3. As propostas de regulamentação do art. 23, incisos VI e VII da Constituição Federal
3.1 O Projeto de Lei Complementar nº 12 de 2003 [43]
O Projeto de Lei Complementar nº 12 – PLP nº 12/2003, proposto em fevereiro de 2003, pelo Deputado Sarney Filho, é o principal Projeto nesse sentido tramitando no Congresso Nacional, sendo que as demais propostas quanto ao tema foram apensadas ao mesmo para análise conjunta. Visa o PLP nº 12/2003 fixar normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no que se refere às competências comuns previstas nos incisos VI e VII do art. 23 da CF. Conforme justificação do Projeto apresentada pelo proponente:
"A necessidade de edição de lei complementar regulando as formas de cooperação entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios para o exercício das competências comuns de que trata o art. 23 da Constituição Federal (proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer uma de suas formas, e preservar as florestas, a fauna e a flora) tem sido destacada em diversas ocasiões nesta Casa. Recentemente, o relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a "investigar o tráfico ilegal de animais e plantas silvestres da fauna e flora brasileiras" apresentou, entre outras recomendações, a seguinte:
"O Poder Executivo e o Legislativo devem envidar esforços conjuntos no sentido de aprovar uma lei complementar regulando a competência comum de União, Estados e Municípios no trato da questão ambiental, com base no art. 23, parágrafo único, e incisos VI e VII, da Constituição Federal. Sugere-se que nesse trabalho haja uma ampla negociação com Estados e Municípios, que pode ser coordenada pelo CONAMA."
O projeto de lei complementar ora apresentado tem por objetivo servir de suporte inicial a essa importante discussão." [44]
Com relação à repartição de competências entre os entes federativos, a proposta inicial do Projeto definia como princípios de cooperação a atuação: a) da União nos temas abrangidos diretamente pela lei complementar, nos casos de interesse nacional ou regional e, supletivamente, sempre que necessário à garantia do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado; b) dos Municípios nos temas abrangidos pela lei complementar nos casos de interesse exclusivamente local e, nos demais casos, sempre que necessário, em caráter preliminar, até a efetivação da atuação pelo ente federativo competente; e c) dos Estados e do Distrito Federal, nos temas abrangidos pela lei complementar, em todos os casos não caracterizados como de interesse nacional, regional ou exclusivamente local.
O Projeto dispunha ainda que caberia ao órgão colegiado nacional integrante do SISNAMA, entre outros, estabelecer: as normas a ele expressamente delegadas por leis federais e seus regulamentos; a relação de empreendimentos e atividades potencialmente causadores de significativa poluição ou degradação do meio ambiente, para efeito de exigência do EIA; e avocar para a esfera federal o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades potencialmente causadores de significativo impacto ambiental de caráter regional ou nacional.
Quanto aos órgãos federais do SISNAMA, o Projeto previa serem da sua competência, entre outras, efetuar o licenciamento ambiental de empreendimento ou atividade: a) com significativo impacto ambiental regional ou nacional, assim reconhecido por decisão específica do órgão colegiado; b) desenvolvido em dois ou mais Estados, conjuntamente no Brasil e em país limítrofe, na plataforma continental e na zona econômica exclusiva; c) que afete terras indígenas ou unidade de conservação instituída pela União; d) destinado a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilize energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações; e) que envolva organismo geneticamente modificado;e f) militar, observada a legislação específica. Seria ainda competente para efetuar o registro ou o licenciamento ambiental para a fabricação e comercialização de substâncias, produtos e equipamentos potencialmente causadores de poluição ou degradação do meio ambiente.
Com relação aos órgãos estaduais integrantes do SISNAMA, previa o Projeto que teriam, entre outras, a competência para efetuar o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades potencialmente causadores de poluição ou degradação do meio ambiente que não forem da competência dos órgãos federais. Já os órgãos municipais poderiam efetuar o licenciamento ambiental apenas em substituição ao órgão estadual, no caso de empreendimento ou atividade cujo impacto ambiental circunscreva-se ao território do município, se assim for previsto por convênio com o órgão estadual.
Como se pode perceber, o Projeto se diferenciava do disposto na Resolução CONAMA nº 237/97, especialmente no que diz respeito à competência municipal, que passa a ser apenas substitutiva da estadual e dependente de previsão em convênio celebrado com tal finalidade. Ademais, a competência estadual se daria sempre que o licenciamento não fosse federal, conforme os casos elencados, que não diferem em muito do que consta da Resolução.
Quanto a sua tramitação, cabe destacar que o Projeto foi inicialmente distribuído para análise apenas das Comissões de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – CMADS [45] e Constituição e Justiça e Cidadania – CCJC [46]. Posteriormente, em 2004, em razão de deferimento de requerimento [47] da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural – CAPADR, o Projeto passou também a ser analisado por essa Comissão.
Na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, em 2004, o Projeto foi distribuído ao Deputado Ronaldo Vasconcellos que, ressaltando a relevância da iniciativa, propôs a sua aprovação com algumas emendas, dentre elas: a previsão de que os custos da gestão ambiental relativos ao licenciamento e todas as análises técnicas realizadas no âmbito do processo de licenciamento ou emissão de autorizações constituem ônus do empreendedor; previsão de novas competências ao órgão colegiado criado no âmbito do SISNAMA, inclusive para deliberar sobre projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões extrapolem a circunscrição dos Estados em que serão implantados e estabelecimento de prazos máximos para a manifestação conclusiva do órgão licenciador sobre pedido de licença ambiental; criação de órgãos colegiados setoriais a integrar o SISNAMA; e a avocação do licenciamento para a esfera federal também poderia ocorrer para o exercício da função supletiva, quando o órgão estadual ou municipal não proferisse decisão no prazo estabelecido.
Contudo, conforme referido, após o parecer do Deputado Ronaldo Vasconcellos na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, foi deferido o requerimento da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural de que o Projeto deveria passar previamente por aquela Comissão antes do pronunciamento das demais. De 2004 a 2007, foram designados vários relatores na Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, sem que tenha sido proferido relatório.
3.2 O Projeto de Lei Complementar nº 388/2007 [48] [49]
Em 2007, apensou-se ao PLP nº 12/2003 a proposta apresentada pelo Poder Executivo, no mesmo ano, o Projeto de lei complementar nº 388 – PLP nº 388/2007, parte do pacote de medidas legislativas do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC [50]. Conforme exposição de motivos, teria sido o resultado de Grupo de Trabalho formado por representantes do Ministério do Meio Ambiente, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Agência Nacional de Águas - ANA, da Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente - ABEMA e da Associação Nacional dos Municípios e Meio Ambiente - ANAMMA, visando a definir, de forma cooperada e racional, as atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para o exercício da gestão ambiental.
O PLP nº 388/2007 previa expressamente a necessidade de observância do critério da predominância do interesse nacional, regional ou local, para a prática das ações administrativas decorrentes da competência comum, o que não afastaria a atuação subsidiária dos demais entes federativos. Quanto ao licenciamento ambiental, determinava ser da competência da União as atividades ou empreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental direto de âmbito nacional ou regional; b) localizados ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; c) localizados na plataforma continental, na zona econômica exclusiva, em terras indígenas ou em unidades de conservação da União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental - APAs, onde deverá ser observado o critério do impacto ambiental direto das atividades ou empreendimentos; d) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN; e e) empreendimentos e atividades militares que servem a defesa nacional. Com relação aos Estados e Municípios, estabelecia a competência para os casos de impacto direto no âmbito estadual ou local e quando se tratasse de Unidades de Conservação dos Estados ou Municípios.
Verifica-se, assim, que o PLP 388/2007 acrescentou o conceito de impacto direto para a repartição de competências, o que é de difícil definição, e concentrou as competências no âmbito federal, reservando aos estados e municípios apenas os casos de impacto direito estadual ou local e os que tratem de Unidades de Conservação das respectivas esferas federativas.
Outro dispositivo importante do Projeto previa expressamente que, quanto aos casos de iminência ou ocorrência de dano ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá agir para evitá-lo ou cessá-lo, comunicando imediatamente o ente responsável, para as providências devidas.
3.3 Dos Substitutivos das Comissões da Câmara dos Deputados
No âmbito da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, foi designado, em 2005, o Deputado Moacir Micheletto como relator. Após o apensamento do PLP nº 388/2007 ao PLP nº 12/2003, em 2007, o referido Deputado apresentou parecer pela aprovação dos Projetos na forma do Substitutivo.
Quanto ao licenciamento ambiental, o Substitutivo apresentado trouxe alterações relevantes em relação aos PLPs, especialmente por vincular o controle e a fiscalização de atividades e empreendimentos ao ente competente para licenciar, e exigir lei para a determinação do que seriam atividades efetivas ou potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais. Ademais, concentrou o licenciamento ambiental no âmbito estadual, restando aos municípios a competência para licenciar apenas quando se tratasse de unidade de conservação municipal, e à União, os casos de empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos: a) conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) no mar territorial, plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c) em terras indígenas; d) em unidades de conservação de domínio da União; e) em dois ou mais estados; e f) no âmbito militar.
O Substitutivo foi aprovado na Comissão com os votos contrários apenas dos Deputados Adão Pretto e Domingos Dutra. Este último, ressaltando em voto em separado que a Comissão teria extrapolado a sua competência ao adentrar em matérias estranhas ao seu campo temático, a exemplo da previsão de lei para a criação de unidades de conservação e determinação de pagamento de indenizações por limitações administrativas à propriedade.
Após passar pela Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, o PLP nº 12/2003, aprovado na forma do Substitutivo, foi encaminhado à Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, tendo sido distribuído ao Deputado Nilson Pinto. Antes da sua análise, foi apensado ao mesmo novo Projeto de Lei Complementar, visando a regulamentar o tema, o PLP nº 127/2007, de autoria do Deputado Eliseu Padilha. Conforme justificativa apresentada pelo proponente, o PLP nº 127/2007 teria sido o resultado de estudos realizados no Estado do Rio Grande do Sul, por grupo formado pelos órgãos federal e estadual de meio ambiente, e federação das associações dos municípios do Estado, com vistas a subsidiar a proposta do Governo Federal, mas que estaria sendo apresentado autonomamente, por não ter sido aproveitado pelo PLP nº 388/2007.
O parecer do relator, aprovado por unanimidade na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentáve,l em 2007, foi pela aprovação dos PLPs nº 12/2003 e apensos, na forma de novo substitutivo, visando, como explicitado na sua justificativa: a) o aperfeiçoamento dos dispositivos relativos aos instrumentos de cooperação; b) o aprimoramento de requisitos para a delegação de competências; c) a correção de alguns problemas existentes nas propostas em relação às atribuições previstas para cada nível de governo, de forma a assegurar a coerência interna do texto e observar o princípio da predominância do interesse; e d) o aprimoramento da redação do dispositivo que estabelece prazos para a tramitação dos processos de licenciamento e regras para as complementações de informações, sem que haja emissão tácita das licenças pelo decurso dos prazos.
Quanto à competência para o licenciamento, estabeleceu o substitutivo que caberia à União os casos de empreendimentos e atividades: a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, definidas em ato normativo do Poder Executivo; b) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; c) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; d) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; e) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação de domínio da União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs; f) localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados; g) relacionados às atividades finalísticas das Forças Armadas, na forma da lei; ou h) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN.
Aos municípios competiria a promoção do licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito exclusivamente local; ou b) localizados em unidades de conservação do Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs. Já aos Estados caberiam todos os casos que não fossem de âmbito federal ou municipal.
O relator no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, por sua vez, o deputado Geraldo Pudim, também apresentou Substitutivo para a aprovação do PLP nº 12/2003 e apensos, em 2009. Em tal substitutivo, competia a promoção do licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: a) que atendam tipologia definida pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento; b) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; c) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; d) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; e) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs; f) localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados; g) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999; ou h) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN.
Aos municípios competiria o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs. Aos Estados permaneceria a competência para o licenciamento de tudo o que não fosse atribuição da União ou dos municípios.
3.4 A Emenda Substitutiva Global de Plenário nº 01/2009 [51]
Levadas as proposições ao Plenário, foi apresentada Emenda Substitutiva Global pelos Deputados Paulo Teixeira, José Genoíno e Mendes Ribeiro Filho, o que obteve parecer favorável dos relatores das três Comissões pelas quais passou o Projeto.
Quando da votação, a Emenda Substitutiva foi aprovada, conforme redação final do relator, o deputado Geraldo Pudim, restando prejudicada a proposição inicial, Projetos apensados e Substitutivos. Apenas quanto ao § 3º do art. 17, que estabelece nulidade de auto de infração ambiental lavrado por órgão que não detenha a atribuição para o licenciamento ambiental, houve destaque para votação em separado, mas que acabou por ser aprovado. Tal previsão pode implicar, por exemplo, em esvaziamento da fiscalização do IBAMA com relação aos imóveis rurais, inclusive quanto aos desmatamentos ilegais, pois caberia aos Estados o licenciamento das atividades em tais imóveis.
Conforme versão final aprovada em Plenário pela Câmara dos Deputados, compete à União promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs; e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999; g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN; ou h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
Aos municípios compete, observadas as atribuições dos demais entes federativos, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs. Aos Estados resta a competência para licenciar as atividades e empreendimentos que não forem de atribuição federal ou municipal, e quando localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental – APAs.
Verifica-se, assim, que pela Emenda Global de Plenário fica criada uma Comissão Tripartite Nacional, formada por representantes dos Poderes Executivo Federal, Estadual e municipais, com atribuições, entre outras, de propor tipologias a fim de se definir a repartição de competências, considerados critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento. Tal previsão esvazia a competência do CONAMA, que é um órgão colegiado no qual é prevista a ampla participação da sociedade, e não estava prevista em nenhuma das proposições anteriores. Ademais, adota o critérios de difícil definição, baseados em conceitos como o de porte e potencial poluidor, sem se referir expressamente, contudo, à significância do impacto.
Consta entre os objetivos da proposta a harmonização das políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente. Quanto ao licenciamento, é previsto tratar-se de procedimento de atribuição de um único ente federativo, podendo os demais entes interessados manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
Estabelece, ainda, que os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tramitação dos processos de licenciamento, sendo que o decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a competência supletiva do ente federativo de abrangência superior.
3.5 O Projeto de Lei da Câmara nº 01/2010 [52]
Aprovado pelo Plenário da Câmara, o Projeto foi encaminhado ao Senado, em janeiro de 2010, onde recebeu a denominação de Projeto de Lei da Câmara nº 01 de 2010 – PLC nº 01/2010, e foi distribuído para análise das Comissões de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJ e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle – CMA.
No âmbito da CCJ, foi o Projeto distribuído à Senadora Kátia Abreu, que apresentou parecer favorável à sua aprovação, com a rejeição das três emendas propostas pela Senadora Marina Silva, o que foi acolhido pela Comissão. Com relação ao licenciamento, uma das emendas apresentadas sugere a alteração do dispositivo que trata das atividades e empreendimentos de caráter militar, pois da forma como consta do Projeto, quase todas restariam excluídas do licenciamento. Outra emenda propõe que se retire a previsão de que o licenciamento de atividades e empreendimentos com significativo impacto ambiental ou nacional necessite de atender tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional a ser instituída, mantendo-se tal atribuição com o CONAMA.
Encaminhado o Projeto à Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle – CMA, foi distribuído para relatoria do Senador Romero Jucá, encontrando-se os autos, até o fechamento do presente trabalho, em julho de 2010, no aguardo da emissão de tal parecer.
