A Constituição concedeu aos Municípios a condição de formarem a federação, mas a lei eleitoral ignora essa característica "sui generis" do estado federal brasileiro.

1. INTRODUÇÃO
Em junho de 2013 houve protestos populares no Brasil que, entre outras reinvindicações, foram marcados pela ideia de que a classe política havia perdido a capacidade de representar a população.
O presente artigo pretende abordar o tema da representação política sob a perspectiva constitucional, fornecendo possíveis razões para o surgimento da necessidade dos brasileiros em se sentirem representados pelos seus políticos eleitos.
Do ponto de vista jurídico, tal crise de representatividade advém do desrespeito às mudanças que a Carta Política de 1988 pretendeu fazer, mas que o Poder Legislativo insiste em não acatar, fazendo permanecer a essência representativa do sistema eleitoral anterior, que não mais atende aos anseios da população.
Inevitável salientar que a manutenção do sistema eleitoral anterior à constituição vigente, no que tange às eleições para os cargos no Poder Legislativo, gerou falácias que resultaram em crescente incredibilidade na sua eficácia. A mais notória delas é a ideia comum entre os eleitores de que se vota nas pessoas dos candidatos, quando a essência da legislação eleitoral baseia-se no voto em partidos, ou, melhor dizendo, em coligação de partidos.
O presente artigo adota como objeto de estudo as eleições para os cargos no Poder Legislativo, exceto quanto aos Senadores, já que, a exemplo do que acontece com as eleições para o Poder Executivo, é adotado o sistema majoritário, em que as falácias anteriormente mencionadas não são sentidas pelo público.
2. O PRINCÍPIO REPUBLICANO E A GENÊSE DO CAPUT DO ART. 1º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
O Brasil é uma república federativa, ou seja, é uma união de entes políticos que se abstém de sua soberania, mantendo autonomia, expressada por competências exclusivas e concorrentes estabelecidas no documento que celebra essa união: a constituição federal.
O legislador constituinte originário alçou esse princípio à condição de perpetuidade, fazendo-o expressamente cláusula pétrea constitucional: (sem grifos no original)
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
(...)
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
Por se tratar de princípio positivado constitucionalmente, sua interpretação deve ser examinada em confronto com as demais disposições constitucionais, pois, segundo o STF, não há normas constitucionais superiores e inferiores, mesmo em se tratando de cláusulas pétreas:
“As cláusulas pétreas não podem ser invocadas para sustentação da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais inferiores em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituição as prevê apenas como limites ao poder constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituição elaborada pelo poder constituinte originário, e não como abarcando normas cuja observância se impôs ao próprio poder constituinte originário com relação as outras que não sejam consideradas como cláusulas pétreas, e, portanto, possam ser emendadas.” (ADI 815, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 28/03/1996, Plenário, DJ de 10/05/1996.)
O STF, intérprete máximo da constituição, também já demonstrou que o princípio federativo deve ser lido conforme o modelo adotado pelo constituinte originário, afastando-se conceitos formulados acerca desse princípio no plano teórico: (sem grifos no original)
“Ação direta de inconstitucionalidade: seu cabimento – sedimentado na jurisprudência do Tribunal – para questionar a compatibilidade de emenda constitucional com os limites formais ou materiais impostos pela Constituição ao poder constituinte derivado: precedentes. Previdência social (CF, art. 40, § 13, cf. EC 20/1998): submissão dos ocupantes exclusivamente de cargos em comissão, assim como os de outro cargo temporário ou de emprego público ao regime geral da previdência social: arguição de inconstitucionalidade do preceito por tendente a abolir a ‘forma federativa do Estado’ (CF, art. 60, § 4º, I): improcedência. A ‘forma federativa de Estado’ – elevado a princípio intangível por todas as Constituições da República – não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte originário concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto às futuras emendas à Constituição; de resto as limitações materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, § 4º, da Lei Fundamental enumera, não significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege. À vista do modelo ainda acentuadamente centralizado do federalismo adotado pela versão originária da Constituição de 1988, o preceito questionado da EC 20/1998 nem tende aboli-lo, nem sequer a afetá-lo. (...). A matéria da disposição discutida é previdenciária e, por sua natureza, comporta norma geral de âmbito nacional de validade, que à União se facultava editar, sem prejuízo da legislação estadual suplementar ou plena, na falta de lei federal (CF 88, arts. 24, XII; e 40, § 2º): se já o podia ter feito a lei federal, com base nos preceitos recordados do texto constitucional originário, obviamente não afeta ou, menos ainda, tende a abolir a autonomia dos Estados membros que assim agora tenha prescrito diretamente a norma constitucional sobrevinda. É da jurisprudência do Supremo Tribunal que o princípio da imunidade tributária recíproca (CF, art. 150, VI, a) – ainda que se discuta a sua aplicabilidade a outros tributos, que não os impostos – não pode ser invocado na hipótese de contribuições previdenciárias. A autoaplicabilidade do novo art. 40, § 13, é questão estranha à constitucionalidade do preceito e, portanto, ao âmbito próprio da ação direta.” (ADI 2.024, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, julgamento em 3/05/2007, Plenário, DJ de 22/06/2007).
Convém também transcrever parcialmente outra decisão do STF, que confere ao princípio federativo, bem como às demais cláusulas pétreas enumeradas na constituição, que o seu conteúdo não está necessariamente vinculado à interpretação restritiva, sendo esta aplicável ao rol de cláusulas pétreas, mas não ao conteúdo delas: (sem grifos no original)
“(...) É fácil ver que a amplitude conferida às cláusulas pétreas e a ideia de unidade da Constituição (...) acabam por colocar parte significativa da Constituição sob a proteção dessas garantias. Tal tendência não exclui a possibilidade de um ‘engessamento’ da ordem constitucional, obstando à introdução de qualquer mudança de maior significado.
(...)
Daí afirmar-se, correntemente, que tais cláusulas hão de ser interpretadas de forma restritiva. Essa afirmação simplista, ao invés de solver o problema, pode agravá-lo, pois a tendência detectada atua no sentido não de uma interpretação restritiva das cláusulas pétreas, mas de uma interpretação restritiva dos próprios princípios por elas protegidos. Essa via, em lugar de permitir fortalecimento dos princípios constitucionais contemplados nas ‘garantias de eternidade’, como pretendido pelo constituinte, acarreta, efetivamente, seu enfraquecimento. Assim, parece recomendável que eventual interpretação restritiva se refira à própria garantia de eternidade sem afetar os princípios por ela protegidos
(...)
A enumeração é taxativa, é limitativa, é restritiva, e não pode ser ampliada a outros casos pelo Supremo Tribunal. Mas cada um desses princípios é dado doutrinário que tem de ser examinado no seu conteúdo e delimitado na sua extensão. Daí decorre que a interpretação é restritiva apenas no sentido de limitada aos princípios enumerados; não o exame de cada um, que não está nem poderá estar limitado, comportando necessariamente a exploração do conteúdo e fixação das características pelas quais se defina cada qual deles, nisso consistindo a delimitação do que possa ser consentido ou proibido aos Estados’ (Rp 94, Rel. Min. Castro Nunes, Archivo Judiciário 85/31, 34 35, 1947).” (ADPF 33-MC, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 29/10/2003, Plenário, DJ de 06/08/2004).
Portanto, o princípio federativo somente está abrangido pela restrição da interpretação de seu alcance segundo as normas da exegese constitucional, dentre elas o princípio hermenêutico da força normativa da constituição, que impõe como escolha, entre as interpretações possíveis, a adoção daquela que garanta maior eficácia, aplicabilidade e permanência das normas constitucionais .
Durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, até o início dos das votações em plenário, os municípios não foram incluídos como elementos formadores da federação . A redação do início das votações em Plenário (Projeto A):
Art. 1º A República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito, visa a construir uma sociedade livre, justa e solidária, e tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade das pessoas e o pluralismo político.
O denominado “Centrão” apresentou a emenda nº 2P02037-2, subscrita por 290 constituintes, a qual deu ao dispositivo a seguinte redação:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios, Distrito Federal e Territórios, constitui-se em Estado Democrático de Direito, visa a construir uma sociedade livre, justa e solidária, e tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político e a convivência em paz com a humanidade.
A referida emenda trouxe diversas alterações ao texto de todos os dispositivos do Título I, sob a genérica justificação conforme a seguir, em que não foi consignada qualquer razão para a inclusão dos municípios na federação brasileira:
“Esta emenda visa principalmente adequar o texto do Título I do Projeto de Constituição ao objetivo de aperfeiçoamento da democracia representativa, eficiente e operacional, que a sociedade brasileira almeja. Regime político este que, além do mais, não se coaduna com os postulados da democracia direta, inaplicáveis à realidade contemporânea.”
Para o 2º turno de votação (Projeto B) em plenário o relator do projeto de constituição (fl. 005 do volume 299) aduz que promoveu alterações de texto, sem alterar o conteúdo:
TÍTULOI
Art. lº, "caput":
Mantive no "caput" a primeira e a última parte, esta desdobrada em incisos por conter uma enumeração de princípios. A segunda parte (“visa a construir uma sociedade livre, justa e solidária") transpus para o art. 3º que cuida dos objetivos do Estado, pois o Verbo "visar", no caso, indica objetivo. No inciso VI, a expressão "convivência pacífica" tomou o lugar da "convivência em paz".
Foi apresentada a emenda nº 2T00715-9 (fl. 090 do volume 301) que propunha a supressão dos municípios, sob a fundamentação de que segundo a melhor tradição constitucional brasileira, os municípios não integram a União, sendo esta composta por Estados, Distrito Federal e Territórios.
O parecer do relator rejeitou a emenda, posto que o art. 18 consagrava o município como pessoa político-administrativa da federação brasileira, não mencionando entre os demais elementos de composição os territórios, pois a estes a constituição não confere a dignidade de pessoas políticas. Também aduz o relator que a finalidade do dispositivo é enunciar o dogma pelo qual a base física do território brasileiro é uma e indivisível, estejam quaisquer de suas áreas sob o domínio administrativo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios ou da União, no caso dos territórios.
Após a segunda votação a redação final do dispositivo manteve os municípios na federação e retirou os territórios (Projetos C e D).
O eminente jurista José Afonso da Silva (in “Curso de Direito Constitucional Positivo”, 27ª edição, Malheiros, 2006, p 101) diz que foi equívoco do constituinte originário a inclusão dos municípios na federação, defendendo a tese conservadora de que a federação brasileira é composta por Estados e Distrito Federal, colocando os Municípios na curiosa posição de ser componente da federação sem ser entidade federativa: (sem grifos no original)
Apresenta-se, pois, como um Estado que, embora aparecendo único nas relações internacionais, é constituído por Estados-membros dotados de autonomia, notadamente quanto ao exercício de capacidade normativa sobre matérias reservadas à sua competência. O Estado federal brasileiro está constitucionalmente concebido como a união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal (art. 1º). Foi equívoco do constituinte incluir os Municípios como componente da federação. Município é divisão política do Estado-membro. E agora temos uma federação de Municípios e Estados, ou uma federação de Estados? Faltam outros elementos para a caracterização de federação de Municípios. A solução é: o Município é um componente da federação, mas não entidade federativa. O texto constitucional, contudo, explícita um princípio fundamental do Estado federal: o princípio da indissociabilidade. Ele integra o conceito de federação. Não precisava ser expresso, mas alguns constituintes não sossegaram enquanto não viram o texto expresso, enxundiando e afeiando o art. 1º, sem nada a acrescentar, até porque o art. 18 já indica quais os componentes da federação que são aqueles mesmos indicados no art. 1º: Estados, Municípios e Distrito Federal.
Em posição oposta, Paulo Bonavides (in “Curso de Direito Constitucional”, 13ª edição, Malheiros, 2003, p. 344), além de pontuar o ineditismo da federação brasileira, cultua o que denomina como “dimensão trilateral do novo sistema federativo”: (sem grifos no original)
Com efeito, as mudanças havidas, conforme intentaremos demonstrar, alargaram o raio de autonomia municipal no quadro da política do país, dando-lhe um alcance e profundidade que o faz indissociável da essência do próprio sistema federativo, cujo exame, análise e interpretação já se não pode levar a cabo com indiferença à consideração da natureza e, sobretudo, da dimensão trilateral do novo modelo de federação introduzido no País por obra da Carta Constitucional de outubro de 1988.
Poder-se-ia até dizer que a autonomia do município recebeu um reforço de juridicidade acima de tudo quanto se conhece em outros sistemas federativos tocante à mesma matéria, não podendo pois tal densidade normativa deixar de pesar bastante, toda vez que, em busca de para problemas concretos de inconstitucionalidade, se aplicarem os recursos hermenêuticos indispensáveis à avaliação daquela garantia, consoante o modelo e a substância das regras que fluem da Constituição.
Faz-se mister assinalar desse modo o significado decisivo, inédito e inovador que assume o art. 18 da Constituição vigente. Esse artigo inseriu o município na organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, fazendo com que ele, ao lado do Distrito Federal, viesse a formar aquela terceira esfera de autonomia, cuja presença, nos termos em que se situou, altera radicalmente a tradição dual do federalismo brasileiro, acrescido agora de nova dimensão básica.
Como a federação também é objeto do art. 18 da Constituição Federal, a seguir proceder-se-á ao seu exame.
3. A FEDERAÇÃO NO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
A redação do Anteprojeto da Subcomissão II-C (volume 099) foi apresentada nos seguintes moldes:
Art. 1º A República Federativa do Brasil é constituída pela associação indissolúvel da União Federal, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, todos eles autônomos em sua respectiva esfera de competência.
Convém transcrever trechos da justificação no que tange à elevação dos municípios à condição de ente federativo (fls. 006 e 007 do volume 095): (sem grifos no original)
Justificação
O Anteprojeto, para um melhor tratamento da matéria e uma sistematização mais coerente, foi dividido em cinco partes: a primeira, sob o título de Disposições Gerais, refere-se à estruturação da federação brasileira de modo a especificar os seus entes integrativos e, em consequência, esclarecer os pressupostos normativos que norteiam o tratamento dado às regiões, aos municípios e às áreas metropolitanas; a segunda trata das regiões, que deverão, pela sua própria natureza e objetivos, figurar no texto constitucional em seguida às disposições relativas aos estados; a terceira detalha o tratamento constitucional dos municípios; a quarta regula as áreas metropolitanas; e, finalmente, a quinta reúne disposições transitórias que, por óbvio, serão imprescindíveis a resolver situações especiais, decorrentes das transformações operadas pela nova ordem constitucional.
Nas disposições gerais o anteprojeto busca, sobretudo, posicionar o município dentro da estrutura da federação e, ao mesmo tempo, definir o papel constitucional das regiões e das áreas metropolitanas.
No que tange ao município, não obstante existam algumas ponderações teóricas em contrário, preferiu-se incluí-lo como membro da federação, assumindo, assim, uma posição que, mesmo fugindo à concepção tradicional do federalismo dual, formado apenas pela união e pelos estados, torna explícita na constituição a realidade que já vinha implícita desde o texto de 1934 e, ao lado disso, sem ferir nenhum princípio doutrinário, realiza uma aspiração política de todos os brasileiros.
Conforme bem salienta o Instituto Brasileiro da Administração Municipal, na justificação da proposta que apresentou em favor da elevação dos municípios ao “status” de componente da nossa federação:
“Para vários efeitos práticos, o município brasileiro, desde a constituição de 1934, com exceção do período do estado novo, é considerado como parte constitutiva no pacto federal. Agora é tempo de deixar isto claro no novo texto constitucional. Como se sabe, todas as federações existentes são sui generis, pois não há duas absolutamente iguais, embora todas guardem certos pontos em comum - muito poucos, aliás - como a indissolubilidade do pacto federal e a capacidade de os estados-membros se darem sua própria constituição e se autogovernarem.”
“Uma das originalidades das constituições brasileiras de 1934, 1946 e 1967 é a divisão tripartida da competência nacional, que reserva parte dessa competência ao município. Que se complete, pois, esse processo com a inclusão do município entre as entidades integrantes da federação, visto como não desapareceram os motivos que levaram os constituintes do passado a subtrair a autonomia municipal do capricho dos estados-membros e da lei ordinária federal, dando-lhe proteção no texto constitucional.”
É certo que na grande maioria das constituições dos demais países organizados sob a forma federal, - como, por exemplo, na Constituição Federal dos Estados Unidos Mexicanos, de 5 de fevereiro de 1917 (art. 43); na Constituição Federal da Venezuela, de 23 de janeiro de 1961 (art. 9); no Lei Fundamental da República Federal da Alemanha, de 23 de maio de 1949 (art. 20); na Constituição Federal da Índia, da 26 de janeiro de 1950 (1.1 (2).(3) ); na Constituição Federal da Suíça, de 29 de maio de 1874 (art. 2); na Constituição da República Socialista Federativa da Iugoslávia, de 21 de fevereiro de 1974 (arts. 1º e 2º); na Constituição Federal da Austrália, de lº de janeiro de 1901 (art. 106) e na Constituição Federal da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, de 7 de outubro de 1977 (art. 70) - o Município, embora receba um tratamento constitucional, não figura na composição da estrutura federativa. Isso, porém, não importa e nem significa que o constituinte brasileiro deva repetir as fórmulas adotadas no estrangeiro, em especial diante de uma matéria para a qual a nossa história já esculpiu uma solução.
Por outro lado, consoante ressalta o eminente professor Fábio Conder Comparato, em anteprojeto que preparou para todo o futuro texto constitucional, publicado pela editora brasiliense, sob o titulo “Muda Brasil”, página 40: “o esquema federalista em dois graus apenas - união e estados - é próprio de um federalismo de associação, em que estados primitivamente independentes se unem para criar o estado único federal, como sucedeu na América do Norte em 1787. Nessas circunstâncias, os municípios, como unidades inferiores e derivadas, já se acham anteriormente constituídas no seio dos estados federados. Entre nós, porém, o que sucedeu com a Proclamação da República foi a criação de um federalismo de descentralização, com a simultânea definição dos três níveis de competência: nacional, estadual e local."
Vê-se, portanto, que o anteprojeto, ao integrar o município no elenco dos entes formadores da nossa federação, na verdade não inova, mas apenas acolhe as lições justificadas pala realidade político-constitucional brasileira.
Tratamento semelhante, porém, não foi julgado nem conveniente e nem oportuno atribuir às Regiões, formadas pelos Estados, e às Áreas metropolitanas, entendidas como agrupamentos de municípios, as quais, embora mereçam reconhecimento em nível constitucional, com todo o respeito aos que pensam em contrário, ainda não adquiriram substância histórica e política para ingressar na composição da estrutura federativa brasileira.
Com efeito, no que concerne às regiões, mesmo considerando todos os motivos que têm sido patrioticamente expostos pelo douto professor Paulo Bonavides, optou-se, no anteprojeto, por não incluí-las no elenco dos entes federativos porque, como esse próprio mestre reconhece, além de esse “estado regional, parte de um todo federativo”, ainda não ter surgido “em nenhuma federação contemporânea, cuja pluralidade interna de ordenamentos estatais não o consagra", o processo histórico da sua formação está longe da plena maturidade.
(...)
Note-se, ademais, que na própria norma enunciadora da estrutura da federação foi estabelecido o princípio geral da autonomia dos entes federativos, fixando-se, contudo, em parágrafo, por ser essencial à própria sobrevivência tranquila e harmônica do relacionamento federativo, o dever de cooperação para a realização dos interesses nacionais e a possibilidade da celebração de acordos e convênios, tal como prescreve, de modo salutar, a constituição vigente e foi proposto à subcomissão por inúmeros constituintes e não poucas associações interessadas nos problemas municipais.
(...)
Merece, além disso, aqui ser destacado o dispositivo que assegura aos Estados, situados na área de atuação dos órgãos federais de desenvolvimento regional, a participação efetiva na administração desses órgãos, mediante a designação da metade dos membros do colegiado deliberativo superior de cada entidade, pois concretiza a inserção constitucional de um principio há multo reivindicado por todas as unidades da federação.
(...)
No capítulo terceiro, o anteprojeto, em cinco secções, especifica o regramento constitucional dos municípios com a declarada preocupação de deixar no texto da constituição, em nível de detalhamento compatível as normas essenciais ao eficiente desempenho dos entes locais, uma vez que, como por certo ninguém discute, são os que mais de perto dizem respeito aos interesses imediatos e às aspirações permanentes da nossa população.
Não há tempo, nem espaço, para mencionar nestas justificativas todos os clamores de prefeitos, de vereadores, de especialistas, de líderes comunitários e do povo em geral, em favor do fortalecimento dos municípios brasileiros. Tais reclamos, porém, são tão públicos e notórios que o silêncio ao seu respeito não constitui nenhuma omissão e o simples registro genérico basta para informar das razões que levaram o anteprojeto a assumir um perfil menos sintético nesta parte.
(...)
Quanto aos princípios enunciados no anteprojeto, para nortear a lei fundamental de cada município, convém dar relevo, por representar uma velha aspiração da edilidade brasileira consagrada num grande número de sugestões apresentadas à Subcomissão, ao da imunidade e inviolabilidade do mandato dos vereadores, nos territórios dos municípios. Em contrapartida, todavia, adotou-se um princípio relativo às proibições e incompatibilidades dirigidas aos edis, sendo aplicado, no que couber, o disposto na constituição federal para os membros do Congresso Nacional e nas constituições dos Estados para os membros das Assembleias Legislativas, pois não se justificaria o reconhecimento daquelas garantias sem estas restrições.
(...)
No referente às competências privativas e concorrentes dos municípios, o anteprojeto adotou, com pequenas modificações, as proposições detalhadas apresentadas pelo Instituto Brasileiro da Administração Municipal - IBAM, as quais, embora possam parecer demais minuciosas para figurar numa constituição, são imprescindíveis à concreta especificação dos chamados encargos municipais.
Na Comissão de Organização do Estado, o substitutivo do relator apresentou nova redação (volume 085), que foi mantida na redação do anteprojeto da comissão (volume 086). A redação foi desmembrada, sendo o caput do art. 2º referente à composição da federação e o caput do art. 3º referente à autonomia dos entes federativos:
Art. 2º. A República Federativa do Brasil é constituída, sob regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, e tem como finalidade:
(...)
Art. 3º. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos eles autônomos em sua respectiva esfera de competência.
No anteprojeto da Comissão de Sistematização (volume 219) a redação dos dispositivos foi mantida, apenas substituindo no caput do art. 2º o termo “finalidade” por “fundamentos”:
Art. 2º A República Federativa do Brasil é constituída, sob regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, e tem como fundamentos:
(...)
Art. 44. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos eles autônomos em sua respectiva esfera de competência.
O art. 2º teve sua evolução já abordada no tópico anterior. Quanto ao artigo que trata da autonomia dos municípios (art. 44 no anteprojeto da comissão de sistematização), sua redação foi mantida no projeto de constituição da comissão de sistematização (art. 49 – fl. 012 do volume 226). A redação do 1º substitutivo (art. 28 - fl. 021 do volume 235) suprimiu os municípios na organização político-administrativa:
Art. 28. A República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados e o Distrito Federal, todos autônomos em sua respectiva esfera de competência.
Acolhendo diversas emendas , a redação do segundo substitutivo retorna a redação anterior (art. 17 - fl. 033 do volume 242) e é mantida no Projeto A (volume 271) quando submetido ao primeiro turno de votação no plenário:
Art. 20. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos eles autônomos em sua respectiva esfera de competência.
O Projeto B (fl. 033 do volume 298) apenas altera a redação da parte final do dispositivo, usando a expressão “nos termos desta Constituição”, o que é mantido no Projeto C (fl. 017 do volume 314) e no Projeto D (fl. 017 do volume 316):
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
José Afonso da Silva (in “Curso de Direito Constitucional Positivo”, 27ª edição, Malheiros, 2006, p. 472 e 473) afirma que o art. 1º e o art. 18 tratam do mesmo assunto, reafirmando a curiosa natureza dos municípios já transcrita na análise do art. 1º: (sem grifos no original)
A organização político-administrativa da República Federativa Brasil compreende, como se vê do art. 18, a União, os Estados, o Federal e os Municípios. A Constituição aí quis destacar as entidades que integram a estrutura federativa brasileira: os componentes do nosso Estado Federal. Merece reparo dizer que é a organização político-administrativa que compreende tais entidades, como se alguma diferença entre o que aqui se estabelece e o que se no art. 1º. Dizer que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal não é diverso de dizer que ela compreende União, Estados, Distrito Federal e Municípios, porque união indissolúvel (embora com inicial minúscula) do art. 1º é a mesma União (com inicial maiúscula) do art. 18. Repetição inútil, mas que não houve jeito de evitar, tal o apego à tradição formal de fazer constar do art. 1º essa cláusula que vem de constituições anteriores, sem levar em conta que a metodologia da Constituição de 1988 não comportava tal apego destituído de sentido.
Enfim, temos aí destacados os componentes da nossa República Federativa: (a) União; (b) Estados; (c) Distrito Federal; e (d) Municípios. Resta saber se todos têm natureza de entidades federativas.
A seguir, o renomado mestre (in “Curso de Direito Constitucional Positivo”, 27ª edição, Malheiros, 2006, p. 474) reafirma a tese de que os municípios não compõe a federação, em que pese ao texto constitucional assim prever: (sem grifos no original)
6. Os Municípios na federação
A Constituição consagrou a tese daqueles que sustentavam o Município brasileiro é "entidade de terceiro grau, integrante e necessária ao nosso sistema federativo"4. Data venia, essa é uma tese equivocada, que parte de premissas que não podem levar à conclusão pretendida. Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de Federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe federação de Estados. Estes é que são essenciais ao conceito de qualquer federação. Não se vá, depois, querer criar uma câmara de representantes dos Municípios. Em que muda a federação brasileira ao incluir os Municípios como um de seus componentes? Não muda nada. Passaram os Municípios a ser entidades federativas? Certamente que não, pois não temos uma federação de Municípios. Não é uma união de Municípios que forma a federação. Se houvesse federação de Municípios, estes assumiriam a natureza de Estados-membros, mas poderiam ser Estados-membros (de segunda classe?) dentro dos Estados federados? Onde estaria a autonomia federativa de uns ou de outros, pois esta pressupõe território próprio, não compartilhado? Dizer que a República Federativa do Brasil é de união indissolúvel dos Municípios é algo sem sentido, porque, se assim fora, ter-se-ia que admitir que a Constituição está provendo contra uma hipotética secessão municipal. Acontece que a sanção correspondente a tal hipótese é a intervenção federal que não existe em relação aos Municípios. A intervenção neles é da competência dos Estados, o que mostra serem ainda vinculados a estes. Prova que continuam a ser divisões político-administrativas dos Estados, não da União. Se fossem divisões políticas do território da União, como ficariam os Estados, cujo território é integralmente repartido entre os seus Municípios? Ficariam sem território próprio? Então, que entidades seriam os Estados? Não resta dúvida que ficamos com uma federação muito complexa, com entidades superpostas.
Outro aspecto que mostra que os Municípios continuam a ser divisões dos Estados acha-se no fato de que sua criação, incorporação, fusão e desmembramento far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal (art. 18, § 4º, redação da EC-15/96), e dependerão de plebiscito (que é sempre consulta prévia) das populações diretamente interessadas. A Constituição aqui, diferentemente do que fez em relação aos Estados, usou "populações" no plural, a querer dizer que será consultada a população da área a ser desmembrada e da área de que se desmembra, ao contrário do que ocorreu sempre, quando o plebiscito importava apenas na consulta da população da área cuja emancipação se pleiteava.
4Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito municipal brasileiro, p. 39. É tese também sustentada pelo IBAM, cujo Presidente, Dr. Diogo Lordello de Mello, em pronunciamento perante a Subcomissão dos Municípios e Regiões, na reunião de 22/04/87, propôs, entre várias sugestões, "a inclusão expressa do município como parte integrante da Federação". Cf. Diário da Assembleia Nacional Constituinte, Suplemento n. 62, p. 25.
De seu turno, Paulo Bonavides (in “Curso de Direito Constitucional”, 13ª edição, Malheiros, 2003, p. 347 e 348) destaca a posição de vanguarda do direito constitucional pátrio no que concerne à autonomia municipal, que decorre do denominado poder municipal, tão ou mais antigo que o poder estatal: (sem grifos no original)
2. O município brasileiro na vanguarda dos modelos autonomistas
Não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988, a qual impõe aos aplicadores de princípios e regras constitucionais uma visão hermenêutica muito mais larga tocante à defesa e sustentação daquela garantia.
Nunca esteve o município numa organização federativa tão perto de configurar aquela realidade de poder - o chamado pouvoir municipal - almejado por numerosa parcela de publicistas liberais dos séculos XVIII e XIX, quanto na Constituição brasileira de 1988.
A concepção política desse poder transitou de uma modalidade "política" e abstrata, historicamente frágil e passageira, não obstante sua amplitude teórica, para uma versão mais sólida, porém menos larga, ou politicamente menos ambiciosa, a qual, em compensação, lhe confere, dentro de quadros formais rígidos, uma superior conotação de juridicidade institucional, de máxima autonomia possível. Um poder municipal realisticamente concebido, pois, no Estado, em contraste com aquele esboçado contra o Estado, conforme constava das primeiras versões políticas da filosofia da liberdade.
Com efeito, uma ligeira sinopse teórica da progressão municipalista em matéria de autonomia, tanto em nosso Direito, desde a Constituição de 1824, como no Direito constitucional comparado das nações europeias, nomeadamente aquelas que elegeram a trilha do federalismo, demonstra sobejamente que a caminhada institucional, na rotação dialética de avanços e recuos, atravessa um cipoal de contradições documentadas pela história mesma. Mas ela se deu sempre no sentido de consolidar em bases jurídicas uma autonomia dantes postulada com o ardor da ideologia e o passionalismo das grandes teses liberais do século XIX.
A tensão entre o município e o ordenamento estatal propriamente dito tem, por conseguinte, profundas raízes históricas. Em verdade, o município, tanto quanto a família ou a tribo, antecede o Estado: é um prius; um valor dotado de mais ancianidade.
Após discorrer da evolução do poder municipal na Europa o eminente jurista aborda o tema no âmbito brasileiro:
5. O poder do Município, poder pré-estatal na Constituição de 1988
No Brasil é também o poder municipal anterior ao Estado e à Nação, tendo sido com os Senados das Câmaras aquele poder que conferiu base de legitimação ao constitucionalismo imperial, fundador de instituições. Sem a verdade histórica e política do município, a outorga da Carta imperial durante o Primeiro Reinado teria ficado aquém de toda a legitimidade.
Só tem sentido, pois, fazer essa larga digressão acerca de uma teoria do “poder municipal” - quarto poder no plano horizontal de Jellinek e terceiro na escala vertical da ordenação federativa - se realmente quisermos justificar e fundamentar também com um subsídio histórico substancial, como é nosso propósito e disposição, o princípio da autonomia do município.
Aufere ele, sem dúvida, relevância nova e decisiva a partir Constituição de 5 de outubro de 1988. a qual o elevou a um grau qualitativo muito acima daquele a que juridicamente esteve cingido em quase cem anos de constitucionalismo republicano.
Se a nova Constituição do Brasil, compendiando a autonomia municipal, ainda não classifica o poder do município como um poder estatal (pré-estatal ele já o é doravante fora de toda a dúvida), é evidente, contudo, que ao emprestar àquele ente uma natureza federativa incontrastável, o fez peça constitutiva do próprio sistema nacional de comunhão política do ordenamento.
Deu assim um gigantesco passo em prol do sobredito princípio, agora rodeado de proteção mais adequada e eficaz em relação aos legisladores, nomeadamente aqueles que atuam na órbita do Estado-membro: proteção para forrar o instituto a lesões feitas à sua intangibilidade, quais aquelas, de último, perpetradas por algumas Constituintes estaduais. Tais lesões devem ser cuidadosamente evitadas, a fim de que se conserve incolumidade da Constituição. É dever de todos nós manter a supremacia da Carta com o zelo, a intransigência e a devoção que urge consagrar àquela que representa a mais alta regra de organização jurídica do País. Em rigor, mostraram-se alguns colégios constituintes dos Estados-membros desatentos à variação básica operada pela Carta de 1988 tocante à extensão e eficácia de que doravante se reveste a garantia institucional consubstanciada na autonomia do município.
Preceitos como os contidos nos artigos 30, 33, 37 e §§ 6º e 20 da Constituição do Ceará, bem como nos artigos 2º e 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias dessa Constituição, relativos, respectivamente, a encargos de transporte de alunos, determinação de percentual de remuneração tanto para vereadores das Câmaras Municipais do interior do Estado como para prefeito, vedação ao município de atribuir nome de pessoa viva a logradouros e construções públicas, imposição de modificações territoriais a um município, nomeado pelo constituinte, sem audiência da coletividade interessada e, finalmente, outorga de estabilidade a servidores públicos municipais, significam, por exemplo, uma descabida intervenção na esfera autônoma de competência do município, a saber, a ocupação daquele espaço mínimo de inviolabilidade que até mesmo as Constituições mais centralizadoras de Estados unitários, em geral, não recusam às suas comunidades locais.
Isto, sem fazer menção aos sistemas de união de Estados, qual o nosso, onde a invasão do Estado-membro na área de competência do município representa no caso a cassação da autonomia, que não é mera descentralização nem dádiva de um poder unitário, mas espécie de self government, com toda a força em que se possa ele fundar escorado na mais tradicional das garantias institucionais produzidas constitucionalmente pelos sistemas federativos em proveito das comunidades: a autonomia municipal.
Também destaca o Prof. Paulo Bonavides a garantia institucional referente à autonomia municipal:
6. A teoria constitucional das garantias institucionais e a autonomia do Município
Vejamos, a seguir, que alcance jurídico tem para uma organização federativa e constitucional como a nossa, recém-provida de um novo texto magno, o teor da garantia institucional que protege a autonomia do município.
Mais do que uma proteção especial segundo a linguagem de Carl Schmitt, a garantia institucional se caracteriza como proteção qualificada, no dizer de Klaus Stern, Mestre de Colônia12.
Ao crepúsculo da República de Weimar, a administração autônoma do município e a burocracia profissional cresceram de importância na jurisprudência, rodeadas de uma garantia institucional, que renasceu mais aperfeiçoada, conforme assevera Stern, com a Lei Fundamental de Bonn.
Não coube assim aos constitucionalistas da nova geração e aos juízes da Corte Constitucional de Karlsruhe senão retomar, servidos de reflexão crítica e corretiva, a mesma linha conceitual já desenvolvida, com bom êxito e originalidade, pelos seus predecessores de Weimar, reconhecendo, qual o fizeram Theodor Maunz e Ulrich Scheuner, na década de 1950, a autonomia municipal do art. 28, § 2º da Lei Fundamental como uma garantia institucional13.
A essa doutrina da garantia institucional ministrada pelo constitucionalismo de Weimar, Scheuner acrescentou um vigor novo de atualização no seu clássico estudo de 1953 sobre “As Garantias Institucionais da Lei Fundamental”, a que logo aderiram os comentadores do novo texto constitucional alemão de 1949.
Estenderam eles, segundo Klaus Stern, o círculo da garantia institucional além dos limites traçados pelo constituinte de 1919. Foi este caso de F. Klein, que provocou a reação de juristas da envergadura G. Duerig, colega de Maunz nos Comentários à Constituição de Bonn, o qual advertiu acerca dos perigos de uma dissolução sociológica da garantia, em razão da amplitude preconizada por Klein.
Impetrou o jurista Duerig, da Alemanha, um retomo à compreensão clássica das garantias institucionais, entre as quais assoma a autonomia do município, ao mesmo passo que distinguiu entre garantias do instituto e garantias institucionais, uma distinção de extrema importância também para a salvaguarda de direitos fundamentais14.
Garantias do instituto, segundo ele, são garantias de instituições relacionadas com direitos fundamentais enquanto direitos subjetivos, ao passo que garantias institucionais são aquelas cuja existência independe de direitos fundamentais subjetivos15.
12 Carl Schmitt, Verfassungslehre, p. 180 e Klaus Stern, Das Staasrecht der Bundesrepublík Deutschland, v. I, pp. 761/762.
13 Theodor Maunz, Deutsches Staatsrecht, 1951, pp. 77 e 55.; e Ulrich Scheuner, "Die Institutionellen Garantien des Grundgesetezes" (1953), in Staatstheorie und Staarecht, Gesammelt Schriften, pp. 665 a 708.
14Klaus Stem, ob. cit., p. 767.
15 G. Duerig, nos comentários Maunz-Duerig, art. 1º, nota 97, apud Klaus Stern, ob. cit., p. 767.
Então, se a autonomia municipal é uma garantia institucional, é obrigação dos demais entes federados o respeito àquela prerrogativa, não somente do ponto de vista formal, mas principalmente do ponto de vista material, o que passa, inegavelmente, por permitir a devida representação municipal nas casas legislativas estaduais e federal, nos termos da Constituição.
4. A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA SEGUNDO O ART. 45 DA CF
No que tange ao sistema eleitoral para a eleição de representantes do povo na Câmara dos Deputados , o texto pouco variou no trâmite entre as comissões da Constituinte.
Para a primeira redação submetida ao plenário (Projeto A - fl. 003 do volume 272), constou expressamente do texto o sistema proporcional, o que era diferente do que constou do projeto da Comissão de Sistematização, que remetia a definição à lei complementar, sendo mantida a redação (Projeto B - fl. 050 do volume 299 e Projeto C - fl. 036 do volume 314), com alterações de forma, até à redação final (Projeto D - fl. 034 do volume 316):
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
Dizer que o sistema proporcional não esgota o assunto, haja vista a diversidade de sistemas que se amoldam nessa classificação. A doutrina e a jurisprudência classificam o sistema proporcional brasileiro como de lista aberta, com votação nominal, haja vista o que dispõe o Capítulo IV do Código Eleitoral:
“Mandado de segurança impetrado pelo Partido dos Democratas (DEM) contra ato do presidente da Câmara dos Deputados. Natureza jurídica e efeitos da decisão do TSE na Consulta 1.398/2007. Natureza e titularidade do mandato legislativo. Os partidos políticos e os eleitos no sistema representativo proporcional. Fidelidade partidária. Efeitos da desfiliação partidária pelo eleito: perda do direito de continuar a exercer o mandato eletivo. Distinção entre sanção por ilícito e sacrifício do direito por prática lícita e juridicamente consequente. Impertinência da invocação do art. 55 da CR. Direito do impetrante de manter o número de cadeiras obtidas na Câmara dos Deputados nas eleições. Direito à ampla defesa do parlamentar que se desfilie do partido político. Princípio da segurança jurídica e modulação dos efeitos da mudança de orientação jurisprudencial: marco temporal fixado em 27/03/2007. (...) Mandado de segurança contra ato do presidente da Câmara dos Deputados. Vacância dos cargos de deputado federal dos litisconsortes passivos, deputados federais eleitos pelo partido impetrante e transferidos, por vontade própria, para outra agremiação no curso do mandato. (...) Resposta do TSE à consulta eleitoral não tem natureza jurisdicional nem efeito vinculante. Mandado de segurança impetrado contra ato concreto praticado pelo presidente da Câmara dos Deputados, sem relação de dependência necessária com a resposta à Consulta 1.398 do TSE. O Código Eleitoral, recepcionado como lei material complementar na parte que disciplina a organização e a competência da Justiça Eleitoral (art. 121 da Constituição de 1988), estabelece, no inciso XII do art. 23, entre as competências privativas do TSE ‘responder, sobre matéria eleitoral, às consultas que lhe forem feitas em tese por autoridade com jurisdição federal ou órgão nacional de partido político’. A expressão ‘matéria eleitoral’ garante ao TSE a titularidade da competência para se manifestar em todas as consultas que tenham como fundamento matéria eleitoral, independente do instrumento normativo no qual esteja incluído. No Brasil, a eleição de deputados faz-se pelo sistema da representação proporcional, por lista aberta, uninominal. No sistema que acolhe – como se dá no Brasil desde a Constituição de 1934 – a representação proporcional para a eleição de deputados e vereadores, o eleitor exerce a sua liberdade de escolha apenas entre os candidatos registrados pelo partido político, sendo eles, portanto, seguidores necessários do programa partidário de sua opção. O destinatário do voto é o partido político viabilizador da candidatura por ele oferecida. O eleito vincula-se, necessariamente, a determinado partido político e tem em seu programa e ideário o norte de sua atuação, a ele se subordinando por força de lei (art. 24 da Lei 9.096/1995). Não pode, então, o eleito afastar se do que suposto pelo mandante – o eleitor –, com base na legislação vigente que determina ser exclusivamente partidária a escolha por ele feita. Injurídico é o descompromisso do eleito com o partido – o que se estende ao eleitor – pela ruptura da equação político-jurídica estabelecida. A fidelidade partidária é corolário lógico jurídico necessário do sistema constitucional vigente, sem necessidade de sua expressão literal. Sem ela não há atenção aos princípios obrigatórios que informam o ordenamento constitucional. A desfiliação partidária como causa do afastamento do parlamentar do cargo no qual se investira não configura, expressamente, pela Constituição, hipótese de cassação de mandato. O desligamento do parlamentar do mandato, em razão da ruptura, imotivada e assumida no exercício de sua liberdade pessoal, do vínculo partidário que assumira, no sistema de representação política proporcional, provoca o desprovimento automático do cargo. A licitude da desfiliação não é juridicamente inconsequente, importando em sacrifício do direito pelo eleito, não sanção por ilícito, que não se dá na espécie. É direito do partido político manter o número de cadeiras obtidas nas eleições proporcionais. É garantido o direito à ampla defesa do parlamentar que se desfilie de partido político. Razões de segurança jurídica, e que se impõem também na evolução jurisprudencial, determinam seja o cuidado novo sobre tema antigo pela jurisdição concebido como forma de certeza, e não causa de sobressaltos para os cidadãos. Não tendo havido mudanças na legislação sobre o tema, tem se reconhecido o direito de o impetrante titularizar os mandatos por ele obtidos nas eleições de 2006, mas com modulação dos efeitos dessa decisão para que se produzam eles a partir da data da resposta do TSE à Consulta 1.398/2007.” (MS 26.604, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 04/10/2007, Plenário, DJE de 03/10/2008.) No mesmo sentido: MS 26.603, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 04/10/2007, Plenário, DJE de 19/12/2008; MS 26.602, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 04/10/2007, Plenário, DJE de 17/10/2008.
Curiosa é a lição de José Afonso da Silva (in “Comentário Contextual à Constituição”, São Paulo: Malheiros, 2005, p. 389), de que a representação proporcional do art. 45 também poderia ser feita pelo voto distrital: (sem grifos no original)
“SISTEMA PROPORCIONAL. A Constituição acolheu o sistema proporcional para a eleição de deputados federais (art. 45) - o que significa adoção de um princípio que se estende às eleições para as Assembleias Legislativas dos Estados e para as Câmaras Municipais. Pode surgir a indagação quanto a saber se "sistema proporcional" é a mesma coisa que "sistema de representação proporcional". Achamos que sim, até porque a Constituição menciona a representação proporcional em relação à representação partidária em outro dispositivo (art. 58, §§1° e 4º) mas há modalidades de representação proporcional aí possibilitadas, como, por exemplo, a de eleição proporcional, por votação distrital; repele, porém, o sistema distrital misto e mesmo o proporcional misto tipo alemão.
Como não existe experiência de outro sistema proporcional que não o de representação proporcional, é deste que vamos cuidar aqui. Por ele pretende-se que a representação, em determinado território (circunscrição), se distribua em proporção às correntes ideológicas ou de interesse integradas nos partidos políticos concorrentes. Daí se vê que esse sistema, em princípio, só é compatível com circunscrições eleitorais amplas em que se devam eleger vários candidatos - o que, outrossim, mostra ser aplicável apenas a técnica de escrutínio de lista (sistema plurinominal). Há variações cujos pormenores descabem aqui, cumprindo notar que o sistema suscita os problemas de saber quem é considerado eleito e qual o número de eleitos por partido. Para solucionar esses dois problemas fundamentais, é necessário determinar (a) o número de votos válidos; (b) o quociente eleitoral; (c) o quociente partidário; (d) a técnica de distribuição dos restos ou sobras; (e) a determinação dos eleitos; (f) solução de casos em que há falta de quociente.
Conforme lição de Paulo Bonavides, a federação brasileira se encontra na vanguarda acerca da autonomia municipal, devendo a interpretação do texto do art. 45 não olvidar tanto o art. 1º quanto o art. 18, de forma a dar-lhes a máxima efetividade, conforme o princípio hermenêutico constitucional destacado por J. J. Canotilho.
Como o conteúdo doutrinário e jurisprudencial consagrado do sistema proporcional não atende ao caput do art. 1º, pois os municípios ficam sem representatividade, é necessário redesenhar a exegese do que significa o sistema proporcional do art. 45.
Isso porque a doutrina ainda não cuidou da inovação federativa brasileira, desconhecendo, portanto, as implicações da representatividade municipal nessa federação.
Ora, é evidente que não haverá uma única solução, mas seja qual for a adotada, deverá observar tanto a representatividade municipal como o seu contraponto, que é a representatividade estadual. Ou seja, ao menos o eleitor municipal deve ter conhecimento de qual vereador, deputado estadual e deputado federal o representam (o art. 45 aplica-se aos deputados estaduais conforme art. 27 ; não há disposição expressa em relação aos vereadores , mas a interpretação é possível , tanto pelo próprio texto constitucional quanto pela jurisprudência ).
O texto constitucional diz expressamente que a população será representada na Câmara dos Deputados proporcionalmente em cada Estado.
Para atender aos municípios, já que não há um órgão constitucional específico de representação destes entes federados, imperioso que a população seja também representada proporcionalmente em relação aos municípios em cada Estado. Note-se que a Constituição obriga a representação proporcional da população de cada estado, sem estabelecer, a priori, qual seria o elemento definidor da proporcionalidade.
Isso não ocorre atualmente, pois é evidente que os arts. 106 a 109 e 111 do Capítulo IV do Código Eleitoral  não foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988, haja vista o desrespeito aos municípios, que não foram considerados na representação proporcional.
É claro que, em função do número de representantes e o número de eleitores em cada município, haverá casos em que mais de um município representado por um mesmo deputado e casos em que um município terá mais de um deputado o representando. Mas é necessário que isso ocorra de forma mais efetiva possível, segundo as normas de interpretação constitucional, a fim de que a posição dos municípios na federação seja respeitada e maximizada.
No sistema atual, entre os deputados, sejam estaduais ou federais, não é possível aferir quais municípios são por eles representados, haja vista que a proporcionalidade, nos moldes do Código Eleitoral, se dá em relação a segmentos da sociedade de cada Estado federado, representados pelos partidos/coligações, não pelos deputados individualmente.
Ora, a Constituição prevê a representatividade proporcional, mas em função dos municípios, já que estes integram a federação. Qualquer outra espécie de proporcionalidade é possível, desde que preservada aquela referente aos municípios.
Não se apregoa aqui a extinção dos partidos políticos, mas a representatividade do município na federação não pode prescindir de lhe ser identificado seu representante que, por certo, irá representar também um conjunto de ideias que o fazem pertencer a um partido que as acolha. Cabe ao partido político conjugar, a nível nacional, os anseios locais e regionais, compondo seu estatuto partidário de forma a ter soluções que entender adequadas e sistematizadas em nível local, regional e nacional. Tem-se assim, uma natureza tridimensional partidária, compatível, portanto, com a natureza da federação brasileira.
Não foi à toa que a Constituição (art. 17, inciso I) obrigou os partidos políticos a terem caráter nacional, pois são os catalisadores da federação, transportando, de forma harmônica e conjugada, os anseios locais e regionais para o plano nacional.
Na forma desenhada pelo Código Eleitoral, anterior à promulgação da atual constituição, os partidos representados proporcionalmente por segmentos da sociedade conferem à federação um lugar secundário, em detrimento até mesmo da existência dos Estados, já que a estratificação se faz a despeito destes. É conferir razão aos críticos da federação, que a consideram muito concentrada, quase um estado único.
Pelo que se depreende do sistema eleitoral, assim é deveras!
Tampouco se discute aqui a proporção do número de deputados em relação à população do Estado. Essa previsão do § 1º do art. 45 da Constituição não precisa ser discutida, posto que se trata de disposição originária da Constituição e seu teor não impede a proporcionalidade referente aos municípios.
Não é apego à literalidade do texto constitucional. Já se demonstrou alhures que foi desejo do constituinte originário incluir o município na federação, não se fez por descuido ou equívoco, mas de forma consciente, haja vista toda a discussão em torno do tema.
Se é desejo da sociedade brasileira ver o município respeitado na sua autonomia, então que se cumpra a Constituição, já que, por ser cláusula pétrea, não é possível alterá-la para retirar a figura municipal da federação.
Esse cumprimento está em tornar real a tridimensionalidade da federação, já que a representação na primeira dimensão, que é a União, há de conjugar a representatividade da dimensão em que se encontra cada Estado com a de seus Municípios, de forma proporcional daquele com estes.
Outras disposições constitucionais já fazem com que essa representatividade municipal deva se tornar real, e que vem gerando prejuízos aos municípios na disposição de meios para resolver seus problemas locais.
A federação brasileira, em termos de representatividade política, acaba implicando a superposição das populações municipais e estadual, já que esta é somatório daquelas. Assim, haja vista o ineditismo do caso brasileiro, a proporcionalidade à população a que se refere o art. 45 encontra definição justamente na superposição das populações, pois nela vem embutida a garantia institucional da autonomia municipal.
A seguir, será abordado justamente o lado da receita municipal, que em diversos municípios de menor porte, sua maior parte vem justamente de transferências federais e estaduais.
5. A SÍNTESE DA RELEVÂNCIA DA REPRESENTAÇÃO DO MUNICÍPIO NA FEDERAÇÃO: O ORÇAMENTO
O eminente jurista Paulo Bonavides (in “Curso de Direito Constitucional”, 13ª edição, Malheiros, 2003, p. 356 e 357) aborda o tema da relevância da autonomia financeira dos municípios, destacando-a em relação aos Estados: (sem grifos no original)
8. A autonomia financeira do Munícipio e o Estado-membro
Em países de sistema federativo onde a autonomia municipal não chegou ao grau culminante de último registrado no Brasil, cuja nova Constituição produziu e institucionalizou um federalismo tridimensional, posto que ainda imperfeito na rudeza de algumas de suas linhas, mas sem paralelo em qualquer outra forma contemporânea de organização do Estado, a administração autônoma do município recebe uma proteção constitucional que faria inadmissíveis e nulos atos legislativos, não importa de que natureza - ordinária ou constituinte - praticados na esfera do poder do Estado-membro, com violação, em qualquer sentido e direção, daquilo que essencialmente pertence à autonomia das coletividades comunais.
A garantia institucional, representada pela autonomia do município, não pode ser alvo, por conseguinte, de surpresas ou investidas ocasionais, como aquelas que fizessem descer do Estado-membro o raio fulminador de certas franquias reduzidas a cinzas e frangalhos, caso prevalecessem por exemplo regras invasoras, mediante as quais uma Constituição estadual viesse privar o município de poderes normativos inerentes ao exercício de sua autonomia. Seria a hipótese, por exemplo, de as Câmaras Municipais já não poderem sequer estabelecer com independência certas prerrogativas, como a de fixar a remuneração do Prefeito ou os subsídios dos Vereadores.
Ficariam assim tais municípios sujeitos a limitações que a Constituição federal, fiadora do equilíbrio e da harmonia dos entes autônomos e única a poder fazê-las, não fez, deixando de todo livre à discrição e competência das municipalidades aquilo que é parte integrativa da essência de seus poderes autônomos, ou seja, uma faculdade de caráter financeiro cuja subtração aos corpos titulares legítimos destrói, por inteiro, a autonomia do município.
Basta ver com atenção o art. 29 da Constituição de 1988, que reza: “Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica,  atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado ê os seguintes preceitos: V - remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a subsequente, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.
Ora, dos artigos de que faz menção o sobredito inciso não se infere nenhum preceito que habilite ou legitime, em bases constitucionais, uma formulação legislativa do constituinte estadual para cercear a competência das Câmaras Municipais, com respeito à fixação dos níveis de remuneração de Prefeitos e Vereadores. Se estabelecesse percentuais restritivos, o poder do Estado-membro invadiria a esfera autônoma do município, subvertendo e anulando assim uma das mais sólidas garantias institucionais da Constituição.
Toda lei orgânica municipal que tolher aquele poder com limitações usurpadoras, já não será a carta política da autonomia do município, mas o estatuto da servidão ao domínio arrebatador do Estado-membro; já não corresponderá, pela sua natureza e essência, ao pensamento da lei maior, que é o de fazê-la materialmente o título de alforria das administrações autônomas do município.
Dizer que nossa federação é extremamente centralizadora encontra respaldo no texto constitucional. A repartição de tributos (arts. 157 a 162 da Constituição Federal), que obriga a arrecadação transitar de um ente estatal (União ou Estado) antes de chegar ao Município, por si só, já permite ver que essa espécie de controle das finanças caracteriza uma centralização administrativa em detrimento da autonomia municipal.
Afinal, a parcela que cabe ao município fica condicionada à eficácia arrecadatória de outro ente estatal e à alterações de regras heterônomas que podem impactar sua receita sem seu consentimento .
Mas o que é mais prejudicado pela ausência de efetiva representação municipal nas Assembleias Legislativas e na Câmara de Deputados é a previsão constitucional de regionalização do orçamento da União que, por sua vez, deve ser reproduzida no nível estadual.
Tanto o Plano Plurianual (PPA) com a Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO) como a Lei de Orçamento Anual (LOA) obrigatoriamente devem conter dispositivos prevendo a regionalização: (sem grifos no original)
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
(...)
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
(...)
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
(...)
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
Art. 167. São vedados:
(...)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
E que não se diga que regionalizar não abrange os municípios por estes terem competência local. Como as disposições do orçamento são de reprodução obrigatória no nível estadual, não há falar em regionalização dentro de um Estado sem levar em conta os problemas locais (dos municípios!) de cada região estadual. Não é difícil, portanto, segundo a tridimensionalidade federativa, transpor os efeitos do orçamento estadual para o nível federal.
Não há como conceber que os problemas locais possam ser resolvidos de maneira efetiva sem que os recursos que lhe são destinados pela repartição de tributos e aqueles previstos nos orçamentos federal e estadual sejam estipulados sem considerar a magnitude daqueles problemas.
Daí porque inexorável que sejam os municípios devidamente representados nas Assembleias Legislativas e na Câmara dos Deputados, possibilitando à população aferir se os representantes estão atuando de forma adequada em prol de sues interesses.
6. A ABERRAÇÃO REPRESENTATIVA NO PODER LEGISLATIVO – A FALÁCIA DE QUE PREVALECE A VONTADE DE VOTAR NO CANDIDATO
Para os mais descrente pode parecer que é troça, mas o próprio sítio na Internet da Câmara dos Deputados publica artigos em que noticia que apenas 35 dos 513 deputados foram eleitos com os próprios votos , referindo-se àqueles que detiveram votação em número superior ao do quociente eleitoral, sendo que este é objeto de artigo que tenta explicar sua complexidade .
Ainda mais complexo se torna o quociente eleitoral quando se coloca o ingrediente das coligações partidárias, que torna ainda mais falaciosa a tese de que se vota em candidatos; na realidade, prevalece o quociente eleitoral por coligações e dentro destas os partidos: (sem grifos no original)
“Tratando-se de eleições proporcionais, e como a distribuição de cadeiras entre os partidos políticos é realizada em razão da votação por eles obtida, não se desconhece que, fora das coligações, muitas agremiações partidárias, atuando isoladamente, sequer conseguiriam eleger seus próprios candidatos, eis que incapazes, elas mesmas, de atingir o quociente eleitoral. No entanto, tal seria possível se as agremiações, disputando o processo eleitoral, o fizessem no âmbito de uma coligação partidária, pois mais facilmente alcançável, por essa união transitória de partidos políticos, o quociente eleitoral necessário à distribuição de lugares nas Casas legislativas, especialmente porque viável, presente esse contexto, a obtenção de resultados eleitorais positivos, considerada, para tanto, a possibilidade de cômputo de votos autorizada pelo que dispõem os arts. 107 e 108, ambos do Código Eleitoral, que estabelecem, uma vez definido o respectivo quociente partidário para a coligação (CE, art. 107), que estarão eleitos tantos candidatos registrados por determinada coligação quantos o respectivo quociente partidário indicar, ‘na ordem da votação nominal que cada um tenha recebido’ (CE, art. 108).” (MS 30.380 MC, Relato Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 31/03/2011, DJE de 05/04/2011).
Tudo isso ao arrepio do texto constitucional. A adequada representação política nas Casas Legislativas exige o respeito à inclusão dos municípios como integrantes da federação, respeito esse que colocará termo à essa aberração de que ora tratou-se.
7. CONCLUSÃO
A História aponta como nascedouro da democracia moderna o evento da imposição ao Rei da Inglaterra da Magna Carta, que impôs ao monarca o estabelecimento de tributos mediante a prévia aprovação do parlamento.
É, pois, o orçamento público o filho dileto da supremacia do Poder Legislativo na estipulação prévia dos gastos públicos. Nos países que adotaram a federação como forma de estado, cabe ao órgão legislativo, formado pelos representantes das populações desses entes, a palavra final acerca o orçamento da União.
Entretanto, no Brasil, acolhendo os anseios municipalistas de longa data e considerando, conforme defende Paulo Bonavides, que a cidade se forma ao mesmo tempo em que o estado, foi implantada uma federação sui generis, tridimensional, acolhendo os entes municipais como membros da federação.
Mas o legislador tem sido refratário em efetivar as municipalidades na sua qualidade de ente federal. A autonomia municipal depende da autonomia financeira, que fica a cargo dos orçamentos, prerrogativa do Poder Legislativo, em que devem estar presentes os representantes dos municípios, e que sejam devidamente conhecidos pela população destes, a fim de que seus interesses possam ser efetivamente defendidos.
Acontece que pela legislação atual a população dos municípios brasileiros não sabe qual é seu representante, apenas sabe que tantos deputados federais são eleitos no estado a que pertence aquele município sem necessariamente haver qualquer tipo de elo entre os eleitores municipais e o deputado federal. E esse desconhecimento fica mais grave em função de corrente falácia entre os eleitores de que seu voto consagra um candidato, quando, na realidade, são as coligações partidárias e os partidos os destinatários dos votos.
A representação proporcional por estratos da sociedade, como ocorre atualmente, fere o desejo alçado à condição constitucional de o município participar da federação, já que não acentua que as discussões nas Casas Legislativas tenham por substrato os problemas locais que enfrenta todo cidadão. Os interesses a terem prioridade serão de camadas da sociedade a despeito da regionalização dos problemas, sendo que foi a esta que deu relevo o texto constitucional.
Curitiba, em setembro de 2014.
REFERÊNCIAS
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 13ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
BRASIL, Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988.
BRASIL, Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). A Constituição e o Supremo (recurso eletrônico). 4ª ed. Brasília: Secretaria de Documentação, 2011.
DA SILVA, José Afonso. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2005.
DA SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006.


Autor

  • Cláudio Augusto Canha

    Auditor do Tribunal de Contas do Paraná. Bacharel em Direito pelo Centro Universitário Planalto do Distrito Federal (UNIPLAN). Especialização em Auditoria Governamental pelo Instituto Serzedello Corrêa (ISC) do Tribunal de Contas da União (ISC) e especialização em Logística e Administração de Material pelo Centro de instrução Almirante Wandenkolk (CIAW) da Marinha do Brasil.

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O artigo pretende mostrar que é dever do legislador respeitar o princípio federativo, fazendo com que os Municípios sejam devidamente representados nos órgãos legislativos.

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