INTRODUÇÃO
Nos últimos anos tem se tornado cada vez mais evidente a necessidade de maximizar a atuação da Adminstração Pública no sentido de aplicar recursos de maneira eficiente buscando eficácia e efetividade nos resultados alcançados em prol da sociedade.
Tratando-se especificamente da sociedade brasileira, a partir da década de 70, em razão de todo processo democrático na formação da cidadania, houve visível interesse da população brasileira em conhecer e avaliar a aplicação dos recursos públicos, de tal forma que se passou a exigir maior comprometimento dos detentores de cargos eletivos no sentido de responsabilizá-los pela má aplicação de recursos ou pelos prejuízos causados ao patrimônio público.
Neste cenário, surge o Controle Interno, que previsto na Carta Magna de 1988 em seu artigo 74, tem a função essencial atuar como fiscalizador da atuação dos gestores públicos na aplicação dos recursos advindos de uma sociedade que anseia pela efetividade da Administração Pública, minimizando ou mesmo extinguindo a corrupção e nocividades existentes nela.
Inobstante o Controle Interno tenha dentre as suas atribuições a de avaliar os gastos públicos sob as luzes dos princípios do planejamento, da transparência, da economicidade, da eficiência, da eficácia dentre outros, outra função primordial, que não deve ser afastada, e que será o objeto desta pesquisa, é aquela prevista na Lei Complementar Federal n° 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, popularmente conhecida como LRF, que é justamente a de atuar como órgão auxiliar do Controle Externo, quer seja no âmbito do Poder Legislativo, ou aquele realizado pelos Tribunais de Contas.
No entanto, de fato, o que se percebe é que embora o controle interno realizado pela Administração seja de suma relevância, por variadas razões o mesmo apresenta diversas fragilidades que comprometem a sua função institucional que é a de garantir a eficiência de toda Administração Pública e dos recursos públicos porventura gastos pela mesma.
Diante desta lacuna funcional, este trabalho terá por objetivo demonstrar a responsabilidade administrativa do Controle Interno no âmbito municipal e de que forma sua atuação como órgão auxiliar do controle externo pode ser realizado, a fim de melhorar o trato com a res publica, e para isto serão realizadas análises doutrinária, legislativa e documental.
No primeiro capítulo será abordado brevemente o contexto histórico que culminou no atual regime de Estado e de controle da Administração Pública, com ênfase na experiência brasileira.
No segundo capítulo, será conceituado órgão central de Controle Interno e elencado suas atribuições legais, dando ênfase à realidade dos Municípios.
Posteriormente, no terceiro capítulo, será conceituada e abordada a importância da implantação de um sistema de controle interno eficaz.
Finalmente, no quarto capítulo, serão apresentadas formas do órgão central de controle interno atuar como auxiliar do controle externo, em especial junto aos Tribunais de Contas.
Desta forma, será possível identificar as reais atribuições e formas de atuação que são esperadas e necessárias que sejam adotadas pelo órgão central de controle interno, de tal forma que a sua atuação será determinante à lisura e sucesso da gestão, ou seja, a satisfação de toda uma sociedade/nação.
1. DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1. PANORAMA HISTÓRICO DO ESTADO
Primeiramente, para possibilitar a compreensão do papel do controle na Administração Pública, se faz necessário apresentar breves relatos históricos no que tange à formação do Estado até o seu modelo atual.
No século XVIII, baseado na concepção do economista e filósofo escocês Adam Smith, o Estado era regido por um liberalismo econômico, no qual preponderava a ideia de que os poderes executivo e judiciário deveriam agir sob os adstritos limites impostos pelo poder legislativo. Mais que isso, Smith afirmava que a concepção de Estado era fundada na livre concorrência, de forma que os interesses individuais preponderavam e a intervenção estatal não se faria necessária porque, por si só, todo mercado se autorregularia, proporcionando o bem-estar pleno da sociedade.
Segundo Giannini1:
por Estado burgués, liberal, de clase única u homogéneo (nombres que varían según las teorias) se entiende el tipo político de Estado que exsitó em el siglo XVIII, el cual reconoce el principio de igualdade pero atribuye los derechos políticos sólo a aquellos cuidadanos que pagan impuestos directos de un cierto nivel y más tarde también a los que tienen un título de estudios de un nivel determinado; la base política del Estado liberal es por tanto censataria. La idea básica é que puede participar en los asuntos públicos sólo aquel que es libre, y para ser libre es necesario que no se dependa de los demás para ganarse la vida. Hoy está claro el sofisma que encierra esta concepción que fue incluso un principio de constituición material: sirvió para amparar el monopolio de la burguesia al poder.2
De fato, o que existia neste Estado liberal era a atividade estatal em regime de exceção e um ordenamento jurídico que estabelecia sua atuação tão somente quando seus administrados não pudessem exercer seus direitos de forma direta, configurando, desta forma, o cenário denominado de “Estado mínimo”.
De acordo com Castro sobre o tema:
A função do Estado Liberal foi de resguardar direitos e garantias fundamentais, uma vez que suas constituições não atuavam diretamente na regulação social, exercendo um papel de pequena intervenção e disposição a respeito das manifestações sociais, dixando em segundo plano a tratativa, o conteúdo e verificação destas manifestações.3
Em virtude desta inoperância estatal sob os prismas social e econômico, tornou-se importante distinguir os direitos administrativo e civil, posto que, sendo certo que este prevalecia sob aquele, impunha-se enfatizar o serviço público como fundamento da atuação do Estado.
Nesse contexto, surgiu a constituição napoleônica, que segundo registros históricos é considerado o nascimento do direito administrativo, na qual foram estabelecidos os princípios da centralização e hierarquização, com o fito de implantar uma nova ordem social e a organização no Estado.
Diante de tais considerações históricas, é possível constatar que esse foi um dos primeiros registros da tentativa de implantação de um sistema de controle interno no Estado.
Já no século XX, sob a égide do Welfare State, ou seja, o Estado de bem-estar social, surgiu a tentativa democrática de estabelecer a importância da intervenção estatal nas atividades social e econômica, determinando suas funções.
Sobre a implantação do modelo democrático de Estado, oportunas são as considerações de Romeu Felipe Bacellar Filho.
A democracia consiste, acima de tudo, no oposto da autocracia. Trata-se de sistema político sem um poder personalizado, porque o poder não é prioridade de ninguém. E por esta razão, ninguém pode se autoproclamar governante ou atribuir a si um poder irrevogável (desta forma as pessoas que concedem o poder estariam dele abdicando). Os dirigentes devem resultar de uma designação livre e irrestrita daqueles que devem ser dirigidos. Acaso ocorra perversão ou falsificação neste momento, a democracia “morre no parto”4.
Quanto à intervenção social do Estado, pode-se entender então que, ao contrário do estado arbitrário, o modelo democrático de Estado visa à justiça social, sem prejuízo dos direitos civis e políticos, dando acesso à coletividade ao mínimo existencial necessário para proporcionar a isonomia.
Corrabora com este entendimento o ilustre jurista José Afonso da Silva:
Na verdade os direitos sociais e econômicos são verdadeiras garantias socioeconômicas do exercício de direitos individuais e políticos. Não há como separar os direitos individuais e políticos dos direitos sociais e econômicos. Eles são indivisíveis, e esta é a grande contribuição do moderno constitucionalismo.
O que ocorre é, na verdade, o surgimento de um novo conceito de indivíduo, que ultrapassa o conceito liberal. É um indivíduo portador de todos os diritos que possam permitir a sua completa integração à sociedade em que vive. É um indivíduo que não tem apenas direito à sobrevivência, o direito à vida biológica, mas direito à vida com dignidade, com trabalho, justa remuneração.
[...]
A igualdade do Estado de Direito, na concepção clássica, se funda num elemento puramente formal e abstrato, qual seja a generalidade das leis. Não tem base material que se realize na vida concreta. A tentativa de corrigir isso foi a construção do Estado Social de Direito, que, no entanto, não foi capaz de assegurar a justiça social nem a autêntica participação democrática do povo no processo politico, de onde a concepção mais recente do Estado Democrático de Direito, como estado de legitimidade justa (ou Estado de justiça material), fundante de uma sociedade democrática, qual seja, a que instaure um processo de efetiva incorporação de todo o povo nos mecanismos do controle das decisões, e de sua real participação nos rendimentos da produção”5
Quanto à intervenção do Estado na seara econômica, suas funções foram classificadas como sendo de naturezas alocativa, distributiva e estabilizadora.
Para Musgrave6, a importância de serem determinadas tais funções se dá pelo “fato de que o mecanismo do sistema de mercado não pode desempenhar sozinho todas as funções econômicas”.
A função alocativa segundo Musgrave se refere ao “processo pelo qual a totalidade dos recursos é dividida para utilização no setor público e no setor privado, e pelo qual se estabelece a composição do conjunto dos bens públicos”7.
Os referidos bens públicos, na maioria das vezes, não são fornecidos adequadamente pelo sistema de mercado. Giambiagi e Além afirmam que, devido à natureza desses bens (estão disponíveis a todos os indivíduos sem que exista pagamento voluntário pelo seu uso), o setor privado não demonstra interesse na sua produção, sendo necessária a intervenção estatal para fornecer esses bens. Desta forma, os autores citam que o governo deve “a) determinar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados e b) calcular o nível de contribuição de cada consumidor”.
Quanto a função distributiva do Estado, Musgrave esclarece que esta, corresponde a realização de “ajustes na distribuição de renda e riqueza para assegurar uma adequação àquilo que a sociedade considera com um estado “justo” ou adequado de distribuição”8.
Finalmente no que concerne a função establizadora o autor conclui que esta se refere à tentativa de atingir objetivos como “a manutenção de um elevado nível de emprego, um razoável grau de estabilidade do nível de preços, uma taxa apropriada de crescimento econômico, e ainda o alcance de estabilidade na balança de pagamentos”9
Sendo assim, considerando que o Estado de bem-estar social visa assegurar a cidadania, no âmbito administrativo, é imprescindível que haja limites ao poder discricionário dos gestores públicos, de forma a garantir a legalidade de seus atos, a primazia do interesse público (coletivo), o planejamento, a execução e controles das políticas públicas, caso contrário, toda sistemática estatal poderá estar fadada aos desvios de finalidade e arbitrariedades.
1.2. DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Embora os marcos históricos concernentes à formação do Estado mais relevantes para os objetivos deste trabalho datem do século XVIII, tratando especificamente do controle da administração sobre a res publica, ou seja, da coisa pública, teve importante registro histórico ainda no regime monárquico na Grécia antiga.
Segundo relato do autor Pinto Ferreira sobre este marco histórico:
Uma corte de contas constituída por 10 oficiais, eleitos anualmente pela Assembléia Popular, encarregada de fiscalização das contas públicas; perante ela compareciam arcontes, senadores, embaixadores, sacerdotes, comandantes de galeras, a fim de prestarem contas do dinheiro recebido e gasto justificando suas despesas.10
Quanto aos relatos históricos complementa Rodrigo Pironti Aguirre de Castro:
“Com os Códigos Justinianos se consolidou e estruturou na Roma Antiga uma estrutura de controle que tinha como objeto os gastos de todo o império. O controle naquela época era feito através dos “tabulari”11 e dos “numeraii”12 que atuavam como verificadores das contas, assistindo ao magistrado no exercício de suas atividades, apurando a responsabilidade do Senado e dos agentes públicos.
O momento histórico de maios regresso no controle na Administração Pública ocorreu na Idade Média, mais precisamente entre os séculos IX e XII quando estabeleceu o sistema feudal.
Com o poder do Estado fragmentado em pequenas unidades territoriais, com pouca ou – em muitos casos – quase nenhuma organização administrativa, deixou-se de lado o interesse pelas contas do feudo, até mesmo porque a administração das terras só interessava ao senhor feudal, estando os vassalos afastados das questões gerenciais do feudo.”
Ainda sobre o modelo de corte de contas implantados à época, relevantes são as observações de Maria Coeli Simões Pires e Jean Alessandro Cyrino Nogueira ao serem citados por Castro13:
É de se esclarecer, entretanto, que a criação de tais órgãos não se inspira em um ideal de instrumentalização de possível controle institucional sobre os atos do governo. Ao revés, entende a apelos da própria onipotência. Desse modo, os primeiros tribunais de contas eram mecanismos de fiscalização intimamente atrelados ao monarca, criados segundo o desiderato de prover e efetivar a ingerência deste último em todas as instâncias da estruturação administrativa dos reinos e territórios colonizados.
Diante deste cenário, em Portugal, por exemplo, apenas com a transformação do Estado patrimonialista para o modelo burocrático (com a concretização do estado democrático, por volta de 1370) a coisa pública deixou de ser encarada como patrimônio do soberano para assumir o papel de instrumento para atender as necessidades fundamentais da coletividade. 14
Assim sendo, chegou-se ao modelo de controle dos atos da administração pública, de forma que os recursos e patrimônios públicos fossem postos à disposição da sociedade, no entanto, sem vislumbrar a eficiência e eficácia de suas aplicações, perfil este advindo da transição do modelo burocrático para o atual modelo gerencial, no qual o sistema de controle segue como sendo imprescindível para a gestão da coisa pública e consequentemente que haja uma satisfatória atuação do Estado.
1.3. DO CONTROLE E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Visando compreender a realidade brasileira, importante se faz apresentar uma breve visão histórica da evolução da Administração Pública e da construção da máquina administrativa no Brasil, que teve seu início no ano de 1821 e a partir daí foi moldada até o modelo gerencial hoje preponderante.
Primeiramente, no período do início do Brasil Império até o início do Estado Novo, o Estado brasileiro tinha um regime político oligárquico em que o poder era confiado a determinadas pessoas. O governo brasileiro funcionava em função dos interesses de quem detinha o poder e em detrimento dos interesses da coletividade. Havia a divisão de classes e a administração era patrimonialista.
No modelo patrimonialista, o aparelho do Estado funcionava como extensão do poder soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Em conseqüência deste perfil, segundo o autor Marcelo Marques “a corrupção e o nepotismo são inerentes a este tipo de administração.”15
A administração pública burocrática, inspirada no modelo weberiano surgiu como forma de combater a corrupção e o nepotismo do modelo anterior. Seus princípios orientadores eram o da a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a idéia de carreira pública e a profissionalização.
Este modelo burocrático, a partir dos anos 30 com o advento da industrialização da economia, assumiu um papel primordial nos setores produtivos de bens e serviços e a partir deste modelo adotado no governo Vargas, houve o surgimento das carreiras burocráticas, com a tentativa de adoção do concurso público como forma de investidura no serviço público.
Em 1938, com a edição do Decreto-Lei nº 579, houve a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público – D.A.S.P. e o controle interno na Administração Pública no Brasil teve seu marco inicial, pois a partir das atribuições conferidas ao Departamento, houve a melhoria no funcionamento da máquina pública, resultante das atividades do órgão que tinha a função de prestar assessoria técnica ao Presidente da República.
Art. 2º. Compete ao D.A.S.P.: a) o estado pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamentos, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público;
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados;
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária;
d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das Secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério e da magistratura;
e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União;
f) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços públicos;
g) auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos a sanção;
h) inspecionar os serviços públicos;
i) apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado dos trabalhos realizados e em andamento.16
Posteriormente, em 1964, outra inovação nas práticas de controle interno na Administração Pública ocorreu com o advento da Lei Federal nº 4.320, que estabeleceu a Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro determinando os tipos e abrangência dos controles a serem realizados pelo Poder Executivo, in verbis:
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de contrôle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em têrmos de realização de obras e prestação de serviços.17
Já em 1967, com o advento da Constitição Federal18 houve a previsão da criação de sistemas de controles internos pelo Poder Executivo, introduzindo uma nova modalidade de controle, que seria através da fiscalização, in verbis:
Art 71. A fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional através de controle externo, e dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, instituídos por lei.
No mesmo ano, o Decreto-Lei nº 20019 realizou a reforma administrativa incluindo o controle e outras atividades como princípios fundamentais das atividades da Administração Federal, consolidando definitivamente a importância do controle no sentido de garantir a eficiência da administração descentralizada, in verbis:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Contrôle.
[...]
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
Já na segunda metade do século XX, em resposta à expansão e funções econômicas e sociais do Estado, bem como ao desenvolvimento tecnológico e à globalização surgiu a administração pública gerencial.
O modelo gerencial foi introduzido na sistemática administrativa brasileira pela Emenda Constitucional nº 19/1998, ao qual a partir desta nova reforma introduziu-se que o controle deveria zelar pela legalidade dos atos e deve ser realizado desde o momento a priori.
Neste modelo, há a valorização do caráter empreendedor do gestor público na consecução de resultados, que devem ser alcançados com a eficiência do seu processo de gestão e para alcançar a eficácia se faz necessária a promoção de significativas mudanças sociais e econômicas em prol da coletividade.
Ainda como um marco futurista e comprometedor aos principais países do mundo, ocorreu no ano de 2000 o II Fórum Global Estado Democrático e Governança do Século XXI com o objetivo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão de promover a gestão empreendedora de recursos para o desenvolvimento sustentável do país e a necessária continuidade do processo de “reinvenção” do Estado brasileiro.
Em suma, os principais tópicos tratados neste Fórum foram: a inadequação do papel do Estado e do desenho do setor público diante dos cenários, em constante mutação, de globalização, desenvolvimento tecnológico e reestruturação produtiva; a crise fiscal associada ao déficit público, à dívida externa e ao desempenho insatisfatório das empresas públicas; padrões de demanda mais exigentes e complexos por parte dos cidadãos; os efeitos perversos da ação do Estado causados pelo patrimonialismo, clientelismo e corrupção; o reconhecimento de que a esfera pública não se limita à esfera estatal, incluindo as ações de cunho público promovidas pela sociedade civil e a provisão inapropriada de serviços pelo sistema de proteção social – envolvendo tanto a exclusão de segmentos expressivos da população quanto a inadequação dos serviços prestados.
Neste fórum, o perfil da gestão pública traçado deverá ter como principais características: a adequação da arquitetura organizacional do Estado com aprimoramento da prestação de serviços universais associados aos direitos de cidadania; a avaliação permanente das políticas públicas e seus resultados, de modo a possibilitar o seu controle estratégico; a orientação para o cidadão-usuário e simplificação de procedimentos, regulações e legislação; a ampliação da autonomia de gestão dos agentes públicos mediante o estabelecimento de relações contratuais baseadas em resultados e requisitos de accountability; transparência nas ações e decisões, assim como acessibilidade plena às informações públicas, possibilitando o desenvolvimento de mecanismos de controle social.
Finalmente, tratava-se da intenção de promover a troca do paradigma atual para a qualidade gerencial, que irá permitir à administração pública avançar e desempenhar os papéis que lhe competem no século 21, quando as mudanças e as demandas sobre o setor público virão, possivelmente, em ritmo ainda maior, sobretudo a partir da radicalização da democracia não só no Brasil, mas em todos os países da América Latina.
