Considerações finais
Tratar do regime jurídico dos bens públicos é analisar o ordenamento jurídico para, a partir dele, estruturar um sistema interpretativo que permita a obtenção de conclusões adequadas sobre suas normas.
Isso significa que o ordenamento é a primeira fonte que deve ser tomada para compreender o conceito de bem público, sua classificação, os modos de utilização, a forma como ele se torna e como deixa de ser público.
Comumente se diz que o público prevalece sobre o privado, de modo que os bens públicos e mesmo os bens privados destinados a uma finalidade pública estariam sujeitos a um regime próprio. Mas essa assertiva ou esse princípio somente terá aplicação na prática se baseado em norma escrita.
Juridicamente, bem é tudo aquilo que possa ser objeto de direito subjetivo. Os bens materiais são as coisas, sobre as quais mais comumente se escreve Entre os bens materiais, os que suscitam mais questões são os imóveis. Mas direitos também são bens e não podem ser olvidados.
Bem público é uma espécie de bem. É o bem que pertence às pessoas jurídicas de direito público interno, chamadas de entes públicos no presente artigo para facilitar a referência a elas.
Os bens públicos podem ou não estar afetados, isto é, destinados ou consagrados a uma finalidade pública. Os afetados são os de uso comum do povo e os de uso especial. Os não afetados são os bens dominicais.
Os bens passam a ser públicos quando adquiridos por pessoas de direito público interno.
Essa aquisição se dá pelas formas tradicionais previstas no Código Civil para aquisição de direitos. Aqui, a maior parte da literatura consultada aponta predominantemente o estudo sobre a forma de se adquirir os direitos reais, principalmente o direito de propriedade.
Porém, não só a propriedade e não só os direitos reais podem ser adquiridos pelos entes públicos.
Além das formas tradicionais de aquisição, pode-se citar a desapropriação como forma peculiar de o ente público adquirir um bem.
Em razão dos princípios constitucionais da Administração Pública, a aquisição de bens por ela depende de lei. Essa exigência, em regra, é satisfeita pela autorização contida na Lei Orçamentária Anual.
Também a licitação, em princípio, é necessária para aquisição de bens mediante contrato.
Os bens públicos servem a uma finalidade pública. Os bens de uso comum do povo àquilo que sua natureza comporta. Os de uso especial, às necessidades instrumentais da Administração.
O uso desses bens de forma “anormal” ou “extraordinária” dependerá, em regra, de permissão normativa que indicará os instrumentos próprios para tanto, sendo comumente citadas na doutrina as figuras da autorização, permissão ou concessão. Mas cada ente possui seu ordenamento e cada ordenamento possui figuras próprias com nomenclaturas diversas.
Por fim, o bem deixa de ser público pelas formas admissíveis juridicamente para extinção de direitos. As mais comuns são as formas de extinção da propriedade.
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Notas
[1] Art. 53 - Nas locações de imóveis utilizados por hospitais, unidades sanitárias oficiais, asilos, estabelecimentos de saúde e de ensino autorizados e fiscalizados pelo Poder Público, bem como por entidades religiosas devidamente registradas, o contrato somente poderá ser rescindido. I - nas hipóteses do art. 9º; II - se o proprietário, promissário comprador ou promissário cessionário, em caráter irrevogável e imitido na posse, com título registrado, que haja quitado o preço da promessa ou que, não o tendo feito, seja autorizado pelo proprietário, pedir o imóvel para demolição, edificação, licenciada ou reforma que venha a resultar em aumento mínimo de cinquenta por cento da área útil.
[2] Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue. § 1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior. § 2º A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.
[3] RESP 200400386937, CASTRO FILHO, STJ - TERCEIRA TURMA, DJ DATA:23/10/2006 PG:00300; RESP 199700124916, RUY ROSADO DE AGUIAR, STJ - QUARTA TURMA, DJ DATA:20/08/2001 PG:00468; AC 200038000444832, DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE DEUS, TRF1 - QUINTA TURMA, e-DJF1 DATA:12/11/2010 PAGINA:242; Tribunal de Justiça do RS, Décima Oitava Câmara Cível, Apelação Cível Nº 70019319664, Relator: Mario Rocha Lopes Filho, Julgado em 19/6/2008; AC 200237000013947, JUIZ FEDERAL LEÃO APARECIDO ALVES (CONV.), TRF1 - SEXTA TURMA, DJ DATA:14/03/2005 PAGINA:67.
[4] AC 199935000077275, DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTI RODRIGUES, TRF1 - SEXTA TURMA, e-DJF1 DATA:26/07/2010 PAGINA:120; AC 9802083704, Desembargador Federal SERGIO FELTRIN CORREA, TRF2 - SEGUNDA TURMA, DJU - Data:22/12/2004 - Página:103.
[5] Art. 649. São absolutamente impenhoráveis: I - os bens inalienáveis e os declarados, por ato voluntário, não sujeitos à execução;
[6] Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. [...] § 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
[7] Art. 1.210. O possuidor tem direito a ser mantido na posse em caso de turbação, restituído no de esbulho, e segurado de violência iminente, se tiver justo receio de ser molestado. § 1º O possuidor turbado, ou esbulhado, poderá manter-se ou restituir-se por sua própria força, contanto que o faça logo; os atos de defesa, ou de desforço, não podem ir além do indispensável à manutenção, ou restituição da posse.
[8] Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; [...] § 2º - A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. § 3º - As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel.
[9] ADMINISTRATIVO. ESTADO NOVO. REVOLUÇÃO DE 1932. CAMPO DE MARTE – SÃO PAULO. OCUPAÇÃO PELA UNIÃO. MUNICÍPIO. REINTEGRAÇÃO. PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE INDENIZAÇÃO. LEI 601/1850. TERRA DEVOLUTA. IMÓVEL PÚBLICO NÃO DESTINADO A USO PÚBLICO ESPECÍFICO. SÚMULA 487/STF. AFETAÇÃO AO SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. INDENIZAÇÃO. 1. Hipótese em que União e Município de São Paulo discutem a posse e o domínio do "Campo de Marte", em São Paulo, aeroporto que abrigou a aviação bélica alinhada com os paulistas na Revolução Constitucionalista de 1932 e que, nesse contexto, foi conquistado pelas forças federais.
2. Com o fim do Estado Novo, em 1945, e a retomada de parcela da autonomia local, foram iniciadas tratativas para a devolução do imóvel. Frustradas as negociações, o Município propôs Ação Possessória, com pedido subsidiário de indenização, em 1958. 3. A área integrava, na época colonial, sesmaria dos jesuítas, até ser confiscada em 1759 com a expulsão da Companhia de Jesus pelo Marquês de Pombal. Com o advento da República, o Estado de São Paulo, considerando o imóvel devoluto, cedeu-o ao Município de São Paulo. Foi dada destinação pública à área somente em 1912, com sua ocupação pelo corpo de cavalaria e, posteriormente, pela aviação bélica paulista. 4. A União argumenta que a área lhe pertence. Pelo fato de ter sido confiscada dos jesuítas, não poderia ter sido considerada terra devoluta, pois não se enquadraria na definição do art. 3º da Lei 601/1850 (Lei de Terras). 5. Não há omissão se o Tribunal decide a demanda com fundamentos suficientes. 6. Admite-se o julgamento de ação possessória pela análise do domínio, se esse for o fundamento aduzido pelos litigantes. 7. Discussão que se restringe à caracterização da área como devoluta (ou não) em 1891. Se o era, foi transferida ao Estado pela primeira Constituição Republicana, que, por sua vez, cedeu-a ao Município naquele mesmo ano (fatos incontroversos). Se não era devoluta, a cessão pelo Estado para o Município seria inválida e ineficaz, inexistindo justo título em seu favor. 8. A Companhia de Jesus possuía vasto patrimônio imobiliário no Brasil, em outras colônias e no próprio solo português, todo ele confiscado pelo Marquês de Pombal em 1759. 9. Não se pode excluir do conceito de terras devolutas as áreas antes ocupadas pela Companhia de Jesus, sobretudo se abandonadas e nunca destinadas a uma finalidade pública. Do contrário, seria criar uma espécie de propriedade da União, abarcando um imenso território, incerto e incomensurável. Pior, os Estados surgidos com a República, titulares das terras devolutas por força da CF/1891, seriam obrigados a pesquisar quase quatro séculos de histórico fundiário para descobrirem se as terras abandonadas em seu território pertenceram aos jesuítas e foram confiscadas no século XVIII, hipótese em que não seriam devolutas. Tal exigência inviabilizaria a delimitação dessas áreas, gerando inegável insegurança jurídica quanto à situação fundiária no País, exatamente aquilo que a Lei 601/1850 procurou evitar. 10. A Lei de Terras surgiu para regularizar os títulos de propriedade derivados das sesmarias, as quais, em quase sua totalidade, caíram em comisso por descumprimento dos requisitos de ocupação, moradia, cultura e medição. O fim mediato era dar ao País um instrumento de retomada dos imóveis improdutivos e permitir a efetiva ocupação da terra. A maior parte dos dispositivos da Lei 601/1850 trata exatamente da alienação de terras devolutas, inclusive a colonos estrangeiros, além do fomento à imigração com recursos do tesouro público. Nesse contexto é que deve ser interpretada a definição de terras devolutas por ela veiculada. 11. Nos termos do art. 3º da Lei 601/1850, terras devolutas são aquelas de domínio público e sem destinação pública específica. Irrelevante a origem da terra pública (conquistada, confiscada, comprada, caída em comisso, etc.). 12. Sendo incontroverso que a área onde hoje se encontra o Campo de Marte somente foi ocupada pelo poder público em 1912, constata-se que era devoluta em 1891 e, portanto, integrante do domínio Estadual. Também não se discute a sua cessão, pelo Estado, ao Município, nos termos da Lei de Organização Municipal de 13.11.1891. 13. "Será deferida a posse a quem, evidentemente, tiver o domínio, se com base neste for ela disputada" (Súmula 487/STF). 14. A área estritamente afetada ao serviço público federal não pode ser reintegrada ao Município, ressalvado o remédio da indenização. 15. Determinação de retorno dos autos à instância de origem, para análise da área insuscetível de reintegração e apreciação do pedido subsidiário de indenização. 16. Recurso Especial provido. (STJ, REsp 991.243/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/04/2008, DJe 21/09/2009)
[10] Art. 39. Regressando o ausente nos dez anos seguintes à abertura da sucessão definitiva, ou algum de seus descendentes ou ascendentes, aquele ou estes haverão só os bens existentes no estado em que se acharem, os sub-rogados em seu lugar, ou o preço que os herdeiros e demais interessados houverem recebido pelos bens alienados depois daquele tempo. Parágrafo único. Se, nos dez anos a que se refere este artigo, o ausente não regressar, e nenhum interessado promover a sucessão definitiva, os bens arrecadados passarão ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados nas respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União, quando situados em território federal. [...] Art. 61. Dissolvida a associação, o remanescente do seu patrimônio líquido, depois de deduzidas, se for o caso, as quotas ou frações ideais referidas no parágrafo único do art. 56, será destinado à entidade de fins não econômicos designada no estatuto, ou, omisso este, por deliberação dos associados, à instituição municipal, estadual ou federal, de fins idênticos ou semelhantes. § 1º Por cláusula do estatuto ou, no seu silêncio, por deliberação dos associados, podem estes, antes da destinação do remanescente referida neste artigo, receber em restituição, atualizado o respectivo valor, as contribuições que tiverem prestado ao patrimônio da associação. § 2º Não existindo no Município, no Estado, no Distrito Federal ou no Território, em que a associação tiver sede, instituição nas condições indicadas neste artigo, o que remanescer do seu patrimônio se devolverá à Fazenda do Estado, do Distrito Federal ou da União. [...] Art. 1.276. O imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições. §1º O imóvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstâncias, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade da União, onde quer que ele se localize. §2º Presumir-se-á de modo absoluto a intenção a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietário de satisfazer os ônus fiscais. [...] Art. 1.822. A declaração de vacância da herança não prejudicará os herdeiros que legalmente se habilitarem; mas, decorridos cinco anos da abertura da sucessão, os bens arrecadados passarão ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados nas respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União quando situados em território federal. [...]
[11] Art. 22 - Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do Município as vias e praças, os espaços, livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo.
[12] Tradição é a entrega da coisa (CUNHA, 2003, p. 247).
[13] Art. 24. É dispensável a licitação: [...] X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;
[14] Art. 5º [...]XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente;
[15] Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a: [...]
[16] Art. 30. Poderá ser autorizada, na forma do art. 23, a permuta de imóveis de qualquer natureza, de propriedade da União, por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir.
[17] Tudo conforme art. 17 a 19 da Lei nº 8.666, de 1993.
[18] Aprovado pela Portaria nº 29.971, de 4 de março de 2005 e alterado pela Portaria nº. 43.003, retificada em 7 de abril de 2008, Portaria nº 64.255, de 31 de março de 2011 e Portaria nº 67.022, de 6 de setembro de 2011, publicada no Diário Oficial de 8.9.2011.
[19] Art. 14. São atribuições do Diretor de Administração: I - autorizar: a) alterações de estimativas das receitas e fixação das despesas organizacionais constantes do orçamento; b) a cessão e a concessão de uso de bens móveis; c) a doação de bens móveis; d) a realização de despesas com locação de imóveis, bem como os atos e contratos decorrentes; e) aquisição de bens imóveis, inclusive recebimento em dação em pagamento, assim como a construção, locação e concessão de uso; II - decidir sobre cessão, permissão e autorização de uso de bens imóveis; [...] Art. 49. São atribuições dos Chefes-Adjuntos do Demap, nas respectivas áreas de atuação: [...] III - autorizar o uso de bens móveis e imóveis a empresas que executam obras e serviços de interesse do Banco Central; [...] Art. 107. São atribuições dos Gerentes Administrativos Regionais, no que couber, as descritas no art. 23 e ainda: [...]III - quanto a recursos materiais e patrimônio: [...] f) autorizar o uso de bens móveis e imóveis a empresas que executam obras e serviços de interesse do Banco Central;
Abstract: It studies the concept of public good. It analyzes the classification of public goods in the Brazilian Civil Code. It introduces the concept of public allocation and deallocation. It lists the peculiar characteristics of public goods. It treats about the acquisition of property by legal persons governed by public law. It shows aspects relating to the use of public goods. It studies the ways of withdrawal of the public goods from the legal sphere of the public entities.
Keywords: public goods – concept – classification – characteristics – acquisition – use – extinction - disposal.
