4. DA ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO COMO ÓRGÃO AUXILIAR AO CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS
4.1. PANORMA HISTÓRICO
Historicamente no Brasil, o primeiro registro acerca da instituição do Tribunal de Contas ocorreu a partir da idéia dos senadores do Império Visconde de Barbacena e José Inácio Borges no período imperial. No entanto, tão somente a partir de 1889, tal tentativa conseguiu ser efetivamente implantada.
Neste sentido, com a edição do Decreto 966-A, de 7 de novembro de 189052, de autoria do Ministro da Fazenda a época Rui Barbosa, que previu as atribuições de exame, revisão e julgamento dos atos relacionados às receitas e despesas públicas.
Decreto 966-A/1890 “ Art. 1º E' instituido um Tribunal de Contas, ao qual incumbirá o exame, a revisão e o julgamento de todas as operações concernentes á receita e despeza da Republica.
Art. 4º Compete, outrosim, ao Tribunal de Contas:
1º Examinar mensalmente, em presença das contas e documentos que lhe forem apresentados, ou que requisitar, o movimento da receita e despeza, recapitulando e revendo, annualmente, os resultados mensaes;
2º Conferir esses resultados com os que lhe forem apresentados pelo Governo, communicando tudo ao Poder Legislativo;
3º Julgar annualmente as contas de todos os responsaveis por contas, seja qual for o Ministerio a que pertençam, dando-lhes quitação, condemnando-os a pagar, e, quando o não cumpram, mandando proceder na fórma de direito;
4º Estipular aos responsaveis por dinheiros publicos o prazo de apresentação de suas contas, sob as penas que o regulamento estabelecer.” (texto original)
Na Constituição de 1946, as atribuições dos Tribunais de Contas foram aprimoradas.
Nas Constituições de 1967 e 196953, respectivamente, o órgão recebeu disciplina especial no texto constitucional, restringindo sua área de atuação para a fiscalização financeira e orçamentária.
Emenda Constitucional n° 01/1969
“Art. 70. A fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional mediante contrôle externo e pelos sistemas de contrôle interno do Poder Executivo, instituídos por lei.
§ 1º O contrôle externo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União e compreenderá a apreciação das contas do Presidente da República, o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, bem como o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valôres públicos.” (texto original)
Nesta evolução legislativa, apenas com a promulgação da Carta Magna de 1988, as prerrogativas dos Tribunais de Contas foram elevadas, posto a amplitude de sua atuação que de fiscalização financeira e orçamentária passou a abranger a fiscalização operacional, contábil e patrimonial, além de passar a realizar o exame da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da Administração Pública Direta e Indireta.
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”
O controle externo da função administrativa prescrito pela Constituição Federal, nos artigos 70 e seguintes, compreende dois aspectos: o político, atribuído aos órgãos do Poder Legislativo, e o técnico, exercido pelo Tribunal de Contas. O controle externo também é exercido pelo Poder Judiciário.
Para os entendimentos minoritários, surgem três linhas de raciocínio, os que consideram que o Tribunal de Contas é órgão pertencente ao Poder Judiciário; que o Tribunal de Contas faz parte do Poder Executivo ou finalmente aquela que o concebem como parte integrante do Poder Legislativo.
Para o primeiro entendimento defendido por José Luiz de Aranha Mello54:
“os órgãos de controle da Administração Pública pertencem ao Poder Judiciário e exercem uma parcela de sua jurisdição. Suas decisões se assemelhariam às decisões deste Poder e seus integrantes seriam equiparados aos membros da magistratura, gozando de prerrogativas, impedimentos, vencimentos, vantagens, para viabilizar o exercício de suas funções com autonomia e independência.”
Para a segunda corrente minoritária defendido por Antonio Roque Citadini55 aponta que:
“no Brasil durante o regime ditatorial de Getúlio Vargas, as funções de controle dos atos da Administração passaram para órgãos vinculados à Fazenda Pública. Seus membros eram indicados pelo chefe do Poder Executivo e suas competências eram bastante restritas, até porque numa ditadura o poder é todo do Executivo. Em Portugal, durante o período Salazarista, embora o Tribunal de Contas se mantivesse atuante, seus membros eram designados pelo Ministro das Finanças:
Finalmente a terceira corrente minoritária, na qual encontramos o posicionamento de Michel Temer56, que explana que “o Tribunal de Contas é parte componente do Poder Legislativo, na qualidade de órgão auxiliar, e os atos que pratica são de natureza administrativa”.
Para os expoentes deste entendimento haverá formas diversas de vinculação ao parlamento, mas sempre a vinculação ocorrerá em relação ao Poder Legislativo.
Embora discutido por diversas correntes, prevalece o entendimento de que entre Tribunal de Contas e Poder Legislativo inexiste subordinação e ambos não integram a mesma estrutura administrativa.
Neste sentido, relevantes são as considerações do Ministro Celso de Mello57 e a da autora Odete Medauar58, respectivamente:
“(...) como o Texto maior desdenhou designá-lo Poder, é inútil ou improfícuo perguntarmo-nos se seria ou não um Poder. Basta-nos uma conclusão ao meu ver irrefutável: o Tribunal de Contas, em nosso sistema, é um conjunto orgânico perfeitamente autônomo”.
“Se a função é de atuar em auxílio ao legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas da Constituição é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes. A nosso ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas configura ´instituição estatal independente´
Complementa ainda Valmir Campelo59 sobre o tema que:
“o Tribunal de Contas da União é hoje, no ordenamento jurídico brasileiro, o ente máximo de auxílio ao Congresso Nacional no controle externo da administração pública federal. Autônomo, a ele compete fiscalizar a totalidade de atividades desenvolvidas pelo poder público, o que leva a verificar a contabilidade de receitas e despesas, a execução orçamentária, os resultados operacionais e as variações patrimoniais do Estado, sob os aspectos de legalidade, compatibilidade com o interesse público, economia, eficiência, eficácia e efetividade”
4.2. DAS FUNÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Quanto às atribuições das Cortes de Contas, não raras vezes o enquadramento de sua natureza jurídica é objeto de controvérsias no âmbito doutrinário e jurisprudencial.
Há quem considere que, com exceção dos aspectos processuais ou de manifesta ilegalidade, a decisão da Corte de Contas se impõe ao Judiciário no que concerne aos aspectos técnicos, ocorrendo um abrandamento do princípio da unidade de jurisdição, quando a própria Constituição confere a competência privativa aos Tribunais de Contas para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos.
De acordo com Edgard Camargo Rodrigues60:
“poder-se-ia cogitar se os Chefes do Executivo (Prefeitos e Governadores) e Legislativo (Presidentes das Casas Legislativas) seriam ou não passíveis de serem sancionados caso pratiquem infração. Estão investidas estas pessoas de funções simultâneas de agentes políticos e de administradores. Enquanto ajam na esfera da discricionariedade política, ao Tribunal de Contas não é dado interferir. Entretanto, no transcorrer de seus mandatos praticam eles também atos administrativos vinculados ao regimento jurídico-legal pertinente, e aqui se sujeitam à fiscalização do Tribunal de Contas e às sanções resultantes das infrações que cometerem. Enquanto administradores públicos, todos estão sujeitos ao controle da legalidade e legitimidade dos seus atos.”
As competências dos Tribunais de Contas encontram-se previstas no art. 71 a 72, da CF/88 e, em diversas leis esparsas, tais como, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000), a Lei Geral de Licitações e Contratos (Lei n° 8.666/93), Lei dos Crimes Fiscais (Lei Federal n° 10.028/2000) e as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas.
Quanto às competências legais e constitucionais dos Tribunais de Contas, a doutrina pátria costuma enquadrá-las como sendo: consultiva; judicante; fiscalizatória; informativa; sancionatória; corretiva; e função de ouvidoria.
A regulamentação dessas funções e competências está contida, principalmente, nas Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas, editadas no âmbito da esfera de governo a qual integra o órgão de controle externo. No âmbito federal, a Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União - LOTCU) dispõe sobre as competências, "jurisdição", composição, sanções, julgamento e fiscalização e demais matérias correlatas, servindo, nestes tópicos, de paradigma para as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, onde houver.
Vale destacar que no presente trabalho será abordada especialmente a interpretação conjunta das competências exercidas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, conforme previsto na Lei Complementar n° 63/1990 que dispõe sobre a lei orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e dá outras providências em conjunto ao texto previsto no parágrafo 1° do artigo 74 da Constituição Federa, in verbis:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
A função consultiva do Tribunal de Contas é exercida quando este emite parecer sobre as contas do chefe do Poder Executivo, quando responde às consultas formuladas por autoridade competente acerca da matéria de sua competência e quando elabora o parecer prévio sobre as contas da gestão fiscal dos chefes dos Poderes e órgãos, portanto, nessa função encontra-se também o caráter pedagógico da Corte de Contas, posto que ao expedir pareceres quanto a matérias controvertidas está realizando o trabalho preventivo, ao contrário do perfil meramente punitivo, o qual muitas vezes é atribuído ao Tribunal.
Neste sentido o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro admite a possibilidade de seu jurisdicionado realizar consultas a fim de evitar possíveis irregularidades, conforme bem exemplifica o Proc. TCE/RJ n° 202.884-2/2009:
Trata o presente processo de Consulta, formulada pela Sra. Alexandra Moreira Carvalho Gomes, Presidente da Fundação Municipal de Cultura e Lazer de Quissamã, a fim de que sejam dirimidos alguns questionamentos referentes à contratação de empresas para a realização de shows e apresentações artísticas. VOTO: I – Pelo CONHECIMENTO da presente Consulta, tendo em vista o atendimento aos pressupostos de admissibilidade, tendo caráter normativo e constituindo prejulgamento de tese, mas não de fato concreto.
PROC. TCE/RJ n° 202.884-2/2009 – Aluisio Gama de Souza. Conselheiro Relator.
Quanto à função judicante do Tribunal, ela é alvo de questionamentos, por ser confundida com função jurisdicional. O que ocorre é que a previsão constitucional existente no artigo 71, II, in verbis
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[...]
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
Portanto, caberá a Corte de Contas apreciar, examinar, analisar estas contas, até porque exercem, neste exame, função eminentemente administrativa. Esta apreciação está sujeita ao controle do Poder Judiciário em casos de vício de legalidade (jamais quanto ao mérito), não tendo o caráter definitivo que qualifica os atos jurisdicionais. Essa função, aqui chamada de judicante, é que viabiliza a imposição de sanções aos autores de irregularidades, como por exemplo, nos casos de infração à LRF, conforme abaixo exemplificado, e a partir da providência adotada pela Corte de Contas, caberá ao Ministério Público Estadual adotar as medidas judiciais cabíveis para aplicação das sanções pertinentes junto ao Poder Judiciário.
“TCE/RJ N.º 207.656-7/12. VOTO – [...] XII – Pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, dando-lhe ciência do inteiro teor deste relatório, em especial quanto aos indícios de crime tipificado pelo §3º, do artigo 29, da Constituição Federal, acompanhada de mídia digital contendo cópia integral do presente processo;
Inobstante seja este o posicionamento usual sobre a função judicante do Tribunal de Contas, recente decisão do Supremo Tribunal Federal, ratificou que a Corte de Contas tem legitimidade para expedição de medidas cautelares a fim de prevenir dano ao erário e garantir a efetividade das suas decisões. Neste sentido o STF suspendeu os efeitos de liminar concedida pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte em prol da eficácia da decisão da Corte de Contas do mesmo Estado. Esta decisão, segundo o Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro Sr. Jonas Lopes de Carvalho61, representa um importante marco no sentido de aumentar as responsabilidades da Corte.
"Esta decisão reafirma posições anteriores do STF e dá aos Tribunais de Contas ainda mais responsabilidade", comentou o presidente do TCE-RJ, Jonas Lopes de Carvalho Junior. Segundo ele, a medida cautelar "é uma decisão severa, que precisa ser tomada com muito cuidado por parte do julgador, além de ter que ser obrigatoriamente muito bem fundamentada".
Sobre a decisão conclui ainda o Procurador-Geral da República, Rodrigo Janot Monteiro de Barros ao citar voto do ministro Celso de Mello, no qual este afirma:
"Na realidade, o exercício do poder de cautela, pelo Tribunal de Contas, destina-se a garantir a própria utilidade da deliberação final a ser por ele tomada, em ordem a impedir que o eventual retardamento na apreciação do mérito da questão suscitada culmine por afetar, comprometer e frustrar o resultado definitivo do exame da controvérsia. (…) que a tutela cautelar apresenta-se como instrumento processual necessário e compatível com o sistema de controle externo, em cuja concretização o Tribunal de Contas desempenha, como protagonista autônomo, um dos mais relevantes papéis constitucionais deferidos aos órgãos e às instituições estatais".
A função fiscalizatória abrange as inspeções e auditorias em órgãos e entes da administração direta e indireta. Nesta abordagem, é observada a legalidade dos atos de admissão e de aposentadoria, por exemplo, bem como, a aplicação das transferências de recursos federais aos municípios, o cumprimento da LRF (principalmente no que tange à despesa com pessoal), o endividamento público e ainda os editais de licitação, atos de dispensa e inexigibilidade.
Nesta função, a título exemplificativo podemos encontrar a atuação do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro conforme ocorrido em Inspeção Extraordinária decorrente do Processo TCE/RJ n° 207.656-7/12, que apresentou as seguintes considerações:
“Trata o presente processo de Auditoria Governamental levada a efeito mediante INSPEÇÃO, autorizada de forma EXTRAORDINÁRIA, com o objetivo de “apurar a legalidade da contratação e execução de contratos de ‘terceirização’ na Câmara de Duque de Caxias”, ante a constatação de fragilidade no ambiente de controle daquela Casa Legislativa, por ocasião de julgamento de atividade de fiscalização que apurou indícios de graves irregularidades em contrato celebrado com a empresa Locanty Com Serviços Ltda. Assim, o laborioso trabalho da equipe de auditoria proveniente da Inspetoria de Auditoria Municipal – IAM, compreendeu a verificação da regularidade dos procedimentos licitatórios e da execução dos contratos nº 4/2006 e 15/2009, firmados pela Câmara Municipal de Duque de Caxias, com todos seus termos aditivos e termos de reconhecimento de dívida ou ajuste de contas. [...]VOTO: I – Pela DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE das despesas relacionadas a seguir, tendo em vista o que consta do item 2.7 do desenvolvimento do presente Relatório: - pagamentos decorrentes dos contratos nos 04/2006 e 15/2009 em valores superiores aos praticados no mercado para os serviços disponíveis, contrariando o princípio da economicidade, insculpido no art. 70 da Constituição da República; - pagamentos por serviços não prestados durante as férias e faltas eventuais dos empregados da contratada, contrariando o disposto no art. 66 da Lei nº 8.666/1993; e - pagamentos sem que constasse no processo prova da efetiva prestação dos serviços, contrariando o disposto no art. 63, § 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993.
TCE/RJ N.º 207.656-7/12. CONSELHEIRO-RELATOR JOSÉ MAURÍCIO DE LIMA NOLASCO”
A função informativa dos Tribunais de Contas consiste na informação ao Parlamento ou suas Casas/Comissões sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial e sobre os resultados de auditorias e inspeções realizadas. Trata-se de competência que revela uma das formas de auxílio do Tribunal de Contas ao controle exercido pelo Poder Legislativo.
Ainda citando o processo TCE/RJ N.º 207.656-7/12, ficou evidenciada o exercício da função informativa do TCE/RJ ao, no mesmo Voto ter sido determinado pelo Conselheiro Relator José Maurício de Lima Nolasco:
“TCE/RJ N.º 207.656-7/12. VOTO [...]XI – Pela CIÊNCIA ao Plenário e aos Conselheiros relatores das Prestações de Contas de Ordenadores da Câmara Municipal de Duque de Caxias quanto à repercussão das evidências de ultrapassagem do limite de gasto com folha de pagamento.”
A função punitiva dos Tribunais de Contas possui previsão constitucional e é a significativa perante a sociedade, que se dá na imposição de sanções por atos de irregularidade, a fim de garantir o ressarcimento ao erário. Dentre as penalidades normalmente aplicadas estão, por exemplo, a aplicação de multa proporcional ao débito imputado, multa por infração à LRF, afastamento do cargo de dirigente que obstrui a auditoria, decretação de indisponibilidade de bens por até um ano, declaração de inidoneidade para contratar com a administração pública por até cinco anos, declaração de inabilitação para o exercício de função de confiança, dentre outras.
Art. 71 da CF/1988: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[...]
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
O poder punitivo dos Tribunais de Contas possui amparo previsto conforme estabelecido ainda na Lei Orgânica do TCU, in verbis:
Lei nº 8.443/1992:
Art. 57. Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário.
Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por:
I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único do art. 19 desta Lei;
II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário;
IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou a decisão do Tribunal;
V - obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas;
VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal;
VII - reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.
§ 1° Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de dar cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado.
§ 2° O valor estabelecido no caput deste artigo será atualizado, periodicamente, por portaria da Presidência do Tribunal, com base na variação acumulada, no período, pelo índice utilizado para atualização dos créditos tributários da União.
§ 3° O Regimento Interno disporá sobre a gradação da multa prevista no caput deste artigo, em função da gravidade da infração.
Art. 59. O débito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal de Contas da União nos do art. 57 desta Lei, quando pago após o seu vencimento, será atualizado monetariamente na data do efetivo pagamento.
Art. 60. Sem prejuízo das sanções previstas na seção anterior e das penalidades administrativas, aplicáveis pelas autoridades competentes, por irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União, sempre que este, por maioria absoluta de seus membros, considerar grave a infração cometida, o responsável ficará inabilitado, por um período que variará de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.
Art. 61. O Tribunal poderá, por intermédio do Ministério Público, solicitar à Advocacia-Geral da União ou, conforme o caso, aos dirigentes das entidades que lhe sejam jurisdicionadas, as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito, devendo ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e sua restituição.
Neste sentido não raras vezes são veiculadas na mídia decisões do Tribunal de Contas determinando o ressarcimento ao erário por parte dos maus gestores públicos do Estado, conforme alguns exemplos que seguem:
VOTO: I. Pela ILEGALIDADE do Contrato nº 073/03, celebrados entre a Prefeitura Municipal de São João da Barra e a empresa A. P. Macedo Construções Ltda. TCE/RJ. I. Pela ILEGALIDADE do Contrato nº 073/03, celebrados entre a Prefeitura Municipal de São João da Barra e a empresa A. P. Macedo Construções Ltda. II. Pela APLICAÇÃO DE MULTA, mediante acórdão, ao Sr. Alberto Dauaire Filho, à época dos fatos Prefeito Municipal de São João da Barra, no valor de R$ 5.338,00 (cinco mil, trezentos e trinta e oito reais) equivalentes, nesta data, a 2.500 UFIR/RJ (duas mil e quinhentas Unidades Fiscais de Referência do Estado do Rio de Janeiro), com fulcro no artigo 63, incisos II e III, da Lei Complementar Estadual n.º 63/90, que deverá ser recolhida com recursos próprios aos Cofres Estaduais, no prazo de 15 (quinze) dias da ciência da decisão, comprovando-se ao Tribunal nos 15 (quinze) dias subsequentes, ficando desde já autorizada a Cobrança Executiva, no caso do não recolhimento, em razão da ilegalidade descrita na instrução de fls. 232/232-verso, transcrita no relatório deste Voto.
PROCESSO N° 206.559-9/05. ALOYSIO NEVES .Conselheiro-Relator.
Ex-prefeito de Macaé terá que devolver dinheiro por subvenção à associação de árbitro.
Na sessão plenária desta terça-feira (25/3), os conselheiros do TCE-RJ, seguindo o voto do conselheiro-relator José Maurício Nolasco, decidiram que o ex-prefeito de Macaé Riverton Mussi Ramos terá que devolver aos cofres públicos municipais 41.625,58 Ufir-RJ (equivalente a R$ 106.032,84). O motivo foi a existência de irregularidades na prestação de contas de subvenção concedida em 2008 pela prefeitura de Macaé à Associação Macaense de Árbitros de Futebol (Amarf), no valor de R$ 76 mil. Entre as irregularidades verificadas por técnicos do Tribunal está a ausência do estatuto social da Associação dos Árbitros, prejudicando, dessa forma, a análise quanto à aptidão do órgão para o recebimento da subvenção da prefeitura. O voto aponta ainda que não foi apresentado o balancete analítico ou outro demonstrativo contábil da entidade beneficiada que evidencie o registro contábil da subvenção recebida.62
Ex-prefeito de Cordeiro terá que devolver R$ 1 mi
O ex-prefeito de Cordeiro Joaquim Gerk Tavares foi condenado pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE-RJ) a devolver aos cofres públicos a quantia de R$ 1.147.703,54, equivalente a 450.556,88 Ufir-RJ. A decisão foi tomada na sessão plenária desta quinta-feira (20/3). O ex-prefeito não comprovou a prestação dos serviços atribuídos ao Instituto de Desenvolvimento Tecnológico do Rio de Janeiro (Idetec), que firmou convênio com a prefeitura à época de sua gestão.
O ex-prefeito Silvio de Abreu Daflon também é citado no voto para apresentar defesa pelo não atendimento à decisão do TCE de 15 de setembro de 2009, quando era o chefe do Poder Executivo, para instaurar Tomada de Contas Especial com o objetivo de adotar providências, em caráter de urgência, para apurar os fatos.
O voto do conselheiro-relator Julio L. Rabello traz ainda multa ao ex-gestor Joaquim Gerk de 2.500 Ufir-RJ (R$ 6.368,25) por várias irregularidades, entre elas a contratação das empresas BS Contabilidade e Marini e Peixoto para serviços rotineiros da administração, apesar de a prefeitura ter em seus quadros servidores capacitados para as funções. A multa também é referente à aquisição de materiais não previstos no objeto da licitação, além da realização de despesas para divulgação publicitária sem a devida especificação das matérias veiculadas.
Joaquim Gerk também foi multado pela nomeação do mesmo servidor para as funções de secretário municipal de Educação e presidente do Conselho Fiscalizador, acumulando, de acordo com o voto, "funções incompatíveis sob a ótica da moralidade e da razoabilidade".63
TCE vê irregularidade em convênio esportivo
O TCE-RJ determinou nesta terça-feira (18/3) que o Instituto Brasileiro de Difusão do Conhecimento, na figura de seu representante legal, devolva R$ 140.354 aos cofres do Governo do Estado do Rio de Janeiro. A decisão foi tomada porque o instituto não apresentou ao Tribunal a prestação de contas do convênio firmado com a Superintendência de Desportos do Estado do Rio de Janeiro, em 2007, para execução do projeto "Esporte é para todos – II", no valor de R$ 96.396,12. O período de vigência do convênio foi de 22 de novembro de 2007 a 31 de outubro de 2008.
De acordo com o conselheiro- relator, Aloysio Neves, o responsável pelo instituto foi regularmente citado pelo TCE, mas em nenhum momento se manifestou. Segundo Aloysio Neves, durante a tramitação do processo, o Tribunal garantiu ao órgão direito à ampla defesa e ao contraditório.64
Quanto a função corretiva, esta abrange procedimentos previstos no artigo 71, IX e X da Constituição Federal, in verbis:
“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal”.
Portanto, cabe ao Tribunal de Contas fixar prazo para a adoção de providências que visem o cumprimento da lei e a sustação do ato impugnado quando não forem adotadas as providências determinadas. Em se tratando de contratos, a matéria deverá ser submetida ao Poder Legislativo. Se este não se manifestar em 90 dias, o Tribunal de Contas poderá decidir a questão por revelia.
VOTO. III - Pela NOTIFICAÇÃO da Sra. Carla Maria Machado dos Santos, PrefeitaMunicipal de São João da Barra, na forma prevista na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro em vigor, para que, no prazo de 30 (trinta) dias: III.2 - Apresente PLANO DE AÇÃO, objetivando subsidiar futura Auditoria de Monitoramento, o qual deverá ter o conteúdo mínimo abaixo, indicando as medidas adotadas para cumprimento das determinações indicadas no item IV.2 da Instrução e transcritas no meeru Relatório.
PROCESSO Nº 217.008-4/11. JOSÉ GOMES GRACIOSA.Conselheiro-Relator.
“VOTO - v.9 – Desorganização dos controles internos da Câmara Municipal, que lhe competia organizar, fragilizando ato de controle de verificação, denominado liquidação da despesa, contrariando os termos do disposto no art. 63 e §§ da Lei nº 4.320/1964;”
TCE/RJ N.º 207.656-7/12.
Isto posto, no exemplo supracitado o Tribunal de Contas posicionou-se no sentido de que o jurisdicionado adotasse as medidas corretivas necessárias a fim de sanar falhas existentes no sistema de controle interno;
Finalmente a função de ouvidoria se dá ao receber denúncia de irregularidades ou ilegalidades feita por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, nos termos do art. 74, §§1° e 2°, da CF/[88].
4.3. MECANISMOS PARA ATUAÇÃO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
A função consultiva dos Tribunais de Contas é um dispositivo que essencialmente busca evitar a omissão ou irregularidade, tão comum na esfera administrativa. O ordenador da despesa, por vezes, conhece fatos que comprometem a lisura da gestão pública, porém permanece silente, como se a coisa pública também dele não fosse. Evidencia-se, destarte, a cumplicidade por omissão.
Embora seja inevitável a relação entre omissão e corrupção no cenário da administração pública, tal premissa por vezes torna-se inverídica, especialmente tratando-se da Administração Pública no âmbito Municipal.
Considerando que, atualmente existem diversos canais de informações, bem como uma gama de medidas que podem ser adotadas estrategicamente pelo órgão central de controle interno, a partir da sistemática por ele desenvolvida para buscar a efetividade da gestão. E ainda, considerando que órgão de controle possui caráter técnico, torna-se pouco aceitável a arguição de desconhecimento das normas e das suas funções institucionais tão debatidas pelas organizações de auditoria e pelas Cortes de Contas.
Por esta razão, sendo certo que o Tribunal de Contas possui as funções consultiva e informativa, não raras vezes o corpo jurisdicionado não possui as instruções necessárias de como explorar estas funções perante as Cortes de Contas e efetivamente cumprir sua função institucional de auxiliar ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas.
Para uma eficiente atuação do sistema de controle é de suma importância que haja a interação entre controle interno e externo, de forma que aquele ofereça informações confiáveis a este para o perfeito desempenho de suas funções. Conforme já apresentado, o controle externo visa garantir a preservação dos princípios administrativos previstos no artigo 37 da Constituição Federal a partir dos dados recebidos pelos órgãos de controle interno.
Na hipótese de dúvidas, o jurisdicionado do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro pode lançar mão do instrumento de consulta à Corte, conforme previsto no artigo 3° da Lei Complementar n° 63/90 (Lei Orgânica do TCE/RJ), in verbis:
Art. 3º - Compete, também, ao Tribunal de Contas:
[...]
VII - responder a consulta formulada pelos titulares dos Poderes Legislativo, Executivo ou Judiciário;
Desta forma, as autoridades titulares da administração direta, indireta e fundações possuem legitimidade para formulação de tais consultas, que deverão ser devidamente fundamentadas e delimitados seus objetos, para posterior análise e emissão de parecer por parte do corpo técnico do que será ainda submetido ao voto do Conselheiro Relator, nos termos do artigo 68 da Deliberação n° 167/1992 do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.
Vale ressaltar ainda que a resposta à consulta não possui caráter de julgamento de fato ou caso concreto, tendo evidenciado seu caráter educativo sobre a tese levantada.
Trata o presente processo de consulta formulada pelo Prefeito Municipal de Bom Jardim [...] a respeito da possibilidade de se proceder o pagamento da conta “restos a pagar” de serviço de coleta e transporte de lixo domiciliar e operação e manutenção de usina de reciclagem e compostagem de resíduos sólidos urbanos, com utilização da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural, sabendo-se que os pagamentos atuais e passados são e foram realizados através dessa exploração.”
PROCESSO TCE/RJ Nº 200.204-8/03.
Trata-se de reedição de consulta inicialmente formulada pelo Vice-Presidente da Fundação Anita Mantuano de Artes do Estado do Rio de Janeiro – FUNARJ acerca da viabilidade de se deferir a particulares, mediante permissão de uso, a exploração de cantinas e assemelhados localizados nos espaços culturais por ela administrados com dispensa do processo licitatório.
PARECER TCE/PGT Nº 1/2004 – LF. 65
Já nos casos de conhecimento de irregularidades ou ilegalidades na atuação da Administração Pública, o controle interno tem o dever de adotar providências legais para a regularização das mesmas, sob pena deste assumir solidariamente a responsabilidade pelos eventuais danos causados ao erário pelo gestor público.
Na atuação do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro essas providências encontram amparo na Deliberação n° 200/1996, que dispõe sobre a instauração de processos de tomada de contas e tomada de contas especial no âmbito da Administração Municipal.
Segundo conceito apresentado na Lei Complementar n° 63/1990 sobre tomada de contas e tomada de contas especial, oportunas são suas apresentações nos termos do artigo 8°, in verbis:
Art. 8º - Para os efeitos desta lei, conceituam-se:
[...]
II - tomada de contas, a ação desempenhada pelo órgão competente para apurar a responsabilidade de pessoa física, órgão ou entidade que deixarem de prestar contas e das que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário, devidamente quantificado;
III - tomada de contas especial, a ação determinada pelo Tribunal ou autoridade competente ao órgão central do controle interno, ou equivalente, para adotar providências, em caráter de urgência, nos casos previstos na legislação em vigor, para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação pecuniária do dano;
Assim sendo, pela atuação regular do órgão central de controle interno, é de sua competência, diante da identificação de qualquer ato lesivo ao erário, que este atue voluntariamente, informando a autoridade competente para que instaure processo de tomada de contas, por meio do qual será realizado todo levantamento dos dados necessários para identificar os responsáveis e quantificar o valor do dano. Cabe destacar ainda que após a conclusão do trabalho da Comissão de Tomada de Contas que será designada, caberá ao órgão de controle interno expedir relatório de auditoria e o certificado de auditoria que será a ferramenta adequada para informação ao controle externo sobre a irregularidade detectada e as medidas adotadas para saná-la.
De fato, o que ocorre muitas vezes nos Municípios é que a instauração da tomada de contas por vezes fica submetida à análise da oportunidade e conveniência do gestor, posto que a ausência de autonomia do órgão técnico de controle interno prejudica diretamente na execução de suas funções institucionais.
Portanto, na omissão do órgão central de controle interno ou do gestor e sendo detectada a existência de qualquer irregularidade pelo próprio órgão de controle externo, este determinará que, no prazo legal, seja instaurado e remetido à Corte de Contas o processo de tomada de contas especial, no qual deverá haver a identificação dos responsáveis, quantificação do dano e as medidas adotadas para ressarcir ao erário público os valores apontados, fazendo constar ainda os relatórios e certificados de auditoria expedidos pelo órgão central de controle, para que de maneira compulsória informe ao Tribunal de Contas as irregularidades e responsáveis identificados, sob pena de aplicação de multas.
“VOTO: V - Pela COMUNICAÇÃO ao atual Prefeito Municipal de São João da Barra, para que, nos termos da Lei Complementar nº 63/90, cumpra as seguintes DETERMINAÇÕES e RECOMENDAÇÕES a seguir elencadas, a serem verificadas na próxima inspeção ordinária:
BENS PATRIMONIAIS
V - Pela COMUNICAÇÃO ao atual Prefeito Municipal de São João da Barra, nos termos da Lei Complementar nº63/90, para que, no prazo legal determine, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, através do respectivo órgão de controle interno, sob pena de responsabilidade solidária:
1 – a INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, visando à apuração dos fatos, quantificação de eventuais danos ao erário e dos respectivos responsáveis em relação à contratação de serviços de publicidade e propaganda, destinados à divulgação de ações da municipalidade, junto à Tinoco Machado Com. e Repr. Ltda., em face da inexistência de controles que permitissem os pagamentos havidos, tais como discriminação dos serviços faturados, ordem de serviço específica, descrição dos serviços prestados e justificativa para o preço pago, incluindo na verificação eventual custeio de publicidade ao arrepio do disposto no art. 37, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 (fls. 7.064v./7.065);
2 – a INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, com vistas à apuração de indícios de danos causados ao erário em face de ausência de controle no Setor e em face do desaparecimento dos seguintes bens:
PROCESSO Nº 220.804-2/09. JULIO L. RABELLO. RELATOR”
VOTO: III – Pela COMUNICAÇÃO ao atual Prefeito Municipal de São João da Barra, com fulcro na Lei Complementar nº 63/90, para que encaminhe a esta Corte a Tomada de Contas Especial, instaurada através da Portaria nº 111/09, que tem por finalidade apurar irregularidade no que tange a não prestação de contas de subvenções concedidas no exercício de 1997; IV – Pela INSTAURAÇÃO DE TOMADAS DE CONTAS ESPECIAL pelo órgão de Controle Interno, ou equivalente, do Município de São João da Barra, com fulcro no artigo 10, da Lei Complementar n.º 63/90, a fim de apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano, em face das movimentações das contas bancárias da Prefeitura Municipal de São João da Barra no exercício de 1997, sem prejuízo das providências necessárias ao encaminhamento a esta Corte.
PROCESSO N.º 251.409-3/00.
