das Cortes de Contas com outros que também possuem a denominação de "auditor", como os auditores fiscais da Receita Federal e das receitas estaduais, os auditores contábeis de órgãos e entidades públicas e os auditores de fiscalização de contas públicas (servidores públicos encarregados da fiscalização das contas de Governo).

Do mesmo modo, a mídia costuma chamar os servidores de Tribunais de Contas que realizam auditorias em órgãos públicos de "auditores" do Tribunal, o que acaba causando bastante confusão. Em alguns casos, inclusive, os servidores dos Tribunais de Contas são denominados formalmente de auditores, como ocorre no TCU, onde os servidores estatutários comuns são chamados de auditores federais de controle externo, a despeito da existência do cargo de Auditor (Ministro-Substituto).

A fim de evitar tais confusões terminológicas e, principalmente, erros de compreensão quanto à real natureza e à importância do cargo de Auditor do Tribunal de Contas, é fundamental a mudança da sua denominação para uma que traduza adequadamente as atribuições do cargo, como: Ministro-Substituto e Conselheiro-Substituto (praxe já adotada em alguns Tribunais); Subministro de Contas e Subconselheiro de Contas; ou, ainda, Ministro-Adjunto de Contas e Conselheiro-Adjunto de Contas. Alguns advogam que essa mudança deveria ser feita por emenda constitucional, por haver referências ao nome "auditor" no art. 73 da Lei Maior. Realmente esse seria o veículo normativo mais adequado, para dar uniformidade de nomenclatura ao cargo em todos os Tribunais de Contas do país, mas nada impede que as respectivas Leis Orgânicas e Regimentos desses órgãos adotem diretamente uma das denominações sugeridas acima, por meio de texto expresso que atribua dupla denominação ao cargo, sem ferir a Constituição Federal. Um exemplo de redação seria a seguinte:

Art. X. Os Auditores ou Conselheiros-Adjuntos de Contas, em número idêntico ao de Conselheiros, serão nomeados pelo chefe do Poder Executivo, dentre cidadãos que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas, mediante concurso público de provas e títulos, observada a ordem de classificação.

Art. Y. O Conselheiro-Adjunto, quando não convocado para substituir Conselheiro, presidirá à instrução dos processos que lhe forem distribuídos, relatando-os com proposta de decisão a ser votada pelos integrantes do Colegiado para a qual estiver designado.

Art. Z. O Conselheiro-Adjunto, depois de empossado, só perderá o cargo por sentença judicial transitada em julgado.

A atribuição de dupla denominação já ocorre, por exemplo, com os membros dos Tribunais Regionais Federais (TRFs), que, não obstante serem chamados de juízes pelo art. 107 da CF/88, recebem oficialmente o título de Desembargador Federal, por expressa disposição dos Regimentos Internos de seus respectivos Tribunais. Como exemplo, citem-se alguns trechos do Regimento Interno do TRF da 1.ª Região:

Art. 1.º O Tribunal Regional Federal da Primeira Região (...) compõe-se de vinte e sete (27) juízes vitalícios, nomeados pelo presidente da República, os quais terão o título de desembargador federal, sendo vinte e um entre juízes federais, três entre advogados e três entre membros do Ministério Público Federal, com observância do que preceitua o art. 107 da Constituição Federal.

Art. 2.º .................

§ 1º O Plenário, constituído da totalidade dos desembargadores federais, é presidido pelo presidente do Tribunal.

§ 2º A Corte Especial, constituída de dezoito desembargadores federais e presidida pelo presidente do Tribunal, terá metade de suas vagas providas por antiguidade e metade por eleição pelo Tribunal Pleno, nos termos de resolução do Conselho Nacional de Justiça. (grifos nossos)

Uma importante característica do cargo de Auditor do Tribunal de Contas é o fato de ele ser provido por meio de concurso público, o que afasta naturalmente as ingerências políticas que incidiriam sobre o exercício das suas atribuições, caso ele fosse livremente indicado pelo Poder Legislativo ou pelo Executivo.

Além disso, a existência de Ministros e Conselheiros oriundos de concurso público (Auditores e membros do Ministério Público de Contas) mitiga as influências políticas que muitas vezes permeiam as decisões dos Tribunais de Contas.

O ideal, na verdade, seria que todos os membros desses Tribunais fossem selecionados dentre os Auditores e os membros do Ministério Público de Contas ou, ainda, diretamente por concurso público.

Conclui-se, portanto, que o cargo de Auditor do Tribunal de Contas possui relevância constitucional e deve receber a devida atenção do legislador e do Poder Judiciário, este quando provocado, a fim de garantir as prerrogativas do cargo e promover a lisura e a imparcialidade no julgamento das contas públicas em nosso país.