Resumo: Em tempos de crise econômica, demonstra-se fundamental a existência de órgãos para a proteção do mercado financeiro, atribuindo uma maior segurança jurídica aos negócios existentes em um determinado grupo de países que possuem a integração econômica como objetivo. No âmbito dos países da América do Sul, a criação da União das Nações Sul-americanas - UNASUL caracterizou um marco para a política integracionista da região. Entretanto, falta-lhe um instrumento eficaz para a aplicação das regras consagradas nesta União. Nesse contexto, visando uma maior segurança jurídica, várias são as justificativas que vêm surgindo para a formação de um tribunal supranacional no âmbito da UNASUL. Com efeito, o presente trabalho concentra-se, especificamente, na possibilidade/necessidade da criação de uma corte supranacional para UNASUL, a fim de possibilitar a concretização dos objetivos econômicos desse bloco, bem como do MERCOSUL.
Palavras-chave: Integração Econômica; Controvérsias Internacionais; Tribunais Supranacionais.
1. Introdução
O termo “globalização” decorre do fenômeno de transnacionalização dos mercados de insumos, produção, capitais, finanças e consumo, o qual vem transformando radicalmente as estruturas de dominação política e de apropriação de recursos, subvertendo noções de tempo e espaço, derrubando barreiras geográficas. Há mais de um século e meio Marx já se posicionava a respeito afirmando que “a tendência para criar o mercado mundial existe imediatamente na noção de capital. Qualquer limite lhe aparece como um obstáculo a vencer”[1].
Dentre os diversos ramos do referido fenômeno, temos a globalização das relações internacionais, a qual é marcada fortemente pelo interesse econômico. Com efeito, os acordos regionais dos mercados visam ao fortalecimento das forças políticas e econômicas locais, assim, assegurando uma melhor performance aos agentes de produção e maior poder de negociação com os blocos e mercados externos.
O processo chamado de “integração”, por sua vez, é um processo multidimensional, cuja intencionalidade excede à simples reestruturação dos mercados, em busca de economias de escala, e que inclui tanto a dimensão da construção de instituições, como a gestão de uma autêntica cultura da integração, assentada no respeito e na convivência federativa das culturas nacionais e locais. Esta concepção propõe a viabilidade de potencializar necessidades históricas, vinculando o econômico, o social, o político e o cultural.[2]
Dessa forma, a formação e o desenvolvimento de blocos econômicos parece ser uma tendência cada vez mais viável – e necessária – para os países que almejam uma maior parcela de participação na economia mundial, o que vem expandido o fenômeno da integração em todo planeta.
Nesse sentido, para Andrés Malamud[3],
integration is, in the constructivist framework, a possible response to the transformation of national identities and expectations. As interchange between different peoples grows, new collective identities are believed to emerge from pervious allegiances; supranational institutions are thus created in order to encompass and contain the most recent loyalties.
Gilberto Kerber[4], por sua vez, considera-se que a integração se desdobra em dois patamares na economia moderna: a integração internacional e a integração regional. O primeiro dos patamares, mais genérico, é empregado usualmente para descrever características e tendências da economia capitalista global, impulsionada pela integração e pela interdependência. Já o segundo, mais específico, surge como resultado de acordos políticos entre países geograficamente próximos, com vistas à obtenção das vantagens típicas do processo.
Em termos de América do Sul, o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), criado em 1991, representa o mais bem-sucedido bloco econômico da região, o qual vem gerando uma maior interligação, principalmente na área comercial, entre os Estados Membros. Entretanto, ante a ausência de mecanismos capazes de garantir uma maior segurança jurídica nas relações comerciais, visto que, como veremos, as decisões dos Tribunais do MERCOSUL carecem de eficácia, não sendo difícil perceber a necessidade de instrumentos para a garantia da efetivação da tutela jurisdicional.
Foi nesse contexto de insegurança jurídica, que, em 2008, foi criada a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), abrangendo todos os países da América do Sul. Tal União possui como paradigma a união supranacional europeia, ou seja, a União Europeia (UE), objetivando, assim, metas em áreas muito mais amplas que o MERCOSUL, com foco na integração econômica, social e política.
Destarte, ante a necessidade de se promover uma maior segurança jurídica nas relações comerciais dos países sul-americanos, notoriamente no âmbito do MERCOSUL, a criação de uma corte para a UNASUL, dirimindo conflitos entre Estados sul-americanos, bem como entre estes e particulares, surge como uma hipótese de garantia de maior segurança jurídica nas relações comerciais da Região, promovendo, assim, o desenvolvimento econômico do Cone do Sul.
Com efeito, desde a formação da UNASUL, vários sãos os fundamentos que vêm surgindo, a fim de defender a criação de um tribunal transnacional para o Cone do Sul. Casos envolvendo temas relacionados à democracia, direitos humanos, direito ambiental, entre outros, vêm corroborando para a consagração desse tribunal.
Assim, é o fenômeno integracionista sul-americano que norteará o presente trabalho. Entretanto, apesar da grande diversidade de justificativas que vêm sendo apresentadas para a criação da referida corte, este trabalho concentra-se em um perspectiva especificamente econômica da América do Sul, debatendo a seguinte questão: é possível que a formação de um sistema supranacional de solução de controvérsias da União das Nações da América do Sul (UNASUL) auxilie a consagração dos objetivos econômicos desta União, bem como do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)?
2. O Mercosul e a Ineficácia de seu Atual Sistema de Solução de Controvérsias
O Mercado Comum do Sul, criado em 1991 pelo Tratado de Assunção, é dotado de personalidade jurídica de direito internacional e, atualmente, possui como membros efetivos o Brasil, a Argentina, o Uruguai e, em 2012, em decisão bastante polêmica, foi concretizada a entrada da Venezuela. O Paraguai, por sua vez, membro-fundador do bloco, está provisoriamente suspenso, como uma forma de retaliação ao que os representantes dos outros Países Integrantes chamaram de “golpe à ordem democrática”, tendo em vista, segundo eles, a inobservância do princípio da ampla defesa e do contraditório no processo de impeachment do ex-presidente paraguaio, Fernando Lugo, também em 2012.
Sem entrar no mérito da atual situação de instabilidade política, seja pela suspensão do Paraguai, seja pela introdução da Venezuela, fato é que, como veremos, este bloco possui objetivos mais específicos que a UNASUL. Segundo Maria Teresa de Cárcomo Lobo, o Tratado de Assunção e o Protocolo de Ouro Preto, que o complementa, objetivam, além de uma união aduaneira, a formação de um efetivo mercado comum, com a promoção do progresso econômico e social no âmbito da democracia e no respeito aos direitos do homem[5]. Em relação à criação de uma corte transnacional para garantir a efetivação de tais objetivos, ela afirma que “é nesse contexto que se tem de entender a criação da instituição jurisdicional. Se queremos os fins, havemos de querer os meios”[6].
Nesse contexto, vários são os que defendem a ideia de que os objetivos do MERCOSUL estão, cada vez mais, sendo impossibilitados de serem concretizados, haja vista a enorme insegurança jurídica que permeia o atual sistema de solução de controvérsias do Bloco.
Atualmente, tal sistema está regulamentado no Protocolo de Olivos[7], assinado em 2002[8], que prevê que, se o litígio não for resolvido por meio de negociações diretas, o caso será analisado pelo Tribunal ad hoc, que emitirá laudo arbitral, o qual, acaso algum dos Estados não se conforme com a decisão, poderá ser confirmado, modificado ou revogado pelo Tribunal Permanente de Revisão (TPR). Além disso, o Protocolo de Olivos também contemplou a possibilidade de reclamações efetuadas por particulares, fundada em sanção ou aplicação, por qualquer dos Estados Partes, de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatórias ou de concorrência desleal, em violação ao Tratado de Assunção, e dos demais acordos celebrados após o marco deste Tratado[9].
Contudo, para garantir a eficácia das decisões prolatadas no sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL, o Protocolo de Olivos apenas prevê que, se um Estado Parte não obedecer à decisão do TPR, os outros poderão adotar medidas compensatórias temporárias – como, por exemplo, a suspensão de concessões –, visando a obter a sua plena satisfação[10].
Ocorre que tais espécies de medidas para garantir a obrigatoriedade dos laudos arbitrais têm surtido pouco efeito aos países mercosulinos vencidos na controvérsia, que não estão cumprido as decisões do TPR[11], o que gera uma enorme insegurança jurídica tanto nas relações entre os Estados Partes, quanto entre estes e os demais países.
Outra evidente deficiência no âmbito do atual sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL é que não há a possibilidade de reclamações advindas de particulares serem analisadas diretamente pelos Tribunais Mercosulinos, limitando a solução de tais tipos de lides às recomendações de especialistas indicados pelo Grupo Mercado Comum, as quais, igualmente, não são dotadas eficácia, visto que não são obrigatórias perante os Estados Membros. Ou seja, não há nenhuma proteção efetiva aos particulares que se sentirem lesados mediante violação aos princípios consagrados no âmbito do MERCOSUL e do Tratado de Assunção.
Além do mais, em face da grande desconfiança por parte de investidores estrangeiros, cada vez mais juristas apontam a necessidade de uma jurisprudência comunitária, ou, ao menos, relativamente unidorme, no âmbito do MERCOSUL – principalmente em matéria de liberalização de mercados e de direito de concorrência, para garantir uma maior segurança jurídica aos negócios dentro do Bloco[12], o que poderia ocorrer com a formação de uma corte supranacional na esfera de toda a América do Sul.
Verifica-se, assim, que a ineficácia é a principal debilidade presente no atual sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL. Tal deficiência, segundo Hart, era muito comum nos ordenamentos jurídicos primitivos e se configura quando não há normas que instituam autoridades competentes para julgar os conflitos e sancionar, de fato, os comportamentos desviantes[13].
Destarte, o atual sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL evidencia a ausência do efetivo cumprimento das decisões prolatadas pelas instâncias arbitrais. Não há regras que propiciem a plena obediência por parte do Estado condenado em uma disputa. O recurso de esclarecimento, previsto pelo artigo 28 do Protocolo de Olivos, tem alcance limitado à determinação do exato sentido do laudo produzido, sem garantir a eficácia da decisão. A natureza intergovernamental do MERCOSUL, fundada no consenso entre os membros, repercute, dessa forma, no processo decisório dos órgãos institucionais, e obviamente, nas decisões do sistema de solução de controvérsias.[14]
3. A Unasul e a Possibilidade da Criação de um Tribunal Supranacional Sul-Americano
A União das Nações da América do Sul foi constituída pelo Tratado de Brasília em 2008[15] e é formada pelos doze países da América do Sul. A União possui personalidade jurídica internacional e foi inspirada no modelo de integração da União Europeia.
Verifica-se que a UNASUL é um modelo de integração muito mais abrangente que o MERCOSUL, haja vista que, como disposto no artigo 2 do referido Tratado, tal União
tem como objetivo construir, de maneira participativa e consensuada, um espaço de integração e união no âmbito cultural, social, econômico e político entre seus povos, priorizando o diálogo político, as políticas sociais, a educação, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade socioeconômica, alcançar a inclusão social e a participação cidadã, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias marco do fortalecimento da soberania e independência dos Estados.
Dessa forma, nos moldes da integração europeia, a UNASUL visa à integração cada vez mais intensa dos países sul-americanos, apontando à formação, a priori, de um mercado comum e, em longo prazo, a possível criação de uma união monetária, com o surgimento de uma moeda sul-americana única. Além disso, a UNASUL prevê a formação de um parlamento próprio, para formular normas que propiciem que os objetivos do bloco sejam alcançados, bem como a criação de um Banco, o Banco do Sul, para servir como fundo monetário para os Estados Membros.
Constata-se que, atualmente, na UNASUL, as controvérsias que puderem surgir entre Estados Partes a respeito da interpretação ou aplicação das disposições do seu Tratado Constitutivo serão resolvidas mediante negociações diretas. Em caso de não se alcançar uma solução mediante a negociação direta, os Estados Membros submeterão a controvérsia à consideração do Conselho de Delegadas e Delegados, o qual formulará as recomendações pertinentes para sua solução. No caso de não se alcançar uma solução, essa instância elevará a controvérsia ao Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores, para consideração em sua próxima reunião[16].
Entretanto, embora a UNASUL venha se revelando como um instrumento particular-mente útil para a solução pacífica de controvérsias regionais[17], a solução que for encontrada no atual sistema de solução de controvérsias desse Bloco, por não haver um sistema jurisdicional organizado, possui um caráter meramente recomendatório, ou seja, não vincula os Estados Partes, o que mantém a insegurança na resolução de conflitos transnacionais. Dessa forma, assim como no MERCOSUL, verifica-se a ausência de eficácia das decisões que são formuladas nos mecanismos de solução de controvérsias da UNASUL.
Além do mais, constata-se que também não há uma eficaz proteção aos particulares que se considerem prejudicados mediante violações aos princípios consagrados no Tratado de Brasília.
Dessa forma, a ineficácia dos atuais sistemas de soluções de controvérsias da América do Sul – tanto na UNASUL, quanto no MERCOSUL – gira em torno de duas problemáticas: (1) a insegurança jurídica que permeia ambos os blocos, tendo em vista a ineficácia das decisões de suas autoridades e; (2) a falta de uma efetiva proteção aos particulares, nos casos de violação aos Tratados firmados na região.
Diante de tais deficiências dos dois sistemas, surge a necessidade de um mecanismo para garantir maior segurança jurídica nas relações entre os Estados Membros desses Blocos, bem como nas relações entre estes e os demais países.
Com efeito, a segurança jurídica internacional é imprescindível, principalmente porque é fator decisivo para inserção dos Estados na competitiva fase do mercado internacional, fomentando seu desenvolvimento econômico, produção e atração de investimentos. Ademais, a segurança jurídica também serve como mecanismo à política, posto que possibilita a comunicação global, facilita a negociação e cooperação, e leva os sujeitos a comportarem-se de forma estratégica dentro dos limites normativos capazes de manter a estabilidade do sistema[18].
É nesse contexto que surge a ideia da criação de um tribunal supranacional para a UNASUL, com escopo de propiciar a concretização dos interesses desse Bloco, bem como do MERCOSUL. Assim, criação de uma corte cuja decisão fosse de caráter obrigatório e vinculativo, e com competência também para dirimir conflitos entre particulares e os Estados, nos casos de violações de Tratados regionais, poderia possibilitar e acelerar a concretização dos objetivos à curto, médio e longo prazo dos dois principais blocos da América do Sul.
Desse modo, tendo em vista que a UNASUL possui como base o modelo de integração da União Europeia, objetivando, por exemplo, a criação de um parlamento e de um banco próprio, bem como a formação de uma união monetária, ela detém de maiores condições para a efetivação de uma corte que garantirá o cumprimento de normas de caráter comunitário. Assim, tendo como base o Tribunal de Justiça da União Europeia - que garante grande segurança jurídica no âmbito europeu –, as supracitadas deficiências poderiam ser suprimidas através de um tribunal, de caráter permanente e supranacional, para UNASUL, o qual poderia ter, dentre outras competências, a função de aplicar normas para a defesa do direito de concorrência, da liberalização de mercados e, até mesmo, fazendo-se respeitar as normas consagradas no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC).
Além do mais, tendo em vista que a UNASUL visa a uma integração nos moldes europeus, esse desenvolvimento da União ensejará a criação um direito comunitário aplicável aos Países Membros, e, por conseguinte, um tribunal capaz de proteger a norma comunitária. Entretanto, tal integração só terá êxito se houver a cooperação conjunta de todos os Estados, havendo uma harmonização de suas normas e a delegação de uma parte da soberania frente aos interesses comunitários, como ocorre na União Europeia.
Assim, resta clarividente a necessidade da criação de mecanismos a fim de propiciar o desenvolvimento econômico e consagrar as políticas integracionistas no âmbito da América do Sul. Um tribunal supranacional no âmbito de toda a América do Sul, cujas decisões possuam caráter obrigatório, pode ser encarado como uma hipótese para que tanto a UNASUL, quanto o MERCOSUL, atinjam seus objetivos.
4. Conclusão
A flexibilidade do sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL favorece a solução negociada, fundamental para países que têm de lidar com uma constante instabilidade política e econômica, bem como com os abalos sofridos por influência políticas externas, todavia, ainda não possibilita a segurança jurídica necessária e desejável para avanços significativos no processo de integração.
Por isso, para garantir uma sólida integração sul-americana, é necessária a criação de mecanismos que proporcionem um efetivo cumprimento dos tratados e protocolos regionais. Sem novos mecanismos que garantam maior segurança jurídica à região, os atuais sistemas de soluções de controvérsias presentes na América do Sul se apresentam como meras figuras retóricas. Um tribunal supranacional no âmbito da UNASUL, cujas decisões possuíssem caráter obrigatório e vinculativo, analisando também reclamações advindas de particulares, poderia acelerar a concretização dos objetivos dos blocos sul-americanos como um todo.
5. Referências
AMARAL JUNIOR, Alberto do. A solução de controvérsias no Mercosul. Política Externa (USP), v. 20, n° 1, jun-ago, 2011.
BORGES, Thiago Carvalho. Curso de Direito Internacional Público e Direito Comunitário. São Paulo: Atlas, 2011.
CARAMUTI, Ofélia Stahringer de. El MERCOSUR em el nuevo orden mundial. Buenos Aires: Editora Ciudade, 1998.
CUNHA, J. S. Fagundes. Um Tribunal para a UNASUL: Tribunal da União das Nações da América do Sul. Curitiba: Juruá, 2011.
FRANCA FILHO, Marcilio Toscano, LIXINSKI, Lucas, GIUPPONI, María Belén Olmos (coord). The Law of MERCOSUR. 1ª ed. Oxford: Hart Publishing, 2010.
HART, Herbert. “O direito como união de regras primárias e secundárias”. In _____. O conceito de direito. Tradução de A. Ribeiro Mendes. Coimbra: Fundação Calouste Gulbenkian, 2001.
KERBER, Gilberto. Mercosul e a supranacionalidade. São Paulo: LTr, 2001.
LOBO, Maria Teresa Cárcomo. A Ordem Jurídica Comunitária: O Juiz Nacional e o Sistema de Reenvio. In Verbis, Rio de Janeiro, n.° 8, jun./ago. 1997.
MARX, K. Fundamentos de la crítica de la economia política. La Habana : Editorial Ciencias Sociales, 1970.
Notas
[1] MARX, K. Fundamentos de la crítica de la economia política. La Habana : Editorial Ciencias Sociales, p. 305, 1970.
[2] CARAMUTI, Ofélia Stahringer de. El MERCOSUR em el nuevo orden mundial. Buenos Aires: Editora Ciudade, p. 15, 1998.
[3] MALAMUD, Andrés. Theories of Regional Integration and the Origins of MERCOSUR. In _____. The Law of MERCOSUR. Ed. por Marcílio Toscano Franca Filho, Lucas Lixinski e María Belén Olmos Giupponi. 1ª ed. Oxford: Hart Publishing, p. 12, 2010.
[4] KERBER, Gilberto. Mercosul e a supranacionalidade. São Paulo: LTr, p. 65, 2001.
[5] LOBO, Maria Teresa Cárcomo. A Ordem Jurídica Comunitária. O Juiz Nacional e o Sistema de Reenvio. In Verbis, Rio de Janeiro, n.° 8, p. 27. jun./ago. 1997.
[6] Idem.
[7] No Brasil, o Protocolo de Olivos foi ratificado pelo Decreto Legislativo 712/03 e promulgado pelo Decreto 4.982/04.
[8] Entretanto, o Protocolo de Olivos apenas entrou em vigor internacionalmente em janeiro de 2004.
[9] BORGES, Thiago Carvalho. Curso de Direito Internacional Público e Direito Comunitário. São Paulo: Atlas, p. 310, 2011.
[10] Artigo 31 do Protocolo de Olivos.
[11] Alguns exemplos de laudos arbitrais do TPR que não foram cumpridos são: laudo nº 01/2005 de 20 de dezembro de 2005 (Uruguai não cumpriu a decisão); laudo nº 02/2006 de 06 de julho de 2006 (Argentina não cumpriu a decisão e propôs o caso à Corte Internacional de Justiça). Todos os laudos do Tribunal ad hoc e do TPR estão disponíveis em: http://www.tprmercosur.org/pt/sol_contr_laudos.htm. Acesso em 20.07.2012.
[12] CUNHA, José Sebastião Fagundes. Um Tribunal para a UNASUL: Tribunal da União das Nações da América do Sul. Curitiba: Juruá, p. 96, 2011.
[13] HART, Herbert. “O direito como união de regras primárias e secundárias”. In _____. O conceito de direito. Tradução de A. Ribeiro Mendes. Coimbra: Fundação Calouste Gulbenkian, p. 89-109, 2001.
[14] AMARAL JUNIOR, Alberto do. A solução de controvérsias no Mercosul. Política Externa (USP), v. 20, no 1, p. 107-117, jun-ago, 2011.
[15] Entrou em vigor internacionalmente em 11 de março de 2011. No Brasil, adesão ao Tratado foi aprovado pelo Congresso Nacional em 07 de julho de 2011, sendo promulgado o Decreto legislativo em 14 de julho de 2011.
[16] Cf. Artigo 21 do Tratado de Brasília.
[17] Pouco após sua criação, a UNASUL desempenhou importante papel mediador na solução da crise separatista do Pando, na Bolívia, em 2008.
[18] De acordo com SANTI ROMANO, “Toda ordem jurídica é uma instituição e, inversamente, toda instituição é uma ordem jurídica: há, entre estes dois conceitos, uma equação necessária e absoluta.” SANTI ROMANO. Lódre juridique, Paris, Dalloz, 1975.p.19 Apud: FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Direito econômico. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 50.
Abstract: In times of financial crises, there is an essential need for international organs capable of protecting the financial market. In South America, the creation of the Union of South American Nations – UNASUR was a turning point to the integration policies, but the new organ lacks an efficient instrument to apply its own rules. Therefore, there are several arguments to the creation of a supranational court in UNASUR, aiming the rule of law, and this article intends to debate how the MERCOSUR and UNASUR can reach its economics purposes with the contribution of this court.
Key-Words: Economic Integration; International Disputes; Supranational Courts.
