Introdução
Este singelo trabalho, objetiva trazer a lume o debate acerca do IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veiculos Automotores, e a possibilidade ou não, de sua incidência sobre Embarcações e Aeronaves.
O tema pretende ser exposto sob viés analitico, claramente despretencioso, aduzindo as principais razões das teses favorável e contrária, sob viés doutrinário, jurisprudêncial e prático, conforme veremos adiante. Restando ao final algumas questões que merecem debate para melhor compreensão da matéria.
O Conceito Constitucional de IPVA.
O IPVA possui respaldo na Constituição Federal de 1988, que em seu artigo 155, III, preleciona que “Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre a propriedade de veiculos automotores”. Desse modo, revela-se como competência reservada aos Estados-Membro para sua instituição, restando atribuida ao Senado Federal a fixação de alíquotas minimas de observância nacional, conforme depreende-se da leitura do parágrafo 6º, inciso I, do dispositivo supra citado.
Ressalta-se que o texto constitucional aduz a incidência da exação sobre “veículos automotores”, o que tem sido interpretado como “veiculos terrestres” pelos tribunais superiores[1], conforme veremos adiante.
As PECs – Propostas de Emenda a Constituição n.º 140/12 e 282/13
Nesta toada, restando uma interpretação restritiva do alcance deste imposto no cenário jurídico, foi encaminhada para apreciação legislativa a PEC n.º 140/12, com a intenção de alterar o texto constitucional, passando o art. 155, III a constar com a seguinte redação:
“Art. 155 (...)
III – Propriedade de veículos automotores terrestres, aéreos e aquáticos.”
Tal iniciativa, possui como principais justificativas:
“Considerando o Brasil possuir a maior frota de aviões executivos do hemisfério sul, segundo dados da Agência Nacional de Aviação Civil, que aponta para uma média de 12 mil aeronaves registradas e uma frota náutica esportiva em torno de 168 mil unidades, segundo dados do Departamento de Portos e Costa da Marinha do Brasil – seria possível reduzir sensivelmente as alíquotas hoje aplicadas em carros e motos de todo o Brasil e com isso garantir uma maior justiça fiscal.[2]”
Apesar da sedutora justificativa para instituição da exação, devemos apontar a reflexão acerca da aplicabilidade do produto obtido com a nova arrecadação. Em primeiro momento é de se perguntar o real volume do valor obtido, pois dificilmente seria possível que tal montante possa repercutir de modo a reduzir a aliquota incidente sobre milhões de carros, caminhões de motocicletas. Além disso, ressalta-se que o Princípio da Não-Afetação dos Impostos obsta a vinculação do produto arrecadado a determinado fim.
A PEC n.º 283/13, possui como alvo o mesmo tributo, porém, neste caso o que se pretende é delinear os limites de sua incidência, prevendo como regra de imunidade expressa, o seguinte:
“não incidirá sobre veículos aquáticos e aéreos de uso comercial, destinados à pesca e ao transporte de passageiros e cargas”
A restrição expressa em texto constitucional possui como consequência a institição de regra de imunidade, nesta toada, o tributo passa a delimitar a sua incidência com limitações em seus efeitos arrecadatórios. Consta no texto de justificativa da PEC 283/13, o que segue:
“A exclusão das aeronaves de uso comercial justifica-se pelo fato de que tais veículos seriam utilizados na prestação de um serviço de grande abrangência e utilidade nacional: o transporte de passageiros ou de cargas, mercados oligopolistas, que tem muita facilidade em transferir para os seus preços quaisquer incrementos nos seus custos, o que poderia resultar num efeito macroeconômico indesejado: maiores índices de inflação.”
Podemos identificar na justificativa da proposta, a preocupação com o reflexo econômico que pode repercutir a nova exação. Em se tratando de tributos incidentes sobre instrumentos para a prestação de serviços, naturalmente tais custos seriam incorporados ao preço, e repassados facilmente ao consumidor final.
O STF e a cobrança de IPVA sobre Embarcações e Aeronaves – Precedentes de relevância.
O tema já foi objeto de Recurso Extraordinário perante o STF – Supremo Tribunal Federal, que em mais de uma vez revelou seu entendimento sobre o caso. Cumpre ressaltar que, o tribunal pretório foi indagado sobre a constitucionalidade de leis estaduais que pretendiam instituir o IPVA sobre embarcações e aeronaves com a interpretação extensiva do dispositivo constitucional, que assegura a cobrança sobre “veiculos automotores”. Assim, em mais de uma vez, o douto colegiado não admitiu a incidência.
Recurso Extraordinário n.º 134.509/AM
O Recurso Extraordinário de n.º 134.509 foi julgado no ano de 2002, possuindo como mérito o questionamento acerca do Decreto Estadual n.º 10.816/87 do Amazonas, que prorrogava a cobrança do IPVA extendendo o termo “veículo automotor”, a qualquer veículo aéreo, terrestre, aquático ou anfíbio. Foi sustentado pela Procuradoria Geral daquele estado que o dispositivo constitucional deveria ser interpretado de modo a legitimar a cobrança sobre qualquer veículo, sendo irrelevante que fosse terrestre, aéreo ou aquático.
Em julgamento foi aduzido no relatório do então Ministro Francisco Rezek[3], que:
“se fizer a análise etimológica da expressão “veículos automotores”, é sempre possivel concluir que se pode enquadrar no conceito de veiculo automotor o navio e a aeronave. Pode ser enquadrada também qualquer criatura do reino animal, veículo porque é capaz de transportar coisas, e automotor porque independe de qualquer tração externa à sua própria estrutura física.”
Aduziu também, o douto julgador que “o que se espera do doutrinador, quando escreve sobre direito tributário, não é que nos diga aquilo o que pensa sobre o significado das palavras”. Em decorrência, procurou prender a relevância interpretativa com base no histórico do tributo, segundo o qual ressalta que o IPVA foi um tributo que sucedeu a extinta TRU – Taxa Rodoviária Única.
Recurso Extraordinário n.º 255.111/SP
No mesmo sentido, foi apreciado o RE de n.º 255.111 que possuia como mérito a alegação de inconstitucionalidade do art. 34, § 3º da Lei Estadual de São Paulo n.º 6.606/89, o que foi conhecido, sendo proferida a seguinte ementa:
“IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (CF, art. 155, III; CF 69, art. 23, III e § 13, cf EC 27/85): campo de incidência que não inclui embarcações e aeronaves. STF, RE 255.111, Min. Relator Marco Aurélio”.
Mais uma vez, o tribunal excelso confirmou o entendimento acerca do tema, não extendendo a incidência do IPVA sobre embarcações e aeronaves, levando em consideração os critérios de constitucionalidade, com base na hierarquia das leis, além de outros fatores como o histórico, gramatical, etimológico e teleológico.
Posicionamento Contrário à Incidência do IPVA sobre Embarcações e Aeronaves
Dentre os relevantes argumentos dos que apregoam a não incidência do IPVA sobre Embarcações e Aeronaves, podemos extrair que, conforme o entendimento emanado pelo STF, o conceito de “Veículo Automotor” não pode ser interpretado de modo extensivo, de forma que, haveria uma distorção da pretensão do constituinte orignário.
Além disso, há o aspecto histórico de criação deste tributo, que tem sua origem como sucessor da TRU – Taxa Rodoviária Única, tal exação possuia o caráter de ser aplicada para o custeio de obras e conservação de rodovias, o que não pode dar ensejo a distorções em sua aplicação.
Ressalta-se o voto do ministro Cesar Peluzo[4], no que toca a extinção da TRU e instituição do IPVA:
“Sua instituição foi motivada por razões de “distribuição mais equitativa do produto de arrecadação do novo imposto, em benefício dos Estados e Municípios”, e não visou elastecer o âmbito material de incidência pertinente ao tributo substituído, para alcançar novas áreas reveladoras de capacidade contributiva”
Como se não bastasse, tal linha de pensamento, apregoa ainda o conflito de competência para legislar sobre a matéria, afirmando que cabe exclusivamente a União legislar sobre Direito Marítimo e Aeronáutico, cabendo aos Estados legislar somente de forma supletiva sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres.
É mister mencionar que, as aeronaves devem ser registradas no Registro Aeronáutico Brasileiro e as embarcações, devem se submeter a registro no Tribunal Marítimo, conforme o Ministro Sepúvera Pertence[5]:
“No que tange às aeronaves nacionais, dispõe o Código Brasileiro do Ar (Decreto-lei n.º 32 de 18/11/66 que são bens registráveis para efeito de sua condição jurídica, só podendo constituir objeto de direito através de assentamentos no Registro Aeronático Brasileito do Ministério da Aeronáutica, órgão encarregado de emitir os certificados de matricula (arts. 10 e 12). Quanto as embarcações, a Lei n.º 2.180, de 05/02/54, exige o registro de sua propriedade no Tribunal Marítimo, regsitro este que tem o efeito de conferir validade, segurança e publicidade de sua propriedade (arts 75, 76 e 80)”.
Por fim, tal corrente de pensamento leva em consideração outros aspectos a serem considerados, como por exemplo a dificuldade que certas regiões possuem para desenvolver-se, contando com a cultura náutica como base para sua economia, através da fabricação de veleiros e embarcações artesanais, o que poderia restar extinta caso a cobrança de IPVA fosse instituida sobre elas.
Posicionamento Favorável à Incidência do IPVA sobre Embarcações e Aeronaves
Dentre os defensores da incidência do IPVA sobre embarcações e aeronaves, revela-se como principal razão que a exação deve ser utilizada como instrumento de justiça tributária, a função fiscal arrecadatória traria maior recolhimento aos cofres públicos, instaurando um clima de equilíbrio entre os demais contribuintes do IPVA.
Para esta linha de pensamento, restariam privilegiados os Princípios da Capacidade Contributiva e da Progressividade, se a base de incidência fosse ampliada aos indivíduos que revelam signos presuntivos de riqueza ao adquirirem tais bens.
Além disso, no que tange a incidência sobre aeronaves, seus efeitos não seriam repercutidos sobre os consumidores finais, uma vez que, a PEC n.º 283/2013 busca mitigar a incidência, prevendo a regra imunizante sobre aeronaves comerciais de transporte de passageiros ou cargas. Na mesma toada, não havia cobrança sobre as embarcações destinadas a pesca.
No mesmo sentido, aduzem os que privilegiam essa corrente, que trata-se de um equívoco relacionar o IPVA com a construção e manutenção de rodovias, uma vez que, o constituinte instituiu no art. 167, IV da Constituição Federal a vedação a vinculação do produto de arrecadação de impostos a órgão, fundo ou despesa.
Por fim, aduzem os defensores desta corrente que o Brasil possui uma das maiores frotas de aeronaves e embarcações do mundo, sendo em grande parte veículos de esporte e lazer, nesse sentido, seus proprietários demonstram maior capacidade contributiva em contribuir para o custeio do estado. Assim, sustentam que para que haja maior justiça fiscal não se coaduna com a realidade que os proprietários de automóveis populares sejam contribuintes do IPVA, enquanto os proprietários de lanchas e helicópteros não contribuam para as expensas do estado.
PONTOS CONTROVERSOS QUE MERECEM DEBATE.
Com o máximo respeito às duas linhas de pensamento sobre o assunto, é importante buscarmos o debate e esclarecimento de questões que se mostram relevantes para ambas as partes, assim vejamos:
1º) O real volume de embarcações e aeronaves que seriam tributadas.
Quanto a frota de embarcações, segundo a Capitania de Portos da Marinha Brasileira[6], o Brasil possui cerca de 168 mil embarcações.
Porém, a intenção da proposta seria instituir a incidência sobre menos de 68 mil embarcações, dentre as quais 58.427 lanchas e 9.261 veleiros[7].
No concernente a frota de aeronaves, estima-se que o Brasil possua a segunda maior frota de aeronaves do mundo, somando mais de 13 mil aeronaves, entre aviões convencionais, turboélices, jatos e helicópteros[8].
Contudo, a incidência do IPVA tem como foco a aviação executiva no Brasil, que possui menos de 2 mil aeronaves, sendo 903 helicópteros, 458 aviões a jato e 588 turboélices[9].
2º) O real impacto na arrecadação tributária dos Estados.
Como vimos, apenas uma menor porcentagem das embarcações e aeronaves estariam enquadradas nos critérios de incidência da exação, o que nos faz indagar sobre o montante de receita que seriam gerados aos cofres públicos, uma vez que a grande maioria dos veículos estariam abarcados na regra imunizante.
No que se refere a receita decorrente da arrecadação do IPVA, representa apenas 0,64% do PIB - Produto Interno Bruto, e no comparativo com os demais tributos, representa participação total de 1,94% da Carga Tributária Brasileira[10].
3º) Os beneficiários da arrecadação do IPVA.
A arrecadação do IPVA beneficia em igual parte aos Estados e Municípios que possuem os veículos registrados em seu território. Por força da Constituição Federal, que prevê em seu art. 158, III pertencer aos Municípios 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veiculos automotores licenciados em seus territórios.
4º) As repercussões econômicas no Turismo de Lazer e de Negócios.
Não se pode ouvidar que se a extensão do IPVA atingir veiculos que promovem a prática de turismo, diversos outros setores sociais poderiam ser prejudicados.
Como sabemos, o Brasil por ser um país com dimensões continentais, revela em diversas localidades a prática de turismo de lazer expondo as belezas naturais de nossa nação, bem como, a prática de turismo de negócios em cidades metropolitanas com grande concentração de atividades empresárias.
Conclusão
Em suma, a questão ora exposta, merece ser debatida englobando não só o viés acadêmico ou doutrinário, mas também os enfoques práticos de sua aplicabilidade, como as repercussões econômicas e sociais.
O que se vislumbra neste conciso texto é que o leitor possa despertar seu interesse sobre o assunto de modo que possa avaliar as principais correntes sobre a questão, ambas merecem ser respeitadas e entendidas para evitarmos julgamentos precipitados. Resultando ao final, no estabelecimento de uma convicção com equilibrio e harmonia.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CAMPOS. Fábio Galizia Ribeiro de. IPVA – Ampliar a Base de Incidência para maior justiça Tributária.
EICHLER, Matheus dos Santos Buarque. Reflexos da ampliação do campo de incidência do IPVA sobre embarcações e aeronaves.
HARADA, Kiyoshi. Tributação de veículos aéreos e aquáticos pelo IPVA.
SINDIFISCO NACIONAL. Sistema Tributário Diagnósticos e Elementos para mudanças. Distribuição da Carga Tributária Brasileira. Pg. 8 a 11.
Notas de Rodapé
[1] RE 379.572 RJ – STF.
[2] Proposta de Emenda a Constituição n.º 140/2012.
[3] RE 134.509/AM.
[4] RE 379.572/RJ
[5] RE 134.509/AM
[6] Dados do Departamento da Capitania dos Portos (DCP) da Marinha do Brasil (2005).
[7] Associação Brasileira de Constutores de Barco – ACOBAR (2013).
[8] Associação Brasileira de Aviação Geral – ABAG (2011).
[9] Idem.
[10] SRF, STN, Confaz, IBGE e Sindifisco Nacional (2009).
