O presente texto elenca as inúmeras controvérsias existentes sobre a aplicabilidade da segurança jurídica acerca do marco temporal para a contagem do prazo decadencial no campo do Direito Público Brasileiro.

INTRODUÇÃO

A Constituição brasileira consagra o princípio da segurança jurídica em mais de uma oportunidade. Já no preâmbulo se enuncia que o Estado Democrático de Direito, arrimo da República Federativa do Brasil, está destinado a garantir, entre outros direitos fundamentais, a segurança. Nessa lógica sócio-dogmática, a presença do princípio da segurança jurídica no Texto Maior representa uma evolução, não garantista precedente ao ano de 1988 do Estado, concebida no mesmo nível da justiça.
A imprescindível incursão sobre o princípio da segurança jurídica, bem como o marco temporal para início do prazo decadencial é sucedida por uma bem traçada exposição sobre os modos de controle da Administração Pública.
Diante de tais circunstâncias, a importância do estudo reside no fato de se analisar as medidas para efetivação de justiça, tutelando não apenas o interesse da administração, mas, sobretudo, a garantia de direitos fundamentais.
No que tange à metodologia, este texto começou a ser formatado por meio de pesquisa bibliográfica onde foram analisados os textos dos maiores administrativistas do Direito brasileiro. Neste campo, tanto livros gerais, como manuais e cursos de direito administrativo, bem como obras mais específicas e especializadas no assunto foram utilizadas.
Também, utilizando-se a pesquisa bibliográfica, foram consultados textos e dissertações que abordam assuntos inerentes ao cerne deste trabalho, bem como outros que, a despeito de se deterem sob assunto diverso ao aqui tratado, contribuíram e enriqueceram a linha argumentativa técnico-jurídica utilizada.
Aprofundando a pesquisa, a coleta de jurisprudência, por meio de resgate de decisões de Cortes de Contas e dos Tribunais Superiores, bem como do Pretório Excelso, foi fundamental para a formação das conclusões a que chegamos. Para tanto, foram consultados sítios oficiais de divulgação e registro de julgados, de onde foram extraídos os mais importantes precedentes analisados neste trabalho.
Ademais, mister lembrar que foi utilizada ainda a técnica de entrevista. Neste caso, reuniões elucidativas com os signatários de vários textos colacionados neste trabalho, o que foi essencial para o melhor entendimento de suas premissas adotas.
De bom alvitre, aliás, registrar consultas com os Procuradores de Contas do Estado do Amazonas, Dr. Evanildo S. Bragança, Dr. Ademir C. Pinheiro, Dra. Evelyn Freire de Carvalho e Dr. Ruy Marcelo M. Alencar, o Conselheiro-Substituto, Dr. Mário José de Moraes Costa Filho, além dos diletos Conselheiros, Dr. Josué Cláudio de Souza Filho, Érico Xavier Desterro e Silva, e, em especial, o Conselheiro do TCE-AM, Dr. Raimundo José Michiles, todos os quais, quando não puderam atender pessoalmente, disponibilizaram suas assessorais para maiores esclarecimentos.
No primeiro capítulo serão abordados de modo conceitual os atos administrativos, traçando os mais variados aspectos, tais como: conceito, classificação, vícios do ato administrativo, ponderação de princípios, dentre outros.
A posteriori, adentrando ao Segundo Capítulo, o presente ensaio traça, em rápidas linhas, a conceituação do princípio da segurança jurídica, apresentando as nuances que circundam o referido tema, abordando, por exemplo, sua Matriz Constitucional, a boa-fé, o princípio da confiança e o prazo decadencial. Este último, aliás, sofrendo uma releitura moderna e inovadora, aqui apresentado, sob o título de “A tese adotada pelo Procurador de Contas Evanildo Santana Bragança no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas”.
Por fim, o Terceiro Capítulo, abordará a celeuma existente entre o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas e o Tribunal de Contas da União acerca da temática, valorizando, também, os posicionamentos do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, que subsidiaram a pesquisa e o “embate” entre ambas, elencando também as orientações jurisprudenciais.

CAPÍTULO 1 – DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.

1.1. CONCEITO


Os estudos quanto ao fenômeno da Administração Pública em suas atuações rotineiras não é fruto do direito moderno, mas sim o resultado de uma evolução do próprio Estado-Administrador. Nesta linha, o prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (2010, P. 474)   ensina que a primeira explicação científica de ato administrativo surgiu em 1812 no Repertório Guizot-Merlin, na sua 4ª Edição ao defini-lo como a “ordenança ou decisão de autoridade administrativa, que tenha relação com sua função”.
Num primeiro momento, Freitas do Amaral (Apud Vasco da Silva, 2003)   salienta que o ato administrativo era visto apenas como forma de delimitar as ações da Administração Pública que seriam excluídas por lei da fiscalização do judiciário. Posteriormente, prossegue o doutrinador, que o ato administrativo seria ainda forma de definir as atuações da Administração Pública que poderiam ser sujeitas ao controle dos tribunais administrativos.
A inteligência lógica que se extrai das premissas acima apresentadas de que o ato administrativo só começou a ter sentido quando se tornou nítida a separação de funções, subordinando-se cada uma a regime jurídico próprio. Neste talante, sabe-se que no exercício geral da atividade pública coexistem no ordenamento jurídico três categorias de atos, cada um típico dos Poderes do Estado: atos legislativos (elaboração de normas), atos judiciais (exercício da jurisdição) e atos administrativos.
Hodiernamente, inúmeros critérios são adotados para definir o ato administrativo. Uma forma de classificação mais elementar diz que o mesmo pode ser definido quanto a seu aspecto de abrangência em: estrito e amplo. O primeiro compreende a manifestação do Estado, sujeitando-se ao regime de direito administrativo, produzindo efeito jurídico imediato e passível de controle judicial.
Já na acepção ampla, há autores como Celso Antônio Bandeira de Mello  que conceituam o ato administrativo como:

A declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.

Nessa última acepção, os atos administrativos abrangem atos gerais e abstratos, unilaterais e bilaterais, declaração de juízo, de opinião, além de distinguir o ato administrativo do ato jurídico privado e ainda atos legislativos e jurisdicional.
Outrossim, a acepção estrita é a adotada pela ilustríssima autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro  pois, segundo ela, tal conceito restringe a noção a uma categoria menor de atos aos quais se sobrepõe o critério de afinidade, excluindo os atos do poder Executivo, como os regulamentos, já que possuem características próprias, além de afastar totalmente os atos de direito privado praticados pelo Estado.
Portanto, após estas breves considerações, é importante mencionar que a expressão “ato administrativo” utilizada tanto em seu sentido amplo quanto no estrito, refere-se sempre a atos praticados pelo Estado, no exercício de sua função estatal tipicamente administrativa.


1.2. CLASSIFICAÇÃO


Assim como no conceito, vários são os critérios adotados para classificar os atos. No âmbito deste trabalho, buscar-se-á a classificação adotada por três dos maiores administrativistas do Direito Brasileiro, os doutos Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles, os quais trazem critérios essenciais à pesquisa realizada.
 Partindo do primeiro grande autor do Direito Administrativo moderno, Hely Lopes Meirelles  preleciona a seguinte classificação: atos gerais e individuais; internos e externos; de império, de gestão e de expediente; vinculados e discricionários e dentre outros. Por seu turno, o autor Celso Antônio Bandeira de Mello adota os critérios segundo a natureza da atividade, estrutura, destinatários, grau de liberdade, função da vontade administrativa, vontade produtora do ato, situação de terceiros, etc.
 Por fim, a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, destaca a classificação quanto às prerrogativas, função da vontade, formação da vontade, destinatários, exequibilidade e efeitos.
Dentre as classificações adotadas acima, é imperioso destacar as que repercutem acerca da temática abordada. Neste diapasão, Di Pietro afirma que quanto à formação da vontade do ato adota-se a seguinte composição:


Atos simples são os que decorrem da declaração de vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. Exemplo: a nomeação pelo Presidente da República; a deliberação de um Conselho.
Atos complexos são os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato único.
Ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal.

Sob a ótica de Celso Antônio Bandeira de Mello , a classificação dos atos administrativos melhor é visualizada sob o prisma de sua esfera jurídica quanto aos resultados sobre a esfera jurídica, tais como:

Atos ampliativos – os que aumentam a esfera de ação jurídica do destinatário. Exemplo: concessões em geral, permissões, autorizações, admissões e licenças.
Atos restritivos – os que diminuem a esfera jurídica do destinatário ou lhe impõe novas obrigações, deveres ou ônus. Exemplo: os que extinguem os atos ampliativos, as sanções administrativas em geral, as ordens, as proibições etc. 

Além disso, ainda nas sábias palavras do jurista acima citado, é importante observar que a teoria do ato administrativo foi construída nesta última categoria, ou seja, sobre atos restritivos impositivos aos administrados, colocando limites que os resguardam de arbitrariedades administrativas. Tanto é que na França, erroneamente define-se o ato administrativo como sendo um “ato executório”. 

1.3. ATOS NULOS X ATOS ANULÁVEIS


A distinção entre atos nulos e anuláveis remonta no Direito Romano e surgiu quando um ato viciado era considerado inexistente e não podia produzir efeitos.
No Direito Administrativo, o ato nulo é aquele que a lei assim declara, sendo impossível sua convalidação, pois se o seu conteúdo fosse o mesmo conteúdo fosse reproduzido em novo ato ainda existiria a invalidade anterior, uma vez que seu vício não se encontra nos elementos formadores do ato em si, mas sim em seu próprio substrato. De outra sorte, os atos anuláveis também são os que a lei assim os declare. Todavia, podendo ser repraticados sem vício.
A lógica que se extrai das premissas apresentadas é de que sob o viés do Direito Civil e do Direito Administrativo, os vícios podem gerar nulidades absolutas (atos nulos) ou nulidades relativas (atos anuláveis). No entanto, existem certas peculiaridades a serem abordadas.
Primeiramente, não existe controvérsia quanto ao fato de que no Direito Civil Brasileiro, a nulidade absoluta pode ser decretada pelo juiz, ex office, seja pela parte interessada,  o Ministério Público ou ainda terceiro interessado. Por outro lado, tratando da nulidade relativa, temos que esta última carece de provocação pela parte que se viu prejudicada pelo vício.
Ocorre que a aplicação da teoria das nulidades no âmbito do Direito Administrativo, não é algo tão simples como seria de se imaginar, não sendo possível a aplicação deste último ponto, uma vez que a Administração dispõe do poder de autotutela e não pode ficar a mercê da provocação do interessado para decretar a nulidade. Isto porque o princípio da prevalência do interesse público  sobrepõe o coletivo ao interesse individual, coexistindo praticamente em todas as funções do Estado, em consonância com os princípios da legalidade, impessoalidade, razoabilidade, segurança jurídica e demais outros consagrados no ordenamento jurídico.
 Feita estas ressalvas quanto à utilização da teoria das nulidades no direito administrativo pátrio, é imperioso frisar que a primeira distinção, isto é, sobre a existência de nulidades absolutas e relativas, é válida para ambos os ramos.

1.4.  VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO – CONCEITO

Passando a tratar dos vícios do ato administrativo, fundamental os ensinamentos trazidos pelo renomado jurista Hely Lopes Meirelles  preleciona o mestre administrativista:
O ato administrativo é legal ou ilegal, é válido ou inválido. Jamais poderá ser legal ou meio legal; válido ou meio válido, como ocorreria se admitíssemos a nulidade relativa ou anulabilidade, como pretendem alguns autores que transplantam teorias de Direito Privado para o Direito Público, sem meditar na inadequação aos princípios específicos da atividade estatal.  (g.m)

Sob este viés, têm-se os ensinamentos da autora Raquel Melo Urbano de Carvalho  ao afirmar que:
 
A doutrina refere-se à validade como a conformidade do ato com a ordem jurídica, ou seja, o cumprimento de todas as exigências do sistema normativo. Para caracterização de um ato válido, portanto, é necessário aferir se, no momento em que o mesmo se perfez, foram atendidos os requisitos previstos no ordenamento. Em caso positivo, o ato é compatível com os preceitos de regência e, portanto, válido.


E mais adiante destaca que:

Se, ao contrário, estiver presente um vício em qualquer dos seus elementos ou pressupostos, o ato é lícito, o que não significa necessariamente, invalidado. Dependendo da gravidade do vício, pode ser cabível a sua convalidação, que é o que ocorre, p. ex., quando há um vício de forma não exigida por lei, nem essencial à publicidade do ato. (...) Consoante se demonstrou, se um vício de um determinado se mostrar sanável, por uma conduta expressa da Administração (invalidação) ou do administrado (saneamento) ou mesmo pelo decurso do tempo (decadência e prescrição), ter-se-á um ato viciado e, portanto, desconforme com o ordenamento, mas não sujeito à invalidação.  (grifo meu)


 De modo geral, o ato administrativo possui vícios quando não se coaduna às normas que lhe são superiores e servem como pressupostos de validade. Num primeiro plano, é conveniente observar que nem todo ato viciado é inválido, pois poderão ocorrer casos em que a falta de um dos pressupostos não acarretará a sua invalidade.
No âmbito do Direito Administrativo, para que haja a existência do ato é necessária a presença tanto dos elementos formadores quanto de seus pressupostos de existência; sem eles não haverá ato administrativo e, consequentemente, não existirá o vício.
O autor Ricardo Marcondes Martins  afirma que o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello é o que melhor defende essa sistematização ao mencionar que:

Os componentes do ato, enquanto realidades intrínsecas, são necessários para sua existência e, como visto, restringem-se a apenas dois: o conteúdo e a forma. Todos os demais aspectos do ato são extrínsecos a ele, e por isso, não podem ser chamados de elementos, são pressupostos. Dentre esses, cinco necessitam estar presentes para que o ato não seja viciado, aqui denominados de pressupostos de regularidade do ato: pressuposto subjetivo (sujeito); pressuposto objetivo (motivo e requisitos procedimentais); pressuposto teleológico (finalidade); pressuposto lógico (causa); pressuposto formalístico (formalização). (g.m)


Dessa forma, depreende-se que os vícios podem atingir os cinco elementos do ato, caracterizando os vícios quanto à competência (em relação ao sujeito), à forma, ao objeto, ao motivo e à finalidade.
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os principais vícios relativos ao sujeito subdividem-se em: usurpação de função, excesso de poder e função “de fato”. O primeiro trata-se de crime definido no artigo 328 do Código Penal: “Usurpar o exercício de função pública”. O excesso de poder ocorre quando o agente público excede os limites da sua competência, e, por último, a função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo.
Neste assunto, o Pretório Excelso entende que “a competência para a prática do ato administrativo, seja vinculado, seja discricionário, é a condição primeira de sua validade”. (RMS n. 26.967/DF, Segunda Turma, Rel. Min. Eros Grau. Julg. 26.2.2008. DJ, 3 de abril de 2008”.
Quanto ao vício relativo à forma, o ato é ilegal quando a lei expressamente a exige ou quando uma finalidade só pode ser alcançada por determinada forma. De forma clara, consiste no meio mais adequado de exteriorização do ato, definido, pela autora Raquel Melo Urbano de Carvalho , como:

Em nosso Direito Administrativo, a regra é de que o ato administrativo exterioriza-se por escrito. Isto não afasta, entretanto, a possibilidade de determinados atos surgirem verbal ou gestualmente. Ademais, há a repercussão do incremento científico dos recursos tecnológicos nos últimos anos, o que enseja, hoje em dia, a prática de inúmeros atos virtuais.


 No que tange ao vício relativo ao objeto, convém citar o artigo 2°, parágrafo único, “c”, da Lei n. 4717/65, abaixo transcrito:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade. (g.m)


Apesar de sucinta a abordagem, deve-se destacar que o objeto deve ser lícito, possível, moral e determinado.
O vício relativo ao motivo também vem expresso na Lei n. 4717/65, precisamente em seu artigo 2°, parágrafo único, “d”, ao dispor que “a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido”.
É importante ressaltar que motivação não se confunde com motivo, pois este consiste na circunstância interna do agente, e aquele consiste no requisito quanto à formalização material do ato administrativo.
Acerca deste entendimento, importante trazer à baila o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

1. O ato de reprovação de candidato em concurso público, no exame de capacidade física, deve necessariamente ser motivado, sendo vedada a sua realização segundo critérios subjetivos do avaliador, bem como a ocorrência de sigilo no resultado do exame e de irrecorribilidade, sob pena de violação dos princípios da ampla defesa e da impessoalidade. (RMS n. 26.927, Sexta Turma. Rel. Min. Maria Theresa de Assis Moura. Julg. 4.8.2011, DJe, 17 ago.2011).

Por último, tem-se o vício quanto à finalidade, cuja definição encontra-se permeada na referida Lei como aquele que se verifica “o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência” (art.2°, parágrafo único, “e”). O Supremo Tribunal Federal já assentou que “é dever da Administração Pública perseguir a satisfação da finalidade legal. O pleno cumprimento da norma jurídica constitui o núcleo do ato administrativo”. (RE n. 403.205-RS, rel. Min. Ellen Gracie, 2ª Turma do STF, DJu de 19.05.2006, p.43).
Já a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça  vem entendendo que “ocorre desvio de poder e, portanto, invalidade, quando o agente serve-se de um ato para satisfazer finalidade alheia à natureza do ato utilizado”.

1.5.  DIFERENÇA ENTRE OS EFEITOS DO VÍCIO DO ATO E OS EFEITOS DO ATO VICIADO.


Apresentado o conceito de vícios do ato, passa-se a estudar a diferença entre os efeitos do vício do ato e os efeitos do ato viciado. Como citado alhures, o ato administrativo é necessariamente existente dada à materialidade de seus pressupostos. Posto isso, trata-se de uma norma jurídica presente no ordenamento jurídico.
Nesta seara, salutar trazer o pensamento da jurisperita Weida Zancaner :

Assim, enquanto norma jurídica concreta, o ato administrativo constitui ou um comando – isto é, uma prescrição de agir ou abster-se -, ou uma permissão, ou, ainda uma declaração de conhecimento ou de certificação, posto que, nestes dois últimos casos, qualificam-se situações tendo em vista uma regulação da norma.

 
 Em sua essência, o ato administrativo viciado, como toda norma jurídica, supõe a ocorrência de um fato em seu antecedente e imputa no consequente (ocorrido o fato descrito), a instituição de duas situações jurídicas e de uma relação jurídica entre elas.
Ricardo Marcondes Martins  traz de forma clara a definição de efeitos do ato administrativo viciado:

Os efeitos do ato administrativo viciado são, portanto, a instituição das duas situações jurídicas e da relação entre elas, previstas no consequente normativo, além eventualmente, dos efeitos prodrômicos e reflexos.

E ainda ressalta que:

Não há qualquer impossibilidade jurídica de que o ato administrativo viciado incida e gere os efeitos previstos em seu consequente, ou seja, não há impossibilidade de que o ato administrativo viciado seja dotado de eficácia normativa e de eficácia jurídica.

Transladada a referida conceituação, faz-se necessário observar que os efeitos do ato administrativo viciado jamais se confundem com os efeitos do vício do ato administrativo. Como já enunciado, o ato viciado tem por efeito a instituição de duas situações jurídicas e de uma relação entre elas. 
No entanto, quando se trata de efeitos do vício do ato, tem-se que levar em consideração os seguintes itens: a imposição à Administração do dever de corrigir, a atribuição ao magistrado do direito passivo aos efeitos, imposição à Administração de reparar o dano causado a terceiros e, por último, o dever de responsabilizar o agente público que o editou.
Dentre os itens em destaque, é específico da teoria dos vícios do ato administrativo o primeiro e o segundo efeitos, enquanto que os dois últimos abarcam no ramo do Direito Administrativo e são estudados na parte da Responsabilização do Estado e direito administrativo disciplinar.

 
1.6. DO DEVER DE CORRIGIR O VÍCIO – MEIO DE CORREÇÃO


Trabalhando em um momento posterior à criação do ato viciado e buscando sanar este mesmo, Marçal Justen Filho  afirma que, no direito administrativo, a consumação do efeito (lesão ao interesse protegido juridicamente) se configura como invalidade jurídica. E ainda adverte que a “doutrina do direito administrativo intuiu essa necessidade, afirmando o postulado pas de nullité sans grief (não há nulidade sem dano)” .
Dessa feita, sabe-se que o ato inválido exige do Estado a sua correção. O objetivo principal da correção é, portanto, o ato inválido. Este é definido como a invalidade que resulta na desconformidade do ato concretamente praticado com valores jurídicos fundamentais.
Dentre as escolhas de correção, é pertinente analisar duas teorias adotadas pela doutrina, que são: a Teoria Subjetiva e a Teoria Objetiva. Esta última é inspirada na lição de Weida Zancaner à qual referenda que nesta é possível estabelecer um catálogo fixo o objetivo dos casos em que o sistema exige a invalidação, a convalidação, a conversão, ou seja, a escolha é determinada por critérios lógicos indicados pela doutrina.
No entanto, a Teoria Subjetiva é inerente à aplicação do Direito, dependendo sempre do caso concreto e de apreciação de valores e, por isso, não é passível de uma indicação previamente objetiva.
 Enquanto a primeira não ignora o subjetivismo e a imprescindibilidade do caso concreto, mas não fornecendo critérios objetivos seguros, a segunda teoria necessita de um conjunto de fatores mais precisos, numa busca incessante à objetividade.
Outro ponto relevante a citar trata-se do posicionamento adotado por Weida Zancaner , posto que, segundo ela, o interesse público não pode ser utilizado como critério de escolha do meio de correção do ato, porque torna o administrador o “senhor do regime aplicável ao ato”.
Em que pese o posicionamento da ilustríssima jurista, neste trabalho será adotado o posicionamento de Ricardo Marcondes Martins abordado no tópico logo abaixo.

 
1.6.1. DA ESCOLHA DO MEIO DE CORREÇÃO E PONDERAÇÃO DE PRINCÍPIOS


Antes de adentrar ao que se infere a ponderação de princípios, faz-se necessário de imediato conceituar o que proclama o interesse público.
Já dirimido o conceito de ato administrativo, é importante frisar que sua finalidade é a concretização de princípios que, no caso concreto, apresenta maior peso. A doutrina costuma invocar o “interesse público”, mas sem definir a expressão, nem apresentar um conceito mais preciso.
O Estado tem como fim a realização do bem comum, considerado, muitas vezes, como sinônimo de interesse público. Disso, pode-se concluir que toda a realização do Estado tem por finalidade a realização do interesse público.
A partir desse conceito, pode-se afirmar que a escolha do meio de correção é assim definida pelo interesse público. No entanto, o ato administrativo concretiza sempre um princípio jurídico.
Logo, a escolha do meio de correção será indicada pela ponderação entre todos os princípios incidentes no caso concreto. Tal posicionamento é adotado pelo autor Ricardo Marcondes.
Nesta esteira, ainda corrobora o professor Marçal Justen Filho :

É indispensável examinar, em face do caso concreto, o regime jurídico aplicável, identificando os princípios e as regras e considerando as características do caso concreto. Esse processo de concretização do direito conduzirá à prevalência de interesses e direitos, mas sem que a Constituição autorize a solução pura e simples de prevalência de um interesse público indeterminado e incerto.

Pelos fatos expostos, é possível vislumbrar que o núcleo do direito administrativo não reside tão somente no interesse público, mas também na promoção de direitos fundamentais.

1.7. LIMITE TEMPORAL À CORREÇÃO


Na teoria dos vícios do ato administrativo, o limite temporal pode ser efetuado em duas instâncias: a administrativa e a jurisdicional.
O autor Ricardo Marcondes Martins  divide o estudo do fator temporal na correção dos vícios em três etapas, a saber: inicialmente, têm-se os conceitos de prescrição e decadência, em seguida, tem-se o estudo do fator temporal na instância judiciária; e, por fim, o fator na instância administrativa.
O presente estudo tratará de forma objetiva e concisa sobre os aspectos abordados acima, no entanto, em face do tema trazido à baila, será dada maior nuance aos conceitos de prescrição e decadência e ao fator temporal ligado à Administração.

1.7.1. REGIME JURÍDICO DA PRESCRIÇÃO E DA DECADÊNCIA

O ponto em comum entre a prescrição e a decadência tem em mira a inércia continuada do titular durante certo lapso de tempo. Em singelas palavras, na decadência extingue-se diretamente o direito, enquanto na prescrição extingue-se, desde logo, a ação.
O fator tempo tem grande influência nas relações jurídicas, pois não se admite a eterna incerteza nas relações intersubjetivas a que o direito confere juridicidade. Notável é o magistério de Wilson de Souza Campos Batalha  acerca do assunto:


O tempo jurídico corta, opera dividindo, secando. Não é fluxo contínuo, não constitui um desenrolar-se, um evolver, um transformar-se. Opera por cortes e saltos numa realidade que insta, dura e se transforma paulatinamente.
O tempo jurídico, na fixação dos termos e dos prazos, fatais, peremptórios, improrrogáveis ou prorrogáveis, corta a realidade dura, distinguindo a legalidade de hoje, separando a validade do que se fez ontem e a invalidade do que se fez hoje, o útil de hoje e o útil de amanhã, a perda e a aquisição. O castigo dos que dormiram até o dia “x” e o prêmio dos que permaneceram em ativa vigília até a data “y”.


Quanto às diferenças entre os dois institutos, deve-se destacar que a decadência começa a correr, com prazo extintivo, desde o momento em que o direito nasce. Por outro lado, a prescrição não tem início com o nascimento do direito, pois só começa a correr quando tal direito é ameaçado ou violado. Ademais, os prazos prescricionais interrompem-se e suspendem-se, enquanto os decadenciais não.
Observe-se a opinião da Ilustre Maria Helena Diniz  a respeito:

A prescrição tem por objeto as ações, por ser uma exceção oposta ao exercício da ação, tem por escopo extingui-la, tendo por fundamento um interesse jurídico-social. Esse instituto foi criado como medida de ordem pública para proporcionar segurança às relações jurídicas, que seriam comprometidas diante da instabilidade oriunda de fato de se possibilitar o exercício da ação por prazo indeterminado. (...) O que caracteriza a prescrição é que ela visa a extinguir uma ação, mas não o direito propriamente dito. (g.m)

Sobre o instituto da decadência, ainda corrobora a digníssima autora com primor:

(...) A decadência é a extinção do direito pela inação de seu titular que deixa de escoar o prazo legal ou voluntariamente fixado para seu exercício. O objeto da decadência é o direito que, por determinação legal ou por vontade humana unilateral ou bilateral, está subordinado à condição de exercício em certo espaço de tempo, sob pena de caducidade. (g.m).

Pelo exposto acima, vê-se claramente que no direito não se admite a insegurança, a instabilidade, pois seu próprio objetivo é a consecução da paz e da segurança jurídica no seio da sociedade. Nesse fato é que reside o fundamento do instituto da prescrição e da decadência.


1.7.2. LIMITE TEMPORAL PARA A ADMINISTRAÇÃO EXAMINAR A VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO


É uníssono no Direito que, constatada a invalidade do ato administrativo, a Administração deve corrigi-lo. 
Na instância administrativa, é possível vislumbrar um prazo para apreciação do vício pela Administração e um prazo para a edição do ato corretor. No primeiro caso, transcorrido o prazo, a Administração é obstada de examinar o vício; no segundo caso, a Administração pode examinar o vício, mas se vê obstado de editar determinado ato corretor.
Mais à frente neste texto, será abordada de forma detalhada a decadência, isto é, o primeiro aspecto da existência de um limite temporal para a Administração apreciar o vício.

1.7.3. LIMITE TEMPORAL PARA A CORREÇÃO ADMINISTRATIVA DO VÍCIO

Como já antecipado, na instância administrativa há 2 (dois) prazos a serem considerados: um prazo para o exame administrativo da invalidade e um prazo para a edição do ato administrativo corretivo.
O jurista Ricardo Marcondes Martins  preleciona que há cinco diretrizes que devem ser consideradas na ponderação efetuada quando do exame da invalidade do ato administrativo neste estudo:

Conforme diretriz fixada para o campo jurisdicional, há uma ordem decrescente de tolerância pelo sistema jurídico dos atos administrativos inválidos: a) atos benéficos ao administrado; (b) atos que obstem à ampliação de sua esfera jurídica; c) atos que lhe imponham um dever jurídico; (d) atos que lhe imponham uma sanção.
Pela diretriz fixada quando da análise da boa-fé, aos atos que geram efeitos favoráveis aos administrados também há a seguinte ordem decrescente de tolerância: (a) agente público e administrado agem com boa-fé; (b) só o agente público age com má-fé; c) só o administrado age com má-fé; d) ambos agem com má-fé.


Em seguida, o referido autor ainda considera as 3 (três) últimas diretrizes:

Em relação aos atos que geram efeitos desfavoráveis há a seguinte ordem decrescente de intolerância: a) somente o agente público age com má-fé; b) ambos agem com boa-fé; c) ambos agem com má-fé; d) somente o administrado age com má-fé.
Quanto mais efeitos o ato inválido produziu, quer dizer, quanto mais situações jurídicas e relações jurídicas ele instituiu, maior a tolerância do sistema jurídico.
Quanto mais tempo decorreu, maior a tolerância do sistema jurídico.


Pelos fatos expostos, primordial ressaltar que para editar o ato corretor deve o agente administrativo efetuar uma ponderação entre as circunstâncias fáticas e jurídicas e apurar se não houve estabilização do vício ou conversão do dever de invalidar em dever de sanar, ou melhor, deve-se apurar se não houve a decadência do direito de editar o ato corretor. 
Por fim, mister ressaltar que, caso ainda não tenha decaído o direito da Administração de examinar a invalidade do ato administrativo, a mesma pode apurar se o ato foi, ou não, editado com vício.  
CAPÍTULO 2 – O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA.

2.1. SEGURANÇA JURÍDICA COMO VALOR NECESSÁRIO PARA A ORDEM JURÍDICA SOCIAL.


A segurança e paz social são necessidades humanas básicas, que levaram as primeiras sociedades evoluídas a moldar as bases do que conhecemos hoje como Direito. Nesta balada, o princípio da segurança jurídica é, portanto, um fundamento geral do ordenamento jurídico pátrio, aplicável em todos os ramos do Direito. Neste talante, temos que, resumidamente, a segurança, considerada em termos gerais, consiste na redução da incerteza quanto ao futuro.
Nesta linha, preleciona o jurista Marçal Justen Filho :

A segurança jurídica indica a redução da incerteza no âmbito da conduta dos sujeitos que atuam na sociedade. A segurança jurídica apresenta uma relevância ainda mais destacada relativamente a atuação estatal. Num Estado de Direito, a conduta dos agentes estatais deve ser previsível.


O ponto fulcral do referido princípio vem a ser a estabilidade, a ordem, a paz social e a previsibilidade das atuações estatais. Assim, a inteligência que se extrai é a do atrelamento da segurança, entendida aqui como a premissa elementar do Direito, com a estabilidade no convívio social, evitando mudanças bruscas, sem certa dosagem de segurança.
Dentre os filósofos que abordaram a ideia de mutação na sociedade, tem-se o posicionamento de Thomas Hobbes  em que “todo homem deve se esforçar pela paz, por todo o tempo que tiver a esperança de obtê-la”. Realmente, a natureza humana é palco de constantes mudanças, de conflitos, de guerras, inclinando-se sempre para o ideal de paz.
Uma vez que a vida em sociedade impõe ao homem agir perante condutas preestabelecidas, temos que, especificamente quanto a este conceito, a ordem jurídica não é identificada apenas como lei, mas como norma de direito.
Partindo dessa premissa, o valor principal da segurança nas relações externas deriva, pois, da existência de uma previsibilidade que imponha a confiança.
No presente trabalho, pretende-se não só exaltar o conteúdo valorativo da segurança jurídica esculpido na Carta Magna bem como em leis infraconstitucionais, mas também, o exame do princípio na manutenção de atos administrativos viciados, segundo a verificação da legitimação dos critérios que permitam aplicar esse mesmo valor, especificando condutas necessárias à realização do valor prestigiado.


2.2 - NATUREZA OBJETIVA E SUBJETIVA.


O princípio da segurança jurídica como um subprincípio do Estado Democrático de Direito se ramifica em dois aspectos distintos: objetivos e subjetivos.
Neste particular, Jorge Reinaldo Vanossi, utilizando-se do pensamento de José Afonso da Silva  ressalta que:

A segurança jurídica consiste no “conjunto de condições que tornam possível às pessoas o conhecimento antecipado e reflexivo das consequências diretas de seus atos e fatos à luz da liberdade reconhecida”. Uma importante condição da segurança jurídica está na relativa certeza de que os indivíduos têm de que as relações realizadas sob o império de uma norma devem perdurar ainda quando tal norma seja substituída. 


Segundo os aclamados administrativistas Celso Antônio Bandeira de Mello  e Maria Sylvia Zanella Di Pietro , diversos institutos jurídicos refletem a proteção da segurança jurídica, tais como: decadência, prescrição, preclusão, usucapião, convalidação, coisa julgada, direito adquirido, irretroatividade da lei e manutenção de atos praticados por funcionários de fato.
A natureza objetiva (rechtssicherheit, no direito alemão) ou ainda denominada como endossegurança, assim definida pelo eminente professor Alexandre Mazza , envolve os limites à retroatividade dos atos do Estado, à proteção do direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada. Constitui, portanto, um mecanismo de estabilização da ordem jurídica (certeza do direito) na medida em que limita a eficácia retroativa de leis e atos administrativos, impedindo que a modificação de comandos que prejudique os elementos em destaque acima, elencados no artigo 5°, XXXVI da Constituição Federal de 1988.
Já a natureza subjetiva é concernente à proteção da confiança (Vertrauensschutz, no direito germânico) das pessoas diante dos procedimentos e das condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuação. O referido princípio foi uma criação da jurisprudência alemã no período pós-2ª Guerra Mundial, surgindo como reação a atos e normas legais que surpreendiam seus destinatários.
O jurista Giovani Bigolin  ainda subdivide o princípio da confiança legítima sob os aspectos negativo e positivo, a saber:

No primeiro aspecto salientado, a que preferimos denominar “negativo”, a confiança reside na tutela da boa-fé do particular, na medida em que existe uma interação entre confiança e crença, confiança e fé, aparecendo a confiança ora como elemento de proteção à boa-fé, ora como uma de suas concretizações (...).
No segundo aspecto abordado, o qual denominamos “positivo”, a nuance está na confiança do cidadão no cumprimento das finalidades previstas no ordenamento jurídico, mormente na efetivação dos direitos fundamentais dos cidadãos.    

Em suma, o aspecto negativo deriva a partir da doutrina de Direito Administrativo brasileiro em que o princípio da segurança jurídica corresponde à denominação de “princípio da proteção à confiança”. Esse aspecto impõe ao Estado limitações na liberdade de alterar sua conduta e de modificar atos que produzam vantagens para os destinatários, mesmo quando ilegais, ou atribui a ele consequências patrimoniais por essas alterações, sempre em virtude da crença gerada nos beneficiários ou na sociedade em geral de que aqueles atos eram legítimos.
No que tange ao aspecto positivo, tem-se que o núcleo central deste princípio estaria situado no valor de se cumprir uma promessa confiada ao cidadão. Busca-se tornar socialmente efetivos os atos administrativos capazes de produzir efeitos protegidos pelo Direito.
Deste modo, quando se fala em tornar efetivos os atos administrativos, considerando a esperança do cidadão em ver determinado o ato concretizado em face deste princípio elementar, é que se impõe o dever de correção de um determinado vício que não implique a invalidação do ato.

2.3. MATRIZ CONSTITUCIONAL.

O princípio da segurança jurídica, como um princípio do sistema jurídico, decorrente essencialmente do Estado de Direito, podendo ser extraído de forma implícita em diversos dispositivos constitucionais.
Preliminarmente, temos que a base constitucional do princípio da segurança jurídica aflora da essência no artigo 1° da Carta Magna ao dispor seus fundamentos:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.


Quando se fala no conteúdo do valor da “segurança”, tem-se em mira o caput do artigo 5° ao dispor que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”.
No entanto, como já supracitado, o princípio em questão se entremeia no texto constitucional de modo a não estar expresso em nenhum dispositivo específico, derivado, o que não significa que não possa ser extraído de tantos outros fragmentos do Texto Constitucional, em especial do próprio Estado de Direito.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, no acórdão preferido no MS n. 24268/MG , relatado pela Ministra Ellen Gracie, inovou ao reconhecer a segurança jurídica como um princípio constitucional na posição de subprincípio do Estado de Direito, dando um valor harmônico e pioneiro ao que a doutrina já havia proposto.
Ademais, o referido princípio tem, em nível infraconstitucional, previsão legal no art.2°, parágrafo único, da Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, precisamente em seus incisos VIII, IX e XIII, in verbis:

Art.2° A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
Omissis.
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

Com efeito, o diploma legal acima carreado, bem como a lei citada acima, ao dispor os princípios diretivos da administração pública, visa assegurar a dignidade à pessoa humana, visto que somente há dignidade quando lhe é fornecida uma boa Administração. Em outras palavras, quando se tem o parâmetro que traduz o valor da administração.


2.4. O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E A COLISÃO DE PRINCÍPIOS.


O princípio da legalidade, garantia da sociedade contra o arbítrio do Estado, representa a subordinação da Administração Pública em prol da coletividade. De forma sintética, a Administração Pública só pode praticar atos prescritos em lei.
 Sobre a temática abordada, corrobora o professor Hely Lopes Meirelles :

As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez que contém verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis pelos agentes públicos. (g.m)

O referido princípio encontra guarida nos artigos 5°; 37 caput, e; 84, IV  da Constituição Federal, todos de certa forma têm em mira o preceito exarado no artigo 5°  de que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Tal fato revela que a Administração Pública não pode conceder direitos, criar obrigações ou impor limites aos administrados sem a devida observância da lei.
Para o estudo do tema também é imperioso citar as orientações de Robert Alexy, descritas por Elody Nassar , no que tange à solução da colisão entre princípios. Primeiramente, vale destacar, que ao legislador não cabe decidir por critérios de escolhas arbitrárias, sopesando um princípio em detrimento de outro, sob pena de violar o texto constitucional.
Nesta esteira, é de suma importância as orientações trazidas na distinção entre regras e princípios, referendada por Alexy, esclarecidas por Elody Nassar : 

Para Alexy, o ponto central para a distinção entre regras e princípios é que princípios são normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes. Daí por que os princípios são mandados de otimização, que estão caracterizados pelo fato de que podem ser cumpridos em diferentes graus e que a medida devida de seu cumprimento não só depende das possibilidades reais, como também das jurídicas.


A resolução deste conflito, segundo Alexy em nota acima, consiste na ponderação entre dois princípios, devendo-se observar qual dos dois possui maior peso no caso concreto. Assim, um dos dois princípios deve ceder, o que não significa declarar um princípio inválido.
Com base na premissa acima, trago à baila o entendimento do eminente autor Humberto Ávila  ao abordar as 3 (três) etapas de ponderação de princípios:

A primeira dela é a da preparação da ponderação. Nessa fase devem ser analisados todos os elementos e argumentos, o mais exaustivamente possível (...). A segunda etapa é o da realização da ponderação em que se vai fundamentar a relação estabelecida entre os elementos objeto de sopesamento. No caso da ponderação de princípios, essa deve indicar a relação de primazia entre um e outro. A terceira etapa é a da reconstrução da ponderação, mediante a formulação de regras de relação, inclusive de primazia entre os elementos objeto de sopesamento, com a pretensão de validade para além do caso.


Tais orientações acima expostas revelam que os princípios da legalidade e da segurança jurídica podem indicar em alguns casos duplicidade de soluções contraditórias, no entanto, a aplicação deste último princípio está perfeitamente inserida na conformação sistemática da legalidade.
Ainda sob a ótica abordada, o Superior Tribunal de Justiça no RMS n. 25.652/PB , relatado pelo Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, traz a seguinte manifestação:
A infringência à legalidade por um ato administrativo, sob o ponto de vista abstrato, sempre será prejudicial ao interesse público; por outro lado, quando analisada em face das circunstâncias do caso concreto, nem sempre a anulação do ato será a melhor solução; realmente, em face da dinâmica das relações jurídicas e sociais, haverá casos em que o próprio interesse da coletividade será melhor atendido com a subsistência do ato nascido de forma irregular, ainda que tal irregularidade se eleve ao nível de nulidade.

De todo modo, a distinção de regras e princípios, abordadas por Alexy, traz a lume solução de muitos conflitos dogmáticos de direitos fundamentais. Por todo o exposto, o julgador, ao se deparar num caso concreto de aparente complexidade, está amparado normativamente para decidir, segundo a teoria da ponderação.


2.4.1. DA BOA-FÉ E DO PRINCÍPIO DA CONFIANÇA

O princípio da boa-fé passou a ser previsto expressamente no direito positivo brasileiro por meio do art. 2°, parágrafo único, inciso IV, da Lei Federal n. 9.784/99, ao sugerir que será observada “a atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”.
Na Constituição Federal de 1988, o referido princípio não possui previsão expressa, todavia, pode ser extraído implicitamente de outros princípios, como é o caso da interligação dele ao princípio da moralidade.
O mencionado princípio pode ser analisado sob duas concepções distintas. A primeira de cunho subjetivo refere-se a dados internos, à crença do sujeito de que está agindo corretamente, fundamentalmente psicológico. Já a segunda, de natureza objetiva, relaciona-se a elementos externos, normas de conduta que determinam como o sujeito deve agir e traduzem basicamente a conduta leal e honesta.
No que tange ao prisma subjetivo verificado, pode-se afirmar que a boa-fé subjetiva sobrevém quando uma pessoa acredita ser titular de um direito do qual, na verdade, não dispõe, gerando apenas um estado de confiança subjetiva.
Conforme se mostrará em tópicos mais à frente, a regra de decadência, ou melhor, do dever de invalidar os atos administrativos da esfera federal ressalvou os casos de má-fé. No entanto, antes de tudo, é importante esclarecer que na acepção subjetiva, a referida boa fé se contrapõe à má-fé, e, na concepção objetiva, a boa-fé se contrapõe à ausência de boa-fé e não má-fé.
Além da segurança e da boa-fé, mister trazer à baila, o princípio da confiança legítima considerando que, por ele presume-se que o Estado atue de forma regular e perfeita, exercitando sua competência conforme a ordem jurídica.
Por conta disso, a proteção à confiança reside justamente na premissa básica de que o administrado pode e deve confiar na atuação estatal, o que nos leva a inferir a lógica de uma atuação estatal necessariamente voltada para a estabilização de suas relações jurídicas, levando a uma crescente confiança do particular.
De toda sorte, é claro vislumbrar a tendência dos referidos princípios até aqui tratados de forma a se interligarem na manutenção e regulação de atos praticados e apreciados pela Administração Pública.

2.5. DO PRAZO DECADENCIAL.


Em campo doutrinário, a decadência e a prescrição vêm ao longo do tempo trazendo inúmeras reflexões quanto ao prazo inerente à invalidação dos atos administrativos eivados de vícios.  No entanto, cabe informar que a previsão de um prazo extintivo para a prática de nulidade do ato administrativo sempre foi tradição da legislação brasileira. 
No Capítulo 1, item 1.7.2, do presente trabalho, têm-se apenas as considerações iniciais quanto aos institutos da decadência e da prescrição no âmbito do Direito Administrativo. Quanto ao referido ramo do Direito e à manutenção dos atos viciados, cabe relembrar que o direito da Administração Pública atingido pela decadência é o de anular seus próprios atos administrativos quando eivados de vício de legalidade, e quando desses atos administrativos, decorram efeitos favoráveis para os destinatários.
Em se tratando desta primeira vertente, isto é, os atos administrativos ilegais, tem-se que a invalidação dos atos pela decadência compreende a universalidade de atos defeituosos, quer seja pelo vício de legalidade, ou na sua completude, quer seja em parte dele.
Já o segundo aspecto pauta-se em duas hipóteses a serem tratadas a seguir, e ilustradas pelo autor Giovani Bigolin , a saber:

A primeira delas remonta no fato de que o ato administrativo produz a um só tempo, efeitos benéficos e efeitos prejudiciais aos mesmos destinatários, e o segundo aspecto existe quando o ato administrativo amplia a sua esfera de direitos a alguns destinatários e restringe de outros.

Em que pese a posição citada acima, é imperioso revelar o dever de anulação do ato administrativo inválido como regra geral para a atividade administrativa. Todavia, será abordado, ainda em capítulo ulterior, que tal regra, ou melhor, a autotutela da Administração, não pode ser aplicada de forma absoluta e a qualquer tempo.


2.5.1. A QUESTÃO DA DECADÊNCIA NA LEI N. 9784/99.

A Lei Federal n. 9.784/99, que dispõe sobre o procedimento administrativo no plano da Administração Federal Direta e Indireta, dispõe em seu artigo 54:

Art.54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. (g.m).

Apesar de o mencionado artigo estar contido numa legislação no âmbito do processo administrativo da Administração Pública Federal, a regra prevista acima se estende a toda atividade administrativa de cunho decisório da Administração Federal, não se restringindo apenas aos atos do processo administrativo.  Por esse fato, ainda cabe mencionar que, a partir da previsão do artigo 54 da citada Lei, a decadência passou a não mais ser apenas prevista no âmbito da autotutela administrativa.
Esta reflexão ainda é ponderada pelo Professor Almiro do Couto e Silva , em brilhante estudo deste fenômeno. Esse célere autor, com maestria, afirma que não haveria sentido caso a extinção do direito de anular seus atos ficasse restrita à Administração Pública.
Mister ressaltar que o dispositivo acima é de decadência e não de prescrição, posto que o que se extingue pelo transcurso de prazo, salvo comprovada má-fé, é o direito da Administração de pleitear a anulação do ato nas esferas judiciais e com base no poder de autotutela.
Dessa forma, extrai-se do artigo 54, como já dito acima, que trata a decadência de anular seus atos administrativos, e não da eficácia por eles produzida, permanecendo, portanto, no mundo jurídico, como se o ato fosse válido. De modo mais concreto, afirma-se que o poder da Administração Pública vem simplesmente sustar os efeitos pro futuro do ato administrativo.
Hodiernamente, a aplicação da decadência vem sendo apresentada cada vez mais na jurisprudência aliada aos institutos da segurança jurídica, legalidade e proteção à confiança. Abaixo segue o entendimento da Corte Suprema no Mandado de Segurança n. 25116/DF , de autoria do Ilustre Ministro Ayres Britto, julgado em 08/09/2010:

MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE REGISTRO A APOSENTADORIA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA.
1. O impetrante se volta contra o acórdão do TCU, publicado no Diário Oficial da União. Não exatamente contra o IBGE, para que este comprove o recolhimento das questionadas contribuições previdenciárias. Preliminar de ilegitimidade passiva rejeitada.
2. Infundada alegação de carência de ação, por ausência de direito líquido e certo. Preliminar que se confunde com o mérito da impetração. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE REGISTRO A APOSENTADORIA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA.
1.  [...]
2. [...]
3. A inércia da Corte de Contas, por mais de cinco anos, a contar da aposentadoria, consolidou afirmativamente a expectativa do ex-servidor quanto ao recebimento de verba de caráter alimentar. Esse aspecto temporal diz intimamente com: a) o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a lealdade, um dos conteúdos do princípio constitucional da moralidade administrativa (caput do art. 37). São de se reconhecer, portanto, certas situações jurídicas subjetivas ante o Poder Público, mormente quando tais situações se formalizam por ato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de aposentadoria.
5. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno quinquenal, a contar da aposentadoria, é de se convocar os particulares para participarem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5º). (grifo meu)
 
O prazo de 5 (cinco) anos encontra guarida em diversas normas a saber: art. 21 da Lei 4.717/65  (ação popular); art. 142, I da Lei 8.112/90  (pena de demissão ao servidor público); art. 1º, “c”,  da Lei 9.494/97  (prescrição das pretensões indenizatórias contra prestadores de serviço público); artigo 173, parágrafo único, e o artigo 174 do Código Tributário Nacional  (regulam a decadência da constituição e prescrição da pretensão de cobrança do crédito tributário, sem falar no art. 168 que regula a repetição do indébito); art. 10 do Dec.-lei 3.365/41  (caducidade para ultimarem-se os atos concretos à desapropriação por necessidade ou utilidade pública);  dentre outros.
Ainda sobre a referida temática e tendo como base a referida lei “in comentum”, é imperioso abordar que o art. 53 declara que, no citado diploma processual administrativista federal, a administração deve anular seus próprios atos quando eivados de vício de legalidade, podendo revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Tal posição é uma variante e um prolongamento da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal .
  Do exposto, é regra que, diante de uma ilegalidade praticada pela Administração, seja por equívoco ou não, caberá a anulação desse ato, de tal sorte que não prevaleça situação não chancelada em lei.


2.5.2. A TESE ADOTADA PELO PROCURADOR DE CONTAS EVANILDO SANTANA BRAGANÇA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO AMAZONAS.

Partindo da premissa de que o instituto da decadência, aplicado na concessão de aposentadorias e pensões, põe termo ao direito de anular os próprios atos, quando do decurso do lapso temporal legalmente estabelecido, passamos a analisar teoria defendida pelo Procurador de Contas do Estado do Amazonas, Evanildo Santana Bragança, abordando a decadência a ser aplicada por um viés mais técnico-jurídico. O eminente Membro Ministerial no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, defende que o fenômeno decadencial possui peculiaridades bastante relevantes para o presente estudo.
No tocante à legislação do Estado do Amazonas, a Lei Estadual n. 2.794/2003, declara em seu art.54, inciso II, que a Administração anulará seus atos inválidos, salvo quando ultrapassado o prazo de dez anos contado de sua produção, quando se tratar de ato de que decorram efeitos favoráveis aos seus destinatários, exceto comprovada má-fé.
Contudo, elementar aclarar que tal prazo foi alterado pela Lei n. 2961/2005, publicada no DOE em 12.07.2005, passando a dispor o prazo quinquenal. Apesar do eloquente silêncio do diploma legal amazonense, resta claro que a perda da potestade invalidante tem natureza cristalina de decadência.
Dessa forma, tratando-se de atos aposentatórios surgidos a partir da publicação da Lei Estadual n. 2794/2003 até data anterior à publicação da Lei n. 2961/2005, somos obrigados a deduzir que o prazo decadencial é de 10 anos. Desta feita, considerando que a decadência é essencialmente um direito objetivo, a inteligência a que se chega é de que se trata de uma norma constitucional de eficácia limitada, com aplicabilidade efetiva apenas após o surgimento da Lei de Processo Administrativo Amazonense.
 Infelizmente, ainda ocorrem, no âmbito dos julgamentos do Tribunal de Contas, processos em que o ato de aposentadoria ou pensão procedem à própria publicação da Lei n. 2794/2003. Por este fato, é com louvor o posicionamento quanto à decadência nesses casos em particular.
Para o ilustre Procurador de Contas, cabe mencionar primeiramente o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça ao afirmar que não pode a Administração ser submetida ao prazo decadencial quanto a atos praticados anteriormente à entrada em vigor do referido diploma, conforme jurisprudência abaixo:

ADMINISTRATIVO – ATO ADMINISTRATIVO: REVOGAÇÃO – DECADÊNCIA – LEI 9.784/99 – VANTAGEM FUNCIONAL – DIREITO ADQUIRIDO.
1. Até o advento da Lei 9.784/99, a Administração podia revogar, a qualquer tempo, os seus próprios atos, quando eivados de vícios, na dicção das Súmulas 346 e 473/STF.
2. A Lei 9.784/99, ao disciplinar o processo administrativo, estabeleceu o prazo de cinco anos para que pudesse a Administração revogar os seus atos (art. 54).
3. A vigência do dispositivo, dentro da lógica interpretativa, tem início a partir da publicação da lei, não sendo possível retroagir a norma para limitar a Administração em relação ao passado.
4. Ilegalidade do ato administrativo que contemplou o impetrante com vantagem funcional identificada como parcela variável. Ausência de direito adquirido.
5. Segurança denegada.
(STJ-Corte Especial, MS nº 9.157-DF, rel. Min. Eliana Calmon, j. 16.02.2005, maioria, DJU de 07.11.2005 – grifos meus)


O Supremo Tribunal Federal já entende que nos procedimentos de controle externo de aposentadorias, não incide os institutos da decadência e nem o da prescrição. Neste sentido, abaixo se tem parte do voto complementar do Ministro Joaquim Barbosa, acerca do tema in verbis:

3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação.
Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa.(...)”
(Mandado de Segurança 25.552/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe 30.5.2008).


Servidor público. Funcionário. Aposentadoria. Cumulação de gratificações. Anulação pelo Tribunal de Contas da União - TCU. Inadmissibilidade. Ato julgado legal pelo TCU há mais de cinco (5) anos. Anulação do julgamento. Inadmissibilidade. Decadência administrativa. Consumação reconhecida. Ofensa a direito líquido e certo. Respeito ao princípio da confiança e segurança jurídica. Cassação do acórdão. Segurança concedida para esse fim. Aplicação do art. 5º, inc. LV, da CF, e art. 54 da Lei federal n. 9.784/99. Não pode o Tribunal de Contas da União, sob fundamento ou pretexto algum, anular aposentadoria que julgou legal há mais de 5 (cinco) anos." (MS 25.963, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 23-10-08, DJE de 21-11-08)

Segundo o Procurador de Contas, e com base no entendimento da Corte Suprema Nacional exposto, a não existência da decadência, nos casos em que o ato de aposentadoria é anterior à Lei n. 2794/2003, vem a ser motivada pelo fato do surgimento do contraditório e a ampla defesa ao interessado, visto que a aposentadoria é ato complexo e se aperfeiçoa inteiramente com a decisão do Tribunal de Contas, ou seja, o exame final pela Corte de Contas, além de nem existir ainda quando do momento do ato, o referido instituto.
Esse posicionamento tem pertinência aos casos sufragados na Corte de Contas, como por exemplo, tem-se abaixo parte do Parecer Ministerial, nos autos do Processo n. 4172/2011, que trata de Recurso de Revisão interposto pelo Estado do Amazonas, por via da Procuradoria Geral do Estado, cujo ato de aposentadoria deu-se em 20.06.2000 e o Recurso, por meio do Parecer do Ministério Público de Contas, possui decisão recorrida em 01.09.2008.

[...]
Indo ao caso concreto, o ato de aposentadoria é datado de 20.06.2000. Já a decisão recorrida, da egrégia Segunda Câmara, data de 01.09.2008.
Está claro nos autos que, por qualquer que seja o critério, não ocorreu decadência. Atraso sim, mas, decadência, não.
De toda forma, no presente caso, o Tribunal garantiu e respeitou o contraditório, a teor da súmula vinculante nº 03 do STF.
Pela perspectiva do Superior Tribunal de Justiça, se fosse possível aduzir a aplicação das regras decadenciais das Leis estaduais nº 2.794/2003 ou nº 2.961/2005, o prazo somente se encerraria entre 2010 e 2013. Não há decadência.
Todavia, pela perspectiva do Supremo Tribunal Federal, não há sequer de se falar em decadência, nem prescrição, pelo que – consequência lógica – não há falar em consolidação de relações jurídicas no tempo, tendo em vista que os atos postos sob (sic) exame jamais se consolidaram. (grifo meu)

E com maestria, conclui:

Não há tratamento diferenciado ou desigualdade danosa. O Tribunal exerceu seu dever constitucional de julgar e emitiu uma decisão que impediu que o ato de aposentadoria – ato administrativo complexo, por definição do STF – se completasse. O estrito cumprimento do dever constitucional não poderia ser obstado por ato regulamentar da Corte que foi produzido posteriormente.


Por todo o exposto, é necessário observar que a segurança jurídica é mantida nesses referidos casos, o que ocorre é a pretensão da decadência a ser reconhecida ou não quando do registro dos atos de aposentadorias e pensões, apreciados pelo Tribunal de Contas do Estado do Amazonas. 

CAPÍTULO 3 – A INCIDÊNCIA DO INSTITUTO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DO MARCO TEMPORAL NO ÂMBITO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS.

3.1. O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS.


O termo “controle”, segundo o Dicionário Houaiss  e para o presente objeto de estudo,  vem a ser empregado nos sentidos de domínio, governo, fiscalização e verificação.
No entanto, há controvérsias sobre a etimologia da palavra controle, merecendo maior destaque a explicação atribuída por Giannini , segundo o qual teria o vocábulo origem no “latim fiscal medieval”. Da contração de contra e rotulum surge, em francês, o termo contrerole, significando rol, relação de contribuintes a ser verificada pelos exautores.
A priori, trata-se de típica função da administração, de controle, exercida sobre cada ato, ou em apreciação conjunta de atos, segundo cada estrutura normativa das Corte de Contas.
Em sua evolução, entra em cena o controle da Administração Pública, podendo-se citar os seguintes instrumentos, a saber: exame, averiguação, inspeção, além de tantos outros exercidos pela própria Administração Pública. Ademais, outros poderes, bem como qualquer cidadão, podem se utilizar destes instrumentos na correção da conduta de um Poder, um Órgão ou uma autoridade, conforme a pretensão planejada, e nos moldes desejados, gerando, portanto, uma aferição sistemática.
Dessa forma, qualquer Órgão pode efetuar o controle externo, seja dentro de sua estrutura, por meio do Controle Interno, seja em face de outros, por meio do Controle Externo, caso tenha a incumbência de controlar a atividade desenvolvida por outro que não esteja na mesma estrutura de Poder.
Ainda nesse raciocínio, é salutar o posicionamento dos professores Ubiratan Diniz de Aguiar, Márcio André Santos de Albuquerque e Paulo Henrique Ramos Medeiros  ao afirmarem que o sistema de freios e contrapesos pode ser considerado uma espécie de controle externo. Por meio dessa teoria, cada Poder exercia uma função típica, inerente à sua natureza, atuando independente e autonomamente.
Tal entendimento já é balizado pelo Pretório Excelso, conforme jurisprudência abaixo:
Separação e independência dos Poderes: freios e contrapesos: parâmetros federais impostos ao Estado-Membro. Os mecanismos de controle recíproco entre os Poderes, os “freios e contrapesos” admissíveis na estruturação das unidades federadas, sobre constituírem matéria constitucional local, só se legitimam na medida em que guardem similaridade com os previstos na Constituição da República: precedentes (...). (ADI 1.905-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 19.11.98, DJ de 05.11.2004). (g.m.)

Nesse passo, a titularidade do controle externo vem expressa no artigo 70, caput, da Constituição Federal de 1988, a seguir:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Ademais, o artigo 71 da Carta Magna elenca as competências exclusivas destinadas às Cortes de Contas no Brasil, nos seguintes termos:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. (g.m.)

Convém destacar que o inciso III do artigo acima exposto, foi uma novidade trazida pela Constituição de 1988, visando, principalmente, a observância da regra insculpida no artigo 37, inciso II da mesma Carta Magna, quando determina que a investidura em cargo ou emprego público dar-se-á mediante aprovação prévia em concurso público. Na parte final do referido inciso, isto é, a verificação das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, já existia anteriormente, tendo sido incorporada através da Emenda n. 7, de 13/4/77 .
Ainda no tocante à temática abordada sobre o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, é importante também trazer à baila o posicionamento do autor Evandro Martins Guerra , in verbis:

Na verdade, o papel destinado aos tribunais de contas foi consideravelmente ampliado na Constituição de 1988, na Seção IX – Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, compreendendo funções e atividades distintas. Essas funções, além da autonomia e independência em relação a qualquer poder ou órgão, tornam os tribunais de contas do Brasil órgãos de suma importância na organização estatal, contando com excelentes condições para atuar no exercício do controle externo.


Em que pese as inúmeras críticas doutrinárias, quando o referido dispositivo supra menciona que o controle externo deverá ser exercitado pelo Congresso Nacional com o “auxílio” do Tribunal de Contas, é deveras aludir que os Tribunais de Contas são órgãos independentes, desvinculados de qualquer dos Poderes e com diversas competências definidas.
  Por todo o exposto, é cristalino que o controle externo nada mais é do que a fiscalização exercida sobre determinado alvo, visando averiguar o cumprimento do que foi determinado, ou evidenciar desvios com fincas de correção.

3.1.1. APRECIAÇÃO DOS ATOS DE APOSENTADORIAS, REFORMAS E PENSÕES.


Da leitura precisa do inciso III do art.71 da Constituição Federal, podemos extrair duas competências para a Corte de Contas: a) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de nomeação de pessoal, e b) apreciar, para fins de registro, a legalidade das concessões de aposentadoria, reforma e pensão. No entanto, antes de adentrar ao estudo da temática a ser abordada, convém definir o que significa os termos aposentadoria, reforma e pensão.
De forma sintética, tem-se que a aposentadoria vem a ser o direito à inatividade concedida às pessoas que preencherem os requisitos, tais como: tempo de exercício no serviço público e no cargo, idade mínima e tempo de contribuição, garantindo-lhe, portanto, o respectivo provento sem a necessidade de contraprestação de serviço.
Já a reforma vem a ser o benefício concedido aos militares e equivale à aposentadoria dos servidores civis; por último, a pensão é definida como um benefício concedido aos dependentes do inativo cujo óbito venha a ocorrer.
É oportuno ainda esclarecer, quanto ao supramencionado inciso III do artigo 71 da Carta Magna, que ressalvadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, todos os atos de admissão de pessoal, seja da Administração Direta ou Indireta, são apreciados pelo Tribunal de Contas da União. Quanto a essa peculiaridade, convém asseverar que hoje se encontra sedimentada a obrigatoriedade do concurso público para todos os cargos. A presente ressalva, entretanto, não significa que os Tribunais de Contas não examinem os atos de nomeação de pessoal para os cargos em comissão. A restrição, portanto, surge apenas para efeito de registro.
Todavia, o mesmo não ocorre com a apreciação da legalidade dos atos de pensão e aposentadoria, porquanto os benefícios concedidos com base no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) não são apreciados pelas Corte de Contas.
Como já exposto, o inciso III do artigo 71 da Constituição Federal elenca os casos de apreciação e registro pelo Tribunal de Contas de União. De plano, cumpre destacar que tal “apreciação para fins de registro” é a maneira mais correta a ser tratada, uma vez que o referido Tribunal não julga os atos sujeitos a registro, mas sim aprecia-os, verificado a sua conformidade à lei.
Nesse sentido, importante se faz citar a seguinte passagem de Jorge Ulisses Jacoby Fernades , a seguir:

A Constituição Federal, de longa data, estabelece essa competência [registro de atos], cuja competência vem sendo alterada, ora utilizando-se o verbo julgar, ora apreciar. Na redação atual do elenco de competências do Tribunal de Contas da União, o termo utilizado é “apreciar a legalidade”, o que afasta, de todo, qualquer possibilidade de inserir-se tal mister entre as funções jurisdicionais. (g.m.)


Além disso, a Constituição Federal vem de longa data estabelecendo essa competência, afastando de todo modo, qualquer possibilidade de inserir-se tal mister entre as funções jurisdicionais.
Ainda com base na leitura acurada de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes  em um estudo comparado, na Itália, por exemplo, o Tribunal de Contas exerce jurisdição sobre alguns aspectos da aposentadoria dos funcionários públicos, tais como: recusa da administração em conceder aposentadoria e proventos inferiores aos que o funcionário tenha direito; julga ainda recursos interpostos pelo Procurador-Geral, quando este considera lesivo ao erário ato relativo a aposentadoria de agente público.
No Brasil, o limite da competência vem delineado no esquema lógico da Constituição Federal à qual compete apreciar a legalidade e não praticar o ato, mudá-lo ou suprimi-lo. Dessa forma, tem-se a seguinte interpretação sistemática, a saber:

a) Apreciar a legalidade para fins de registro do ato de aposentadoria ;
b) Assinar prazo para que o órgão, ou entidade, adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade e ;
c) Sustar, se não atendida, a execução do ato impugnado, no caso a despesa ilegal, comunicando a decisão ao poder legislativo .

Além disso, cabe mencionar que o controle da legalidade implica, por consequência implícita, o da superlegalidade, pois, o Tribunal de Contas necessita averiguar se os atos de aposentadoria estão de acordo com as normas jurídicas. Nesse talante, convém citar parte do artigo de Cláudio Marcello Spalla Fajardo :

Ora, se a norma em que se baseou a aposentação não estiver em consonância com dispositivos constitucionais, a Corte de Contas não poderia ficar de mãos atadas, impedida de cumprir seu desígnio constitucional e dizer a supralegalidade, ou pior, ser impelida a acatar, por pouco formalismo, uma “falsa legalidade, que seria a concessão de uma aposentadoria de acordo com uma norma inconstitucional.

De todo modo, é importante citar parte do Mandado de Segurança n. 21466/DF - Distrito Federal, relator Ministro do Supremo Tribunal Federal, Celso de Mello, que explicita de forma clara a competência do Tribunal de Contas no caso de ocorrência de vício de legalidade e o competente registro:
Constatada a ocorrência de vício de legalidade no ato concessivo de aposentadoria, torna-se lícito ao Tribunal de Contas da União - especialmente ante a ampliação do espaço institucional de sua atuação fiscalizadora - recomendar ao órgão ou entidade competente que adote as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei, evitando, desse modo, a medida radical da recusa de registro. Se o órgão de que proveio o ato juridicamente viciado, agindo nos limites de sua esfera de atribuições, recusar-se a dar execução a diligência recomendada pelo Tribunal de Contas da União - reafirmando, assim, o seu entendimento quanto a plena legalidade da concessão da aposentadoria -, caberá a Corte de Contas, então, pronunciar-se, definitivamente, sobre a efetivação do registro. (...) (g.m.) (MS 21466/DF - Distrito Federal, relator Ministro CELSO DE MELLO Julgamento: 19/05/1993, DJ 06-05-1994).

Em face das mesmas premissas explicitadas neste Decisum, os Tribunais de Contas ao apreciarem a legalidade do ato de aposentadoria, pensão ou reforma e encontrando-o em conformidade com a lei, procedem ao registro do ato. Esse exercício do controle de constitucionalidade decorre da competência constitucional que lhe é conferida.  Logo, após o registro do referido ato e proferida a publicação, tem-se a definitividade do ato.

3.1.2. POSICIONAMENTOS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – A QUESTÃO DOS ATOS COMPLEXO E COMPOSTO APLICADOS ÀS APOSENTADORIAS E PENSÕES.

No capítulo 1, foi abordada a classificação dos atos complexos e atos compostos de forma clara e objetiva. Entretanto, o referido tema não merece ser considerado de forma singela em razão de inúmeras orientações jurisprudenciais.
Para a análise da doutrina brasileira sobre a classificação dos atos administrativos, vem a lume primeiramente os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles . O Ilustre patriarca do direito administrativo moderno brasileiro distingue as duas classificações em:
Ato complexo: é o que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo. O ato complexo somente se aperfeiçoa com a integração da vontade final da Administração, e a partir desde momento é que se torna atacável por via administrativa ou judicial. Ato composto: é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exequível. [...] distingue-se do ato complexo porque este só se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade.

A par desses ensinamentos, resumidamente, temos que o ato administrativo complexo seria o que se forma pela conjugação de vontade de mais de um órgão administrativo. Enquanto que os atos compostos seriam aqueles que resultam da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exequível.
Ao longo da evolução da competência constitucional, vários são os julgados exarados pelo Supremo Tribunal Federal no sentido de que os atos de aposentadoria e pensões seriam “atos administrativos complexos”. Apenas para exemplificar atesta o Ministro Carlos Velloso, na qualidade de relator do Mandado de Segurança n. 25.256 , ao proclamar que “o ato de aposentadoria é um ato complexo que somente se aperfeiçoa com o registro perante a Corte de Contas”: RE 195.861/ES, Ministro Marco Aurélio, DJ de 17.10.1997; MS 23.665/DF, Ministro Maurício Correa, DJ 20.09.2002 (sessão de 10.11.2005, ementa in DJ de 24.03.2006). (g.m)
Neste sentido, fundamental salientar que o Pretório Excelso historicamente adota esta corrente jurisprudencial, senão vejamos o basilar precedente RMS 3.881 , em que a Corte Plenária desta Excelsa Casa, sob a relatoria do aclamado jurista, onde foi consagrada a premissa de que a aposentadoria é ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa com o registro perante o Tribunal de Contas, de modo que não se operam os efeitos da decadência antes da integração da vontade final da Administração.
Neste tom, ainda se manifestou Nelson Hungria na sessão de 22/11/1957, no referido RMS 3.881, que ao proclamar a definição de ato complexo, que só se aperfeiçoa pelas manifestações convergentes de várias autoridades, não sendo admissível que qualquer delas, por si só, possa desfazer uma situação criada por sua ação conjunta. E ainda afirma que a decisão aprobatória do Tribunal de Contas dá executoriedade ao ato. Isso porque a decisão aprobatória do Tribunal de Contas cria uma situação definitiva na órbita administrativa.
Num estudo apurado sobre essa manifestação de Nelson Hungria, chegou-se à conclusão de que essa situação “definitiva de órbita” refere-se à segurança jurídica, pois só depois de aperfeiçoado o ato pelo Tribunal de Contas, gera ao beneficiário uma situação de maior estabilidade de modo que não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Corte de Contas. 
Prosseguindo o entendimento do Pretório Excelso, vale transcrever a ementa do Mandado de Segurança n. 25.552/DF :
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO CONFIGURADAS.
1. O direito à aposentação com a vantagem prevista no inciso II do art. 184 da Lei n. 1.711/1952 exige que o Interessado tenha, concomitantemente, prestado trinta e cinco anos de serviço (no caso do Magistrado-Impetrante, trinta anos) e sido ocupante do último cargo da respectiva carreira. O Impetrante preencheu apenas o segundo requisito em 13.7.1993, quando em vigor a Lei n. 8.112/1990.
2. A limitação temporal estabelecida no art. 250 da Lei n. 8.112/1990 para a concessão da vantagem pleiteada teve aplicação até 19.4.1992, data em que o Impetrante ainda não havia tomado posse no cargo de Juiz togado do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região.
3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a Aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa.
4. A redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes.
5. Segurança denegada. (g.m.)

Por tal fato, o registro do ato é, em suma, o último estágio para o aperfeiçoamento dos atos complexos, que produzem efeitos e são eficazes desde sua emissão.  Convém ainda esclarecer que tal situação decorre do fato de que o interessado ainda não garantiu por completo a sua aposentadoria.
Com base no referido posicionamento, corrobora também a Súmula n. 6, editada pela Corte Suprema, in verbis: “a revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Judiciário”.
Em que pese os inúmeros julgados da Corte Suprema acerca do ato complexo, convém analisar o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, com base no RMS n. 25.652, ao admitir que a aposentadoria é um ato composto, tendo como marco temporal inicial para a decadência diferenciado do Pretório Excelso.
O Recurso em Mandado de Segurança, junto ao Superior Tribunal de Justiça, que recebeu o número 25.652, foi impetrado em razão de irregularidades dos atos de suas nomeações, constatadas em auditoria, cujo provimento deu-se em 1989. A seguir, tem-se a Ementa do referido RMS n. 25.652 :
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS QUE ASSUMIRAM CARGOS EFETIVOS SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO, APÓS A CF DE 1988. ATOS NULOS. TRANSCURSO DE QUASE 20 ANOS. PRAZO DECADENCIAL DE CINCO ANOS CUMPRIDO, MESMO CONTADO APÓS A LEI 9.784/99, ART. 55. PREPONDERÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. RECURSO ORDINÁRIO PROVIDO.
1. O poder-dever da Administração de invalidar seus próprios atos encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, de índole constitucional, pela evidente razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada da autotutela do Poder Público.
2. O art. 55 da Lei 9.784/99 funda-se na importância da segurança jurídica no domínio do Direito Público, estipulando o prazo decadencial de 5 anos para a revisão dos atos administrativos viciosos e permitindo, a contrario sensu, a manutenção da eficácia dos mesmos, após o transcurso do interregno quinquenal, mediante a convalidação ex ope temporis, que tem aplicação excepcional a situações típicas e extremas, assim consideradas aquelas em que avulta grave lesão a direito subjetivo, sendo o seu titular isento de responsabilidade pelo ato eivado de vício.
3. A infringência à legalidade por um ato administrativo, sob o ponto de vista abstrato, sempre será prejudicial ao interesse público; por outro lado, quando analisada em face das circunstâncias do caso concreto, nem sempre sua anulação será a melhor solução. Em face da dinâmica das relações jurídicas sociais, haverá casos em que o próprio interesse da coletividade será melhor atendido com a subsistência do ato nascido de forma irregular.
4. O poder da Administração, destarte, não é absoluto, de forma que a recomposição da ordem jurídica violada está condicionada primordialmente ao interesse público. O decurso do tempo, em certos casos, é capaz de tornar a anulação de um ato ilegal claramente prejudicial ao interesse público, finalidade precípua da atividade exercida pela Administração.
5. Cumprir a lei nem que o mundo pereça é uma atitude que não tem mais o abono da Ciência Jurídica, neste tempo em que o espírito da justiça se apoia nos direitos fundamentais da pessoa humana, apontando que a razoabilidade é a medida sempre preferível para se mensurar o acerto ou desacerto de uma solução jurídica.
6. Os atos que efetivaram os ora recorrentes no serviço público da Assembleia Legislativa da Paraíba, sem a prévia aprovação em concurso público e após a vigência da norma prevista no art. 37, II da Constituição Federal, é induvidosamente ilegal, no entanto, o transcurso de quase vinte anos tornou a situação irreversível, convalidando os seus efeitos, em apreço ao postulado da segurança jurídica, máxime se considerando, como neste caso, que alguns dos nomeados até já se aposentaram (4), tendo sido os atos respectivos aprovados pela Corte de Contas Paraibana.
7. A singularidade deste caso o extrema de quaisquer outros e impõe a prevalência do princípio da segurança jurídica na ponderação dos valores em questão (legalidade vs segurança), não se podendo fechar os olhos à realidade e aplicar a norma jurídica como se incidisse em ambiente de absoluta abstratividade.
8. Recurso Ordinário provido, para assegurar o direito dos impetrantes de permanecerem nos seus respectivos cargos nos quadros da Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba e de preservarem as suas aposentadorias. (g.m)
 
O seguinte julgado reafirmou este entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. CONTAGEM DE TEMPO. IRREGULARIDADE APURADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REVISÃO DO ATO. PRAZO DECADENCIAL. ART. 54 DA LEI N. 9.784/99. TERMO INICIAL.
1. A aposentadoria de servidor público não é ato complexo, pois não se conjugam as vontades da Administração e do Tribunal de Contas para concedê-la. São atos distintos e praticados no manejo de competências igualmente diversas, na medida em que a primeira concede e o segundo controla sua legalidade.
2. O art. 54 da Lei n. 9.784/99 vem a consolidar o princípio da segurança jurídica dentro do processo administrativo, tendo por precípua finalidade a obtenção de um estado de coisas que enseje estabilidade e previsibilidade dos atos.
3. Não é viável a afirmativa de que o termo inicial para a incidência do art. 54 da Lei n. 9.784/99 é a conclusão do ato de aposentadoria, após a manifestação dos Tribunais de Contas, pois o período que permeia a primeira concessão pela Administração e a conclusão do controle de legalidade deve observar os princípios constitucionais da Eficiência e da Proteção da Confiança Legítima, bem como a garantia de duração razoável do processo.
4. RECURSO ESPECIAL improvido. (REsp 1047524/SC RECURSO ESPECIAL 2008/0078202-4, Relator: Ministro JORGE MUSSI, QUINTA TURMA, data de julgamento: 16/06/2009, data de publicação: DJe 03/08/2009).
 

Como se vê, as decisões proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça tem sinalizado o entendimento de que o princípio da segurança jurídica impera no comando constitucional que impede a efetivação de servidores, nos casos específicos em que entre o ato de efetivação e a decisão judicial tenham transcorrido o prazo decadencial de 5 (cinco) anos.
Ademais, tem-se que o marco temporal a ser considerado vai desde a publicação do decreto de aposentação, portanto, tem como termo a quo a publicação do decreto de aposentadoria e não a data da publicação do registro na imprensa oficial.
Data máxima vênia à referida manifestação aludida acima do Superior Tribunal de Justiça, convém ponderar que o instituto da segurança jurídica bem como a proteção à confiança decorrem de aperfeiçoamento de atos segundo as competências constitucionais e não de fatos consumados, com supressão das formalidades essenciais, como se fossem meio idôneo de se reparar o atraso processual.

3.2 A SEGURANÇA JURÍDICA ADOTADA NO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO AMAZONAS, EM CONSONÂNCIA COM O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA.

Com o advento da Lei n. 747, de 14 de outubro de 1950, que instituiu a Corte de Contas do Estado do Amazonas, a apreciação da legalidade das aposentadorias e pensões, já imperava perante a competência que lhe era conferida no artigo 2°, §3° .
 Em razão do princípio constitucional da simetria, a Constituição do Estado do Amazonas de 1989, prescreve a competência do Tribunal de Contas para apreciar os atos de aposentadoria, reformas e pensões no artigo 40, III, in verbis:

Art. 40. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:
[...]
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; (g.m.)
[...]


De modo semelhante, a Lei 2.423/96, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas versa, em seu artigo 1°, V, sobre a apreciação para fins de registro e a legalidade dos atos concessórios de aposentadoria, reforma ou pensão, ressalvada melhoria posterior que não altere o fundamento legal da concessão; complementada ainda pela Resolução n. 02/90, que estabelece normas gerais para instrução dos processos de aposentadorias, reformas e pensões encaminhados ao Tribunal de Contas do Estado para apreciação da legalidade e registro.
Diante de tal quadro, convém relembrar que o Estado Democrático de Direito conta com os princípios de segurança jurídica e de proteção à confiança como elementos constitutivos da própria noção de Estado de Direito. A partir dessa constatação, a jurisprudência da Corte do Estado amazonense faz ungir a incidência do referido princípio à defesa dos segurados contra os efeitos retroativos.
Cumpre enfatizar que tal aplicabilidade revela nítida semelhança com o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, como já abordado em tópico acima.
Para melhor compreensão do estudo, a seguir serão mostradas questões de direito intertemporal, que evidenciam a aplicabilidade do instituto da segurança jurídica, aliado ao transcurso do lapso temporal (decadência), desde a publicação do ato concessório até a legalidade pelo Tribunal de Contas.


3.2.1. QUESTÕES DE DIREITO INTERTEMPORAL.

Os Tribunais de Contas dos Estados, como instituições, na raiz de sua identidade organizacional estruturam-se à base de valores fundados na ética, justiça, efetividade, transparência e compromisso social. Por esses múltiplos valores, deparamo-nos com a fiel observância da proteção da segurança jurídica suplantando, em alguns casos, até mesmo o princípio da constitucionalidade.
A questão da segurança jurídica, em que pese o marco temporal adotado em cada caso concreto, é admitida pela Colenda Corte de Contas amazonense como um grande desafio do colegiado face ao Controle Externo. Isso ocorre porque de um lado se faz a observância do princípio da segurança jurídica admitindo-se que o referido instituto tem sido a base para a interpretação de direitos. Por outro lado, a referida Corte de Contas tem reconhecido a decadência de atos que tenham superado o lapso temporal.    
Nesse talante, colaciona o posicionamento do Auditor Mário José de Moraes Costa Filho, no Recurso Ordinário referente ao Processo n. 5347/2011, Tribunal Pleno:
O poder-dever da Administração de invalidar seus próprios atos encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, pela evidente razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela do Estado.
O ato de aposentadoria data de 21 de março de 2006, tendo, portanto, completado os 05 (cinco) anos exigidos pela Súmula.
A infringência à legalidade por um ato administrativo, sob o ponto de vista abstrato, sempre será prejudicial ao interesse público. Por outro lado, quando analisado em face das circunstâncias do caso concreto, nem sempre sua anulação será a melhor solução.
Em face da dinâmica das relações jurídicas sociais, haverá casos em que o próprio interesse da coletividade será melhor atendido com a subsistência do ato nascido de forma irregular. (g.m)


Com maestria, corrobora o entendimento do Conselheiro Raimundo José Michiles, nos autos do Processo n. 3476/2012, no Recurso de Revisão, Tribunal Pleno, referente ao Processo n.º 2661/2011, a saber:

Desse modo, verifica-se que as referidas gratificações começaram a ser pagas ao servidor há mais de 16 anos (...). Modificá-la já estando consolidada pelo inexorável decurso do tempo, seria desprestigiar os princípios constitucionais da segurança jurídica (art. 5º, XXXVI, da C.F./1988) e da boa-fé objetiva (implícito na Constituição Federal), que são projeções objetivas de um princípio maior, o da Dignidade da Pessoa Humana, tão defendido por esta Corte de Contas em inúmeras outras ocasiões.
É mister ressaltar que o Princípio da Segurança Jurídica possui conexão direta com os direitos fundamentais e ligação com determinados princípios que dão funcionalidade ao ordenamento jurídico brasileiro, tais como, a irretroatividade da lei, o devido processo legal, o direito adquirido, entre outros. (g.m)
 
Outro aspecto relevante a ser citado quanto às aposentadorias e seu marco temporal, é que a Colenda Corte nos casos operantes em âmbito interno, entende que os atos inconstitucionais são nulos desde sua criação e a declaração de uma dita inconstitucionalidade geraria efeitos ex tunc.
No entanto, face à interpretação mais humana e justa, chegam à conclusão de que o referido argumento deixa de ter efeitos ex tunc, como de praxe, e passe a ter efeitos ex nunc. É o que se verifica no presente caso, da lavra do Conselheiro Josué Cláudio de Souza Filho, nos autos do Processo n. 778/2008:
De fato, considerando-se os preceitos constitucionais, como é imperativo, a Administração não poderia ter permitido o enquadramento de servidor como estatutário, sem a prévia aprovação em concurso público, após a vigência da CF/88. No entanto, assim o fez e, em que pese sua inconstitucionalidade, o transcurso de mais de 5 anos, consolidou uma situação fática para a qual não se pode fechar os olhos, vez que produziu consequências jurídicas inarredáveis. (...)
Não se pode confundir garantir os efeitos do ato inconstitucional, com considerar constitucional o mesmo. (...)
Se a negativa de efeitos do ato considerado inconstitucional, pode trazer mais prejuízo, econômico, moral ou pessoal a estes, do que a manutenção dos mesmos, não há porque proceder de maneira diversa.
Desta forma, mesmo reconhecida a inconstitucionalidade do ato, entendo que a defesa da segurança jurídica, por si só, já é argumento bastante para se defender a modulação temporal da inconstitucionalidade de maneira que a mesma deixe de ter efeitos ex tunc, como de praxe,  e passe a ter efeitos ex nunc.(...)


Ainda convém mencionar que no âmbito interno, há julgados afirmando o posicionamento auferido acima, como os citados no Processo nº 753/2012, 6690/2012, 2536/2013, 5332/2012, dentre outros. 
Por fim, para dirimir o conflito existente no âmbito da Colenda Corte de Contas, formulou-se a Súmula n. 18 , que determina o registro de toda aposentadoria, reforma e pensão cujo ato possua mais de cinco anos, tendo como conteúdo:

Súmula nº 18 TCE – Direito Público. Administrativo. Nas aposentadorias, reformas e pensões concedidas há mais de cinco anos, com efeitos benéficos para o destinatário, contados da publicação do ato de inativação, o Tribunal de Contas determinará o registro dos atos que a Administração não puder mais anular, consoante o disposto no art. 54 da Lei Estadual n. 2794/2003, alterada pela Lei n. 2961/2005, salvo comprovada má-fé.

Apesar de considerar que a análise acima considera a segurança como um mínimo normativo de princípio que assegure a estabilização da relação e do ato emanado, convém mencionar que deve ser ponderada a produção de seus efeitos na esfera jurídica além de relembrar que o decurso do tempo não deve desempenhar a competência constitucional do Tribunal de Contas.

3.3. A SEGURANÇA JURÍDICA E O PRAZO DECADENCIAL APLICADOS NO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, EM CONSONÂNCIA COM O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

Por meio do Decreto n. 966-A, de 07.11.1890, de iniciativa do então ministro de Estado da Fazenda, o histórico mestre Rui Barbosa, o Tribunal de Contas da União foi formalmente criado, tendo, contudo, recebido o adjetivo “União”, apenas ao tempo da Constituição Brasileira de 1967. 
Ao apreciar os atos de inativação, o Tribunal de Contas da União, nos casos ora em estudo, manifesta-se no sentido de que tais atos são complexos e não consideram o instituto da decadência, pois não houve a apreciação pela Corte de Contas. Para melhor exemplificar o referido posicionamento, corroboram as seguintes jurisprudências, a começar pela Ementa do Acórdão 524/2006 - Primeira Câmara, Sessão 14/03/2006, publicado no DOU em 22/03/2006:
PEDIDO DE REEXAME. PESSOAL. APOSENTADORIA. PAGAMENTO DESTACADO DE PERCENTUAL DECORRENTE DE PLANO ECONÔMICO. REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES ARGÜIDAS. NEGADO PROVIMENTO. ORIENTAÇÃO.
1 - Uma vez que os atos concessórios de aposentadorias e pensões, por serem atos complexos, só se aperfeiçoam com a apreciação em definitivo da sua legalidade pelo TCU, não procede a alegação de violação ao ato jurídico perfeito e afronta à coisa julgada.
2 - Não tem aplicação aos processos de apreciação, para fins de registro, de atos concessórios de aposentadorias e pensões, a decadência administrativa de que trata o artigo 54 da Lei 9.784/99.
3 - É ilegal a inclusão nos proventos de aposentadoria de percentual decorrente de plano econômico, por força de sentença judicial em que não consta expressa determinação para a continuidade do pagamento após o subsequente reajuste salarial, por consistir tal parcela em simples antecipação salarial a ser compensada por ocasião da data base. (g.m)


 Outro aresto pragmático no mesmo sentido vem expresso no seguinte teor:

O ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido à condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração." (MS 24.997, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 2-2-05, DJ de 1º-4-05). No mesmo sentido: RE 195.861, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 26-8-97, DJ de 17-10-97.

O Tribunal de Contas da União, repisando o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, acabou reconhecendo a natureza complexa dos atos de concessão de aposentadorias e ainda admitindo que antes do registro, é ato precário; negado o registro, perde a precariedade, para ser inválido ex-tunc.
Sob outro aresto, o Tribunal de Contas da União quando já julgou legal a aposentadoria, depois de 5 anos (recurso) declarando sua ilegalidade. O Supremo Tribunal Federal vem afirmando que, a partir da decisão da referida Corte, começa a contar o prazo, o qual, decorridos 5 anos, protege a decisão com a decadência, conforme jurisprudência elencada abaixo:
Servidor público. Funcionário. Aposentadoria. Cumulação de gratificações. Anulação pelo Tribunal de Contas da União - TCU. Inadmissibilidade. Ato julgado legal pelo TCU há mais de cinco (5) anos. Anulação do julgamento. Inadmissibilidade. Decadência administrativa. Consumação reconhecida. Ofensa a direito líquido e certo. Respeito ao princípio da confiança e segurança jurídica. Cassação do acórdão. Segurança concedida para esse fim. Aplicação do art. 5º, inc. LV, da CF, e art. 54 da Lei federal n. 9.784/99. Não pode o Tribunal de Contas da União, sob fundamento ou pretexto algum, anular aposentadoria que julgou legal há mais de 5 (cinco) anos." (MS 25.963, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 23-10-08, DJE de 21-11-08)

O referido caso exposto acima revela que no caso de cancelamento, pelo Tribunal, de registro do ato já apreciado, pode-se, aí sim, divisar a gênese de um litígio, haurido do confronto entre a situação amparada pelo registro anterior e o fundamento que se lhe oponha.


CONCLUSÃO


 
Primeiramente, convém esclarecer que no Direito não se admite a insegurança, a instabilidade, pois seu próprio objetivo é a consecução da paz e da segurança jurídica no seio da sociedade.
Todavia, não se pode denotar o “princípio da segurança jurídica” apenas com base no valor “segurança” constitucionalmente protegido pela Constituição Federal Brasileira.
Do articulado no presente estudo, é indiscutível a importância da análise, pelos Tribunais de Contas, da apreciação dos atos de aposentadorias, reformas e pensão, pois o referido Órgão garante a legalidade dos atos, afastando a possível lesão aos Cofres públicos, já sofridos de recursos para subsidiar as necessidades de nossa população.
Essa apreciação – para fins de registro – nos precisos termos do texto constitucional, implica em que toda vez que uma aposentadoria, uma reforma e uma pensão for provida, o ato deverá ser encaminhado ao Tribunal de Contas.
Quanto à competência da Corte de Contas, o ordenamento jurídico- constitucional brasileiro instituiu uma seção própria sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária. Nessa mesma seção, tem-se que a execução é destinada a um Órgão que possui plena autonomia e independência de atuação sobre os três Poderes do Estado.
Do estudo realizado, podem ser extraídas algumas peculiaridades: a primeira delas emerge no fato de que a efetiva participação popular na Administração Pública, bem como o entrelaçamento do Estado e o valor social, trazem uma mudança de paradigma da situação jurídica do destinatário do ato administrativo, tornando-a cada vez menos administrativista e cada vez mais humanista.
Por outro lado, as decisões emanadas pelos Tribunais de Contas representam uma evolução da Administração Pública perante as singularidades da evolução constitucional.
A segunda peculiaridade advém da complexidade do ato de concessão de aposentadoria, assim definida nos julgados elencados, pelo Supremo Tribunal Federal, iterativamente, afastando a alegação da decadência administrativa pelo decurso do prazo de cinco anos entre a prolação do ato da Administração e a decisão denegatória da Corte de Contas.
O posicionamento favorável, e seguido nesta linha, em muitos casos, foi o do Tribunal de Contas da União.
No polo oposto, tem-se o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o fato uma vez praticado/publicado, a partir deste momento, todos os seus efeitos já são produzidos, independentemente de qualquer pronunciamento da Corte de Contas, incumbida de validar ou não, o tal ato.
O Consectário desta vertente estudada é o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, cujo entendimento tem levado à decadência do ato, considerando apenas os 05 (cinco) anos exigidos pela Súmula n. 18 – TCE e, ainda, sugerindo que sua anulação é a melhor solução no caso concreto diante da dinâmica das relações sociais.
No entanto, a solução que se harmoniza com o Direito Administrativo, sem se olvidar a ponderação de princípios, é no sentido de que a segurança jurídica decorre do aperfeiçoamento de seus atos e, não de fatos consumados, com supressão das formalidades essenciais, como se fosse meio idôneo a justificar o atraso processual.
Com isso, poder-se-ia até repensar o pensamento de Nelson Hungria, em meados de 1950, quando relatou brilhantemente que a segurança jurídica, gera uma expectativa de definitiva só depois de aperfeiçoado o ato pelo Tribunal de Contas, pois gera ao beneficiário uma situação de maior estabilidade de modo que não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Corte de Contas.
De tudo que foi assente, pode-se assegurar que nada obsta, sendo pelo contrário, recomendável, preservar os atos administrativos em nome da segurança jurídica e da boa fé, o que não pode, data máxima vênia, é o uso indiscriminado de tal instituto.
Nesta senda, surge o papel do princípio que não diz nada sobre a situação específica, mas proporciona critérios a serem adotados perante situações concretas. Além disso, justificou-se uma reconstrução da segurança jurídica, bem como o marco inicial em apreço mediante a aplicabilidade em decisões e doutrinas.


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Autor

  • Leda Mourão

    Sou Leda Mourão. Bacharel em Direito pela Universidade do Estado do Amazonas. Atualmente, exerço a função de Assistente de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas.

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Informações sobre o texto

Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade do Estado do Amazonas, como requisito para colação de grau de Bacharel em Direito.

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