O presente estudo visa fazer um contraponto entre a natureza do federalismo brasileiro e norte-americano. Para a consecução da presente análise é necessário ressaltar aspectos relacionados à história institucional brasileira, em especial, a história dos municípios e sua representação política, muito bem abordada na clássica obra de ciências sociais, escrita por Victor Nunes Leal, intitulada Coronelismo, Enxada e Voto. Por outro lado, para evidenciar os contrapontos do sistema federalista no Brasil, urge correlacionar a obra supracitada com a clássica obra A Democracia na América, escrita por Alexis de Tocqueville, com o objetivo de compreender e confrontar a acepção político-jurídica do que se entende por federalismo.

Palavras-Chave

Federalismo – Municipalismo – Descentralização – Política - Representação

A partir de quando os trabalhos da inteligência tornaram-se fontes de força e de riquezas, teve-se de considerar cada desenvolvimento da ciência, cada novo conhecimento, cada idéia nova, um germe de poder posto ao alcance do povo.

O presente estudo tem por escopo analisar os contrapontos do sistema federalista implementado no Brasil. Para a consecução da presente análise é necessário ressaltar aspectos relacionados à história institucional brasileira, em especial, a história dos municípios e sua representação política, muito bem abordada na clássica obra de ciências sociais, escrita por Victor Nunes Leal, intitulada Coronelismo, Enxada e Voto ^[01], em especial no capítulo chamado Atribuições Municiais, o qual se tem como marco teórico para a presente abordagem. Por outro lado, para evidenciar os contrapontos do sistema federalista no Brasil, urge correlacionar a obra supracitada com a clássica obra A Democracia na América, escrita por Alexis de Tocqueville, com o objetivo de compreender e confrontar a acepção político-jurídica do que se entende por federalismo ^[02].

Sendo o Estado Federal um Estado de Estados, o problema fundamental é estabelecer as relações recíprocas entre a União (Governo Federal) e os Estados, problema que tem várias facetas. Dentro deste aspecto, a teoria da Federação leva naturalmente ao estudo de um importante problema, qual seja, a distinção entre Estado e coletividades territoriais descentralizadas ou autônomas, que não são necessariamente Estados, a exemplo dos Municípios, Distritos, Condados, Comunas, etc. Dentro desta restrição temática pretende-se explicar até que ponto o Brasil seria uma Federação original. É nesse contexto que se invoca a obra Coronelismo, Enxada e Voto como paradigma para esta explicação.

A vocação histórica do Brasil para o federalismo surgiu, principalmente, em virtude das próprias condições geográficas do país, pois a imensidão territorial e as condições naturais obrigaram a descentralização, que é base do regime federativo. Uma das causas sociais da origem do federalismo é a própria imensidão territorial, obrigando a descentralização de governo, a fim de manter a pluralidade das condições regionais e o regionalismo de cada zona, tudo integrado na unidade nacional do federalismo.

Durante o período histórico da dominação portuguesa, o federalismo decorreu a partir de uma criação social que correspondia às aspirações descentralizadoras, a exemplo da Guerra dos Farrapos, Revolução Praieira, Confederação do Equador, entre outras. A sufocante asfixia administrativa portuguesa passou a ser um perigo à própria unidade nacional. Em razão disso, o Império deu origem aos Atos Adicionais que outorgava autonomia a certas coletividades integrantes do governo, como os Conselhos-Gerais, entre outras. Foi com essa estrutura que as províncias viveram durante a longa existência dos dois reinados, até a Revolução de 1889, transformando-as em Estados-Membros.

O momento inicial da idéia de conferir soberania aos Estados-Membros deu-se à época do Governo Provisório de Deodoro da Fonseca (1889-1891), em que houve algumas medidas para consolidar a República como, por exemplo, o banimento da Família Imperial, a laicização do Estado, a convocação do Congresso Constituinte e um momento de suma importância para o federalismo: antigas províncias passaram a se constituir Estados da Federação.

Nesse sentido, a Constituição Federal de 1891, em seu art. 63, instituiu que cada Estado-Membro reger-se-ia pela Constituição e pelas leis que adotar, respeitados os princípios constitucionais da União. A Federação, então, pressupunha a existência de várias ordens jurídicas autônomas e harmonicamente independentes. Embora a doutrina fale em autonomia, é bom lembrar que a Constituição de 1891 falava em Estados-Membros soberanos, copiando a tendência norte-americana. Nesse esteio, surge a figura política dos municípios no Brasil.

Para Victor Nunes Leal, a criação da figura política dos municípios se deu em virtude da conveniência da criação de uma nova máquina política, cujo fundamento se conjugava com o empenho patriótico de aperfeiçoar a administração dos Estados, tornando cada região (município) mais econômica e produtiva. Dava-se ênfase sobre a razão de ordem pública no interesse político da montagem de máquinas partidárias, o que seria apresentado aos olhos do país revestido de uma sólida base doutrinária, qual seja, o de se evitar a insolvência e a anarquia em muitas localidades (municípios) derrubadas pela revolução. Ressuscitava-se, portanto, "a velha doutrina imperial da tutela" ^[03]. É nesse instante que se justificava a política dos "coronéis" nos municípios.

De acordo com Victor Nunes Leal, o coronelismo seria uma manifestação do poder privado, dos senhores de terras, que coexistia com um regime político de extensa base representativa. Referia-se basicamente à estrutura agrária, que fornecia as bases de sustentação do poder privado no interior do Brasil, um país essencialmente agrícola-monocultor e exportador de matéria prima no início do século passado. Mas coronelismo quer dizer também compromisso, uma troca de favores entre o poder público em ascensão e os chefes locais, senhores de terra, que, decadentes, lutavam pela sobrevivência. Em contrapartida, a posição do coronel ou do chefe político diante de seu distrito ou município exigia uma reciprocidade. Era com seu prestígio pessoal que o coronel obtinha realizações de utilidades públicas para a sua localidade, como escolas, estradas, ferrovias, igreja, postos de saúde, luz, rede de esgotos e água encanada. Essas obras tinham por objetivo não só desenvolver o seu espaço, como também construir e preservar a sua liderança e aumentar a dependência política do seu eleitorado.

O coronelismo, esclarece o autor, era um sistema político que permeava toda a vida nacional. O Estado que emprestava ao coronel poder e prestígio, e o coronel retribuía com votos. A eleição dos governos estaduais e a decadência econômica dos senhores rurais confluíam para sua formação. Assim, o governo reforçava o poder decadente do coronel e retardava o fim de sua influência. Na medida em que o poder do governo crescia, o controle de cargos públicos se tornava a principal fonte de poder e o coronel se tornava simples intermediário entre o governo e seus dependentes. Esse sistema político ganhou relevância na medida em que o voto se torna recurso político. Em razão desse grande poder adquirido pelos Governadores de Estados, instalou-se a "política dos governadores", notadamente porque a eleição não se dava mais por simples indicação do poder central como no Império. Criou-se, assim, o que Victor Nunes Leal chamou de "um sistema de compromissos".

Nesse sentido, preconizava Victor Nunes Leal, ao lado falta de autonomia legal, os chefes municipais governistas gozavam de uma ampla autonomia extralegal, ou seja, uma carta-branca que o governo estadual outorgava aos correligionários locais, em cumprimento da sua prestação no compromisso típico do coronelismo. Com base nessas premissas, Victor Nunes Leal questionava até onde o novo municipalismo resultaria em reforço efetivo da política das comunas. Esse questionamento, segundo Nunes Leal, era um desdobramento teórico da idéia federalista, que saía afinal vitoriosa com a queda da Monarquia depois de ter inutilmente procurado coexistir com o trono. Continua o autor:

Se o federalismo tem como princípio básico a descentralização (política e administrativa), seria perfeitamente lógico estender a descentralização à esfera municipal. Não faltaria, aliás, na Constituinte, e ainda mais tarde, quem sustentasse que o município está para o Estado na mesma relação em que este se encontra para com a União. ^[04]

Portanto, embora houvesse controvérsias sobre a autonomia do município, verificou-se que o mesmo foi concebido com base nos princípios da autonomia das comunas ao mínimo compatível com a Constituição Federal. Embora de maneira diversa, o município havia sido concebido com base no espírito liberal da Constituição norte-americana, em que as comunas detinham personalidade jurídica própria, dispondo de autonomia administrativa e financeira, bem como determinando as condições sobre as quais podiam gerir os seus próprios negócios ^[05].

Nesse sentido, pode-se inferir que a autonomia municipal brasileira teve por modelo axiológico a autonomia das comunas norte-americana, como bem explica Alexis de Tocqueville na obra A Democracia na América – Leis e Costumes ^[06]. Para Tocqueville, a liberdade comunal decorria, nos Estados Unidos, do próprio dogma da soberania do povo, todas as repúblicas americanas reconheciam mais ou menos essa independência. Segundo Tocqueville, "as comunas, em geral, só são submetidas ao Estado quando se trata de um interesse que chamarei de social, isto é, que elas partilham com outras." ^[07] Tocqueville descrevia as comunas como "corpos independentes" e, entre os habitantes da Nova Inglaterra, não havia nenhum que reconhecia ter o Estado o direito de intervir na direção dos interesses puramente comunais. Além disso, a comuna da Nova Inglaterra reunia, para Tocqueville, duas vantagens que eram de interesse dos homens: a independência e a força. As comunas da Nova Inglaterra teriam em geral, segundo Tocqueville, uma existência feliz. Seu governo era a seu gosto, assim como de sua escolha. No seio da paz profunda e da prosperidade material que reinavam na América do Norte, as tormentas da vida municipal eram pouco numerosas. Completa o autor, "na Nova Inglaterra a divisão hierárquica não existe nem mesmo em lembrança; não há, pois, porção da comuna que seja tentada a oprimir outra, e as injustiças, que só atingem indivíduos isolados, diluem-se no contentamento geral." ^[08]

Nos Estados Unidos não existia centralização administrativa. Para Tocqueville, a força coletiva dos cidadãos era sempre mais poderosa para produzir o bem-estar social do que a autoridade do governo central.Embora a centralização não fosse condição básica para a existência da Nova Inglaterra, os cidadãos desta região tinham a dimensão exata da importância de se manterem unidos, por diversos fatores. Alguns interesses eram comuns a todas as partes da nação, como a formação das leis gerais e as relações do povo com os estrangeiros. A duração, a glória ou a prosperidade da nação tinham se tornado para o povo dogmas sagrados e, ao defenderem sua pátria, defendiam também suas cidades. Nesse sentido, o Estado movia-se como um só homem, mobilizava-se à sua vontade massas imensas, reunia e levava aonde bem entendesse todo o esforço de sua potência. Tocqueville compreendia que a centralização governamental adquiria uma forma imensa quando se somava à centralização administrativa. Essa premissa se torna verdadeira quando autor exprime:

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O que mais admiro na América não são os efeitos administrativos da descentralização, mas os efeitos políticos. Nos Estados Unidos, a pátria se faz sentir em toda parte. É um objeto de solicitude desde a cidadezinha até a União inteira. O habitante se apega a cada um dos interesses de seu país como se fossem os seus. ^[09]

Foi por essa razão que o federalismo nos Estados Unidos havia sido concebido de maneira legítima, como expressão do interesse individual e soberania do povo. Os estudos de Tocqueville influenciaram sobremaneira John Stuart Mill, que em 1835 estudou a obra A Democracia na América e ratificou as vantagens do governo democrático. Em 1859, Stuart Mill publica o ensaio A Liberdade: Dissertações e Discussões, em que desenvolve um estudo sobre a individualidade como elemento do bem-estar e os limites à autoridade da sociedade sobre o indivíduo. Os princípios liberais que permeavam as idéias de Mill já estavam explícitos em Tocqueville. Segundo Mill, para haver a unidade de opiniões, mister seria que estas fossem resultantes da mais completa e livre comparações entre opiniões opostas. Completa o autor:

Que a humanidade não seja infalível, que suas verdades, em sua maioria, sejam apenas meias-verdade, que não é desejável a unidade de opinião, salvo quando resultante da mais completa e livre comparação entre opiniões opostas, e que a diversidade não representará um mal, mas um bem, até os homens serem mais capazes do que hoje de reconhecer todos os lados da questão, constituem princípios aplicáveis aos modos de ação do homem, não menos que às suas opiniões. ^[10]

Mill traduzia a liberdade como princípio da individualidade. Para ele, se todos sentissem que o livre desenvolvimento da individualidade se constituísse como um dos primeiros fundamentos do bem-estar, que não se trataria unicamente de um elemento coordenado a tudo quanto se designa pelos termos civilização, instrução, educação, cultura, mas que antes de mais nada se trata de uma parte e uma condição necessárias de todas essas coisas, não haveria o risco de se subestimar a liberdade, e o ajustamento dos limites entre ela e o controle social não apresentaria nenhuma dificuldade extraordinária.

As idéias de Stuart Mill traduziam o sentimento de Tocqueville quando este descrevia o espírito liberal das comunas na Nova Inglaterra. Para Tocqueville, o habitante da Nova Inglaterra prendia-se à sua comuna porque ela era forte, interessava-se por ela porque colaborava para dirigi-la, depositava nela sua ambição e seu futuro, bem como envolvia-se em cada incidente da vida comunal. Nessa esfera restrita que está a seu alcance, o habitante da Nova Inglaterra tentava governar a sociedade, habituava-se às formas sem as quais a liberdade só procederia por meio de revoluções, imbuindo-se do espírito delas, tomando gosto pela ordem, compreendendo a harmonia dos poderes e reuniam, enfim, idéias claras e práticas sobre a natureza de seus deveres, bem como sobre a exata extensão de seus direitos. O federalismo norte-americano foi contemplado por todo um arcabouço sociológico que fazia com que a comuna e o condado fossem encarregados em zelar por seus próprios interesses. Prescrevia Tocqueville, "o Estado governa, não administra. Encontramos exceções a esse princípio, mas não um princípio contrário." ^[11] Para Tocqueville, a democracia sem as instituições provinciais (comunas e condados) não possuía nenhuma garantia contra o despotismo.

Com base no que Tocqueville descrevia a respeito do federalismo norte-americano, poder-se-á fazer um questionamento para evidenciar os contrapontos do sistema federalista no Brasil: será mesmo que o Brasil é uma Federação, na plena acepção jurídica e política da expressão, ou será que as normas constitucionais pátrias que tratam, ou trataram, acerca do tema são, ou foram, meras ficções jurídicas sem qualquer amparo na realidade política e histórica do nosso Brasil? Historicamente, o Brasil é um Estado Unitário de dimensões continentais com um "imaginário constitucional", que sempre atribuiu à União Federal amplos poderes e aos demais entes federados (Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios) somente algumas "migalhas" no tocante à competência jurídica nas esferas política, administrativa e sócio-econômica.

Nesse sentido, ao contrário dos Estados Unidos, onde a autonomia comunal (local) é a palavra de ordem desde sua fundação, o Brasil Republicano sempre teve um poder central forte, não só em termos políticos, como em termos econômicos, em que os entes políticos locais dos municípios sempre "viveram com o pires na mão". A principal causa para o fato do Brasil Republicano não ser uma Federação genuína é que o Brasil, enquanto Nação, foi moldado a partir dos interesses das elites agro-exportadoras centradas nas atuais regiões Nordeste e Sudeste, como prescrevia Victor Nunes Leal, elites essas então existentes à época da Independência (1822) e cujos interesses, num primeiro momento, determinaram a articulação da criação e manutenção do regime monárquico (1822-1889) fortemente centralizado em termos administrativos e políticos a fim de preservar e expandir o seu poder político e econômico sobre todo o território brasileiro.

Acrescente-se a isto o fenômeno de que o próprio movimento de construção e consolidação da nacionalidade brasileira no decorrer do século XIX e início do século XX não passou pelo respeito às diferenças políticas e culturais existentes nas diversas regiões do Brasil. O poder local e regional, durante o Período Imperial, foi sempre submisso ao Poder Central, ainda que gozasse de uma autonomia social. Basta lembrar que as várias revoltas ocorridas em várias regiões do Brasil durante o Período Regencial (1831-1840) e início do Segundo Reinado (1840-1889) foram reprimidas violentamente pelo governo monárquico da época com pouquíssimas concessões ou considerações à autonomia política, sócio-econômica e cultural das regiões afetadas pelas revoltas.

A própria Proclamação da República em novembro de 1889 foi conseqüência de um mero golpe militar e não decorrência de um amplo e espontâneo movimento popular, ao contrário do federalismo genuíno norte-americano. Daí resultar o fato de que as estruturas e práticas políticas vigentes à época da instalação do regime republicano em nosso país não terem sofrido alterações significativas e abrangentes, mas apenas alterações "cosméticas", aí incluídas as mudanças havidas no ordenamento jurídico do período republicano. Uma característica importante do Período Republicano brasileiro no tocante à marginalização da autonomia política e sócio-econômica das unidades políticas regionais e locais frente ao poder central é a manutenção de um aparelho burocrático hipertrofiado no âmbito da União Federal, aparelho burocrático esse que, não raro, clama para si a responsabilidade de decidir acerca de questões ou problemas que dizem respeito, única e exclusivamente, aos Estados-Membros e/ou aos Municípios.

Portanto, traçado o contraponto entre o federalismo brasileiro e norte-americano, poder-se-á concluir que o federalismo brasileiro foi historicamente caracterizado por um alto grau de centralização do poder político. A ausência de uma vida municipal significativa é identificada tanto na literatura ficcional, quanto na literatura técnica. As competências municipais sempre foram reduzidas e a política municipal foi tradicionalmente relegada a um plano de menor importância e a um menor espaço de atuação pública. A obra fundamental sobre a estrutura de dependência dos municípios continua sendo a tese de Victor Nunes Leal, Coronelismo, enxada e voto, que tem por foco os pequenos municípios. Toda esta tradição centralizadora comprometeu a capacidade dos municípios exercerem sua autonomia, mantendo-se uma mentalidade que transforma o município em mera instância de administração de recursos repassados pela União e pelos estados. Tal cultura cria a necessidade de que o município esteja sempre alinhado às políticas dos outros entes da federação, estabelecendo uma relação de sujeição do município aos Executivos Estadual e Federal, como descrito por Victor Nunes Leal.

CROISAT, Maurice. El federalismo en las democracias comteporáneas. Barcelona: Hacer, 1995.

FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 7ª Ed., São Paulo: Editora Saraiva, 1995.

LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto: o município e o regime representativo no Brasil. 3ª Edição, Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1997.

MILL, John Stuart. A Liberdade/Utilitarismo. São Paulo: Martins Fontes, 2000.

TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América – Leis e Costumes. 2ª Edição, São Paulo: Martins Fontes, 2005.

Notas

1. . LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto: o município e o regime representativo no Brasil. 3ª Edição, Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1997.
2. . Para Maurice Croisat: "Federalismo é uma forma de governo, baseada em um certo modo de distribuir e exercer o poder político numa sociedade, sobre um determinado território, que resulta da necessidade de preservar a diversidade de culturas ou da constatação das origens diferenciadas da história e das tradições políticas dos Estados-Membros, necessitando, portanto, de um estatuto que garanta a autonomia local". CROISAT, Maurice. El federalismo en las democracias comteporáneas. Barcelona: Hacer, 1995. p. 24-25.
3. . LEAL, Victor Nunes. Op. Cit. pág. 105.
4. . LEAL, Victor Nunes. Op. Cit., pág. 98.
5. . Para o constitucionalista Pinto Ferreira, "Federação constitui um tipo de Estado composto que é divisível em partes internas e que são unidas entre si por um vinculo de sociedade. Grande quantidade de países admite esta solução, inspirado pelos Estados Unidos da América com sua Lei Magna de 1787". FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 7ª Ed., São Paulo: Editora Saraiva, 1995, pág. 262.
6. . TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América – Leis e Costumes. 2ª Edição, São Paulo: Martins Fontes, 2005.
7. . TOCQUEVILLE, Alexis de. Op. Cit., pág. 76.
8. . TOCQUEVILLE, Alexis de. Op. Cit., pág. 80.
9. . TOCQUEVILLE, Alexis de. Op. Cit., pág. 107.
10. . MILL, John Stuart. A Liberdade/Utilitarismo. São Paulo: Martins Fontes, 2000, pág. 86.
11. . TOCQUEVILLE, Alexis de. Op. Cit., pág. 93.