4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo deste artigo foi analisar se as alterações produzidas pelo gerencialismo no Brasil constituíram-se em fator de crise ou em uma plasticidade evolutiva. O caminho percorrido até estas considerações foi longo, e passa a ser abaixo sintetizado.
De início verificaram-se quais as formas ou tipos de Administração Pública que se contrapõem à Administração Pública Gerencial. Esta se caracteriza pela eficiência e flexibilidade, onde o controle procedimental é substituído por um controle de resultados. Os outros dois tipos de Administração Pública são: (i) Administração Pública Patrimonialista, em que a coisa pública é vista como propriedade do príncipe, o que importa em confusão do público com o privado; (ii) Administração Pública Burocrática, que se caracteriza pela existência de um rígido controle procedimental, além de regras objetivas que visam a apartar o público e o privado no domínio administrativo.
A Reforma Administrativa empreendida na década de 1990 pelo Governo Fernando Henrique Cardoso buscou a implementação de postulados gerencialistas no Brasil, em ordem a constituir uma Administração Pública Gerencial.
O gerencialismo – que dá ensejo à Administração Pública Gerencial – nasce na década de 80 em resposta à crise do Estado. Os pilares do gerencialismo podem ser resumidos na seguinte assertiva: a Administração Pública deve funcionar do mesmo modo que uma administração de uma empresa. Nesse sentido, para que tal aspiração seja alcançada, mister são dois pontos: (i) a eficiência e (ii) um controle de resultados, em detrimento do controle procedimental burocrático.
Destarte, como forma de adequar a Administração Pública à nova realidade circundante, que exigia uma atuação mais eficiente, o Governo Fernando Henrique elaborou o Plano Diretor de Reforma Administrativa do Aparelho do Estado, documento que nortearia a progressiva implantação do gerencialismo na Administração Pública pátria. Tal Plano Diretor possuía as seguintes diretrizes: (i) busca por maior eficiência na atuação estatal; (ii) substituição de um formal e rígido controle procedimental por um flexível controle de resultados; (iii) estabelecer, para o Núcleo Estratégico, além de eficiência, efetividade; (iv) conceder maior autonomia para o administrador público, principalmente para aquele inserido no setor Atividades Exclusivas; (v) instituir um programa de Publicização, pelo qual o setor dos Serviços Não-Exclusivo passaria da esfera estatal para a esfera pública não-estatal; (v) instituir um programa de Privatização, pelo qual o setor Produção para o Mercado passaria do setor estatal para o setor privado.
Tendo-se em vista tais diretrizes, promulgou-se a Emenda Constitucional 19, de 1998, marco teórico-constitucional do gerencialismo no Brasil. Logo, durante a década de 1990, o Brasil assistiu a uma onda gerencialista, que resultou: (i) na emergência de novos princípios, como os da subsidiariedade e eficiência; (ii) na implementação do programa de Privatização, pelo qual 40 (quarenta) entidades passaram da esfera estatal para a esfera privada; (iii) na criação da figura das organizações sociais, conforme os postulados do programa de Publicização; (iv) na constituição de agências reguladoras, que deveriam regulamentar e fiscalizar os setores que foram transferidos da esfera estatal para a esfera privada; (v) por intermédio do contrato de gestão, nas agências executivas, entidades às quais eram conferidas maiores prerrogativas com o fito de atuarem mais eficientemente; (vi) na fragilização da estabilidade, com a ampliação das hipóteses de demissão e do prazo do estágio probatório; (vii) numa nova política remuneratória, a saber, o subsídio. O rol apresentado não é exaustivo, mas constitui-se nas principais inovações do gerencialismo brasileiro da década de 1990.
O Direito Administrativo brasileiro, então, sofreu mutações em sua estrutura; restava saber se tais mutações seriam bosquejos de uma crise ou de uma plasticidade evolutiva.
Foram então apresentados os argumentos segundo os quais o gerencialismo constituir-se-ia num fator de crise do Direito Administrativo pátrio, que podem ser assim sintetizados: (i) as inúmeras privatizações, dos diversos vieses, confundiria o próprio Direito Administrativo, em razão da presença cada vez mais constante do Direito Privado; (ii) a proliferação de autoridades administrativas independentes prejudicaria a clássica noção de unidade orgânico-administrativa e provocaria um afastamento da legitimidade democrática no contexto administrativo; (iii) a descaracterização da própria função administrativa, com a emergência de uma Administração Pública marcada pelo signo da terceiridade (ao invés da parcialidade) e pela crescente intromissão do Judiciário nos assuntos administrativos, o que, então, banalizaria a própria Administração Pública. Esses três fenômenos – que albergam, com certa extensão, as diretrizes gerencialistas introduzidas no Brasil na década de 1990 – seriam a débâcle do Direito Administrativo.
Contudo, outra perspectiva – que mereceu expressamente nossa adesão – foi apresentada. Por esse horizonte, o gerencialismo implementado no Brasil não se constituiria em um fator de crise para o Direito Administrativo brasileiro: não seria, pois, um caso de crise, mas de plasticidade evolutiva. Essa plasticidade evolutiva poderia, então, ser assim explicada: o gerencialismo traz consigo alguns elementos desviantes da noção clássica de Direito Administrativo, porquanto improváveis. Tais elementos desviantes improváveis tornam-se, justamente com o gerencialismo, prováveis, donde se extrai a evolução. Todavia, essa evolução deu-se sob a pressão dos novos tempos, marcados pela pós-modernidade, no que se pinça a plasticidade. Assim, o gerencialismo – uma engenharia institucional que adequa o aparelho do Estado às necessidades de um capitalismo pós-moderno – é então globalizado, sendo transferido para outros contextos políticos, sociais e econômicos. Mas algo é inequívoco: o gerencialismo deveras altera o perfil do Direito Administrativo clássico. Mas isso não é sinônimo de crise.
Enfim, podemos dizer com a sonoridade devida: o gerencialismo brasileiro da década de 1990 representou uma mudança profunda com os postulados clássicos do Direito Administrativo, sem que se paramentasse, contudo, como crise: ao reverso, trata-se de uma plasticidade evolutiva.
Esperamos, desse modo, ter contribuído para desmistificar, em alguns pontos, o gerencialismo brasileiro. No entanto, novas pesquisas sobre o tema ainda são bem-vindas, principalmente quanto à efetividade da Reforma Administrativa da década de 1990. Mas isso é assunto para outra ocasião.
5 REFERÊNCIAS
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Trad. de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2008.
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
BARBOSA, Maria Ligia de Oliveira; OLIVEIRA, Márcia Gardênia Monteiro de; QUINTANEIRO, Tânia. Um toque de clássicos: Marx, Durkheim e Weber. 2. ed. Belo Horizonte: UFMG, 2003.
BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a filosofia política e a lição dos clássicos. Trad. de Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1998. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 9 jul. 2011.
BRASIL. Presidência da República. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm> Acesso em: 5 jul. 2011.
BRASIL. Ministério do Planejamento. Empresas estatais federais privatizadas desde 1990. Disponível em: <http:// http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/dest/estatistica/UnivEst_privatizadas.pdf . Acesso em: 6 jul. 2011.
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Cadernos MARE de Reforma do Estado: organizações sociais. 5. ed. Brasília: Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1998a. Disponível em: <http:// http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/seges/PUB_Seges_Mare_caderno02.PDF. Acesso em: 8 jul. 2011.
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Cadernos MARE de Reforma do Estado: agências executivas. Brasília: Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1998b. Disponível em: <http:// http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/seges/PUB_Seges_Mare_caderno09.PDF. Acesso em: 10. jul. 2011.
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Cadernos MARE de Reforma do Estado: os avanços na Reforma da Administração Pública: 1995-1998. Brasília: Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1998c. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/seges/PUB_Seges_Mare_caderno15.PDF>. Acesso em 12 jul. 2011.
CASSESE, Sabino. . Le droit tout puissant et unique de la societé. Paradossi del diritto amministrativo. 2009. Disponível em: < http://irpa.gag.it/wp-content/uploads/2011/05/le-droit-tout-puissant-et-unique11-atene-budapest-strasburgo.pdf>. Acesso em 13 jul. 2011.
CHEVALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno. Trad. de Marçal Justen Filho. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
DAHL, Robert A. Sobre a democracia. Trad. de Beatriz Sidou. Brasília: Editora UnB, 2001.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
DIAS, Maria Tereza Fonseca. Direito administrativo pós-moderno. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003.
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a sério. Trad. de Nelson Boeira. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2007.
LUHMANN, Niklas. El derecho de la sociedad. Trad. de Javier Torres Nafarrate. Cidad del México: Universidad IberoAmericana, 2002.
MARINS, Vinícius. Transformações do direito administrativo contemporâneo: reflexos sobre a contratualidade pública nos ordenamentos jurídico italiano e brasileiro. Revista Jurídica, Brasília, v. 7, n. 74, p. 01-26, ago./set. 2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_74/artigos/PDF/ViniciusMarins_Rev74.pdf>. Acesso em: 12 jul. 2011.
MARINS, Vinícius. Contratação de serviços de segurança privada pela administração pública: uma análise à luz da moderna privatização de poderes administrativos. Revistado Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 74, n. 1, p. 79-102, jan./fev./mar. 2010. Disponível em: <http:// http://200.195.70.14/Revista/Content/Upload/Materia/854.pdf>. Acesso em: 11 jul. 2011.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo em evolução. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 1996.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Administração Pública Gerencial. 1998. Disponível em: <http://http://www.camara.rj.gov.br/setores/proc/revistaproc/revproc1998/revdireito1998B/est_adminpublica.pdf>. Acesso em: 8 jul. 2011.
NEVES, Marcelo. Entre Têmis e Leviatã: uma relação difícil. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2008.
OLIVER, María José Boqueria. Critério conceptual del derecho administrativo. Revista de Administración Pública, Madrid, n.42, p. 121-154, 1963.
OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública: o sentido da vinculação administrativa à juridicidade. Coimbra: Almedina, 2007.
PAULA, Ana Paula Paes de. Administração pública brasileira entre o gerencialismo e a gestão social. Revista de Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, v. 45, n. 1, p. 36-49, jan./mar. 2005. Disponível em: <http:// http://rae.fgv.br/rae/vol45-num1-2005/administracao-publica-brasileira-entre-gerencialismo-gestao-social>. Acesso em: 7 jul. 2011.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Da administração pública burocrática à gerencial. 1996. Disponível em: <http:// http://academico.direito-rio.fgv.br/ccmw/images/1/1d/Bresser.pdf. Acesso em: 11 jul. 2011.
SOUZA CRUZ, Álvaro Ricardo de. Jurisdição constitucional democrática. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
SOUZA SANTOS, Boaventura de. A gramática do tempo: para uma nova cultura política. São Paulo: Cortez, 2006.
