O presente trabalho visa analisar o Programa Bolsa Família, a forma de sua institucionalização, os Princípios Norteadores assim como a legislação competente acerca do tema.

Princípio da Dignidade da Pessoa Humana.

Para tratarmos sobre políticas públicas, em especial sobre a política pública adotada com o fim de implementação do Bolsa Família, devemos adentrar, primeiramente, no Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, isto porque políticas públicas são adotadas com a finalidade de garantir tal Princípio.

O Princípio da Dignidade da Pessoa Humana traduz a tensão entre o reconhecimento de um traço inerente à condição humana e de uma ação posta em conformidade com ele. Este traço é o fato de o ser humano precisar se realizar, na base de sua natureza biológica assim como dos seus condicionamentos sócio-culturais, graças ao sentido que confere às suas ações e lhes reconhece. O primeiro dever ético consiste em preservar, em mim tal como nos outros, a possibilidade de conferir um sentido à existência. O ser humano não pode renunciar à dimensão do sentido, porque a sua existência nunca é um dado biológico inerte, mas é vivida como a tarefa, a exigência de um sentido assumido.

Porém, não é possível deduzir do conceito de dignidade do homem todas as circunstâncias em que ela se realiza, nem todas as ações que ela deve promover. É preciso o encontro com o tecido dos acontecimentos históricos que constituem o nosso presente para que esta exigência ética fundamental seja mais do que “letra morta”. As gerações humanas devem descobrir, sob o pano de fundo desta exigência ética, os comportamentos privados, sociais e políticos que fornecem um conteúdo vivo e concreto ao respeito pelo ser humano.

Assim, quando tratamos de políticas públicas, as mesmas são adotadas com a finalidade de garantir a Dignidade da Pessoa Humana e antes que passemos a análise deste princípio na Constituição Federal, cabe ressaltar o porquê de tal implementação.

Neste passo, outro Princípio relevante é o da Isonomia, no qual os iguais são tratados como iguais, já os desiguais, devem ser tratados desigualmente, para que possamos assim, atingir a igualdade prevista na Carta Magna.

Então, nada mais lógico do que adotar medidas que visem igualar as mais diversas situações sociais, financeiras e jurídicas. Estas medidas são adotadas pelo Estado, mas estas medidas somente são praticadas quando se trata de um Estado Social, como é o caso do Brasil.

Sobre o tema, afirma Alisson da Cunha Almeida, em seu artigo intitulado Considerações acerca do livro “Conteúdo jurídico do Princípio da Igualdade”, livro do doutrinador Celso Antonio Bandeira de Mello:

Então, em síntese, pode-se afirmar que uma lei respeitará a isonomia jurídica quando: não atinja de modo atual e absoluto um só indivíduo, seja baseada em diferenças reais e inerentes dos sujeitos envolvidos, obedeça abstratamente correlação lógica entre a peculiaridade e o discrimen imposto e, por fim, que esta correlação não fira os interesses constitucionais, uma vez que, em tese, a função de cada lei é proteger o bem público.

(ALMEIDA, Alisson da Cunha. Considerações acerca do livro “Conteúdo jurídico do Princípio da Igualdade”. <Acesso em 19.09.2014, às 21:30>).

O Estado Social ou Estado Social do Bem Estar (Well fare State), tutela o seus indivíduos, transformando os seus recursos financeiros, angariados a partir da tributação em políticas públicas, que podem inclusive ser traduzidas como um intervencionismo estatal.

Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade.

De acordo com o anteriormente exposto, o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana será o norteador da implementação de Políticas Públicas, mas para tanto, não basta apenas que o Estado resolva adotar estas medidas. É necessário que seja possível tal implementação.

Neste ponto, deve-se analisar o disposto na Constituição Federal, a qual dispõe em seu artigo 1º, inciso III:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

III – a dignidade da pessoa humana;”

Tal garantia está expressa também no artigo 227 da Constituição de 1988:

“Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.”

E, como não há uma definição concreta na Constituição do que seja Dignidade da Pessoa Humana, pode-se basear no artigo 5º do Texto Legal, que prevê em seu caput o Princípio da Isonomia e em seus incisos as garantias.

Ações Afirmativas

Em conformidade com os princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade, e, também, como uma maneira de garantir a sua aplicabilidade e eficácia no mundo fenomênico, surgem as políticas publicas afirmativas. São consideras medidas afirmativas aquelas de caráter especial, temporário, podendo ser tanto publicas como privadas, facultativo ou voluntário, com vista de eliminar algum tipo de descriminação ou desvantagem, e, desse modo, aplicando o principio da igualdade material. Sobre o tema decorre o Ex- Ministro de Supremo Tribunal Federal:

“Consistem em políticas públicas (e também privadas) voltadas à concretização do princípio constitucional da igualdade material e à neutralização dos efeitos da discriminação racial, de gênero, de idade, de origem nacional, de compleição física e situação socioeconômica ( adição nossa). Impostas ou sugeridas pelo Estado, por seus entes vinculados e até mesmo por entidades puramente privadas, elas visam a combater não somente as manifestações flagrantes de discriminação, mas também a discriminação de fundo cultural, estrutural, enraizada na sociedade. De cunho pedagógico e não raramente impregnadas de um caráter de exemplaridade, têm como meta, também, o engendramento de transformações culturais e sociais relevantes, inculcando nos atores sociais a utilidade e a necessidade de observância dos princípios do pluralismo e da diversidade nas mais diversas esferas do convívio humano”(GOMES, Joaquim Benedito Barbosa. Ação Afirmativa & Princípio Constitucional da Igualdade: o direito como instrumento de transformação social. A experiência dos EUA. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 6-7).

Existem três motivos básicos para a aplicação de ações publicas afirmativas, por meio do Ordenamento Brasileiro, sendo eles: reparação, justiça social e diversidade. Não obstante informar que algumas políticas publicas afirmativas, como o caso do cotas raciais nas universidade públicas, possuem esses três requistos. Entendo que a o programa de assistência social, o Bolsa Família, possua sua motivação dentro da justiça social, pois, na Lei nº 10.836, Lei do Bolsa Família, Art. 2, I, traz que o benefício básico é destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de extrema pobreza. É clara, dentro da própria letra da Lei e, por consequência, em sua interpretação teleológica, que a proteção a aqueles expostos a situações de extrema pobreza é, indubitavelmente, baseada no principio da dignidade da pessoa humana. Fica, também, claro que a condição de extrema pobreza não é recepcionada no nosso ordenamento jurídico, pois, por meio dessa ação afirmativa, é garantido pelo Estado o mínimo que de a subsistência ao cidadão. Esse mínimo garantido pelo Estado é enquadrado no modelo da justiça social.

Assim, o instrumento utilizado para a efetivação, no mundo fenomênico, aos postulados constitucionais é a ação afirmativa.

Bolsa família, questões jurídicas.

Para regular o Programa Bolsa Família, criou-se a Lei 10.836 de 9 de janeiro de 2014, a qual define a forma de aplicação do programa, as regras e os valores a serem pagos com a finalidade de unificar os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal.

Esta Lei tem um viés bastante progressista uma vez que traz um conceito de núcleo familiar bastante amplo, admitindo vínculos por afinidade, não impondo qualquer limitação quanto ao sexo, quantidade de pessoas necessárias. Esta definição está expressa no artigo 2º, §1º, I:

                                               “Artigo 2º, §1º: Para fins do disposto nesta Lei, considera-se:

I – família, a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico. Vivendo sob o mesmo teto e que se mantém pela contribuição de seus membros;”

Tal conceito é importante uma vez que o núcleo familiar é a base para cálculo e pagamento deste Programa, conforme definem os incisos I, II, III e IV do artigo 2º da presente Lei. Assim, quando ampliamos o conceito de núcleo familiar, ampliamos a quantidade de pessoas que serão beneficiadas com o Bolsa Família.

Institui ainda a Lei a forma de pagamento, priorizando a mulher, traz sanções severas para os funcionários públicos que fraudarem de o presente Programa, impõe ainda condições, como o obrigatoriedade de acompanhamento pré-natal, para gestantes, para o recebimento do benefício.

Mas o acompanhamento pré-natal não é o único condicionante. O artigo terceiro, trás os requisitos para o pagamento pelo Governo Federal: o acompanhamento nutricional, o acompanhamento de saúde, à frequência escolar de 85% (oitenta e cinco por cento) em estabelecimento de ensino regular. Mas o rol não é taxativo, podendo existir outras condicionantes disciplinadas por outros regulamentos específicos.

Portanto, resta claro o intuito de implementação desta política pública como meio de promoção da sociedade em situação de extrema pobreza ou pobreza, impondo condições que apenas elevam a saúde e educação daqueles que forem beneficiados com o Bolsa Família. Não trata-se de um programa que visa apenas “dar dinheiro”.

Gestão governamental que criou ou implementou o programa

Neste ponto temos grandes discussões sobre o tema, já que a ideia e criação do Programa foi da então Primeira Dama e socióloga Ruth Cardoso de Mello, durante o mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB). Contudo, naquela época, haviam vários programas de assistência (Bolsa Escola, Programa Nacional de Acesso à Alimentação, Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Saúde, Bolsa Alimentação, Programa Auxílio Gás), todos descritos no parágrafo único do artigo 1º da Lei 10.836/2004. Em 2003, o governo Lula (PT) unificou todos os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, com o nome de Programa Bolsa Família. Hoje estes dois partidos, os quais são, teoricamente, de visões opostas, discutem acirradamente sobre o “dono” do Bolsa Família

Conceito e ciclo da política pública tema

O conceito do Programa Bolsa Família está descrito na Lei que implementou e regula o Programa, assim como no site do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), que define o programa como transferidos de renda que tem o intuito de beneficiar famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza, integrando o Plano Brasil Sem Miséria.

As pessoas beneficiadas serão aquelas pertencentes à um núcleo familiar, em que a renda per capita seja inferior a R$ 77,00 (setenta e sete reais) mensais, baseando-se na garantia de renda, na inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos.

Aqui, cabe transcrever conforme no site do MDS:

O Bolsa Família possui três eixos principais: a transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza; as condicionantes reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social; e as ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade. (Site: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia <visualizado em 22.09.201, às 13:15)

Quanto à questão jurídica para a institucionalização, a competência para pagamento, o site do MDS afirma:

A gestão do programa instituído pela Lei 10.836/2004 e regulamentado pelo Decreto nº 5.209/2004, é descentralizada e compartilhada entre a União, estados, Distrito Federal e municípios. Os entes federados trabalham em conjunto para aperfeiçoar, ampliar e fiscalizar a execução. (Site: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia <visualizado em 22.09.201, às 13:15)

Eficácia da Lei

Recentemente foi publicado Mapa da Fome das Nações Unidas e o Brasil foi destaque já que conseguiu reduzir a desnutrição e subalimentação nos últimos anos, conforme reportagem:

Brasil sai do Mapa da Fome das Nações Unidas, segundo FAO

O Brasil saiu do Mapa Mundial da Fome em 2014, segundo relatório global da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), divulgado hoje (16) em Roma. Segundo dados do relatório, de 2002 a 2013, caiu em 82% a população de brasileiros considerados em situação de subalimentação. A FAO aponta também que, entre 1990 e 2014, o percentual de queda foi de 84,7%.O relatório mostra que o Indicador de Prevalência de Subalimentação, medida empregada pela FAO há 50 anos para dimensionar e acompanhar a fome em nível internacional, atingiu no Brasil nível menor que 5%, abaixo do qual a organização considera que um país superou o problema da fome. 

O Brasil é destaque no “Relatório de Insegurança Alimentar no Mundo” de 2014 por ter construído uma estratégia de combate à fome e ter reduzido de forma muito expressiva a desnutrição e subalimentação nos últimos anos. Segundo a FAO, contribuíram para este resultado:

  • Aumento da oferta de alimentos: em 10 anos, a disponibilidade de calorias para a população cresceu 10%;
  • Aumento da renda dos mais pobres com o crescimento real de 71,5% do salário mínimo e geração de 21 milhões de empregos;
  • Programa Bolsa Família: 14 milhões de famílias;
  • Merenda escolar: 43 milhões de crianças e jovens com refeições;
  • Governança, transparência e participação da sociedade, com a recriação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea).

“Sair do Mapa da Fome é um fato histórico para o país”, comemora a ministra do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Tereza Campello. “A fome, que persistiu durante séculos no Brasil, deixou de ser um problema estrutural”, completa ela. De acordo com a ministra, atualmente a fome é um fenômeno isolado, existe ainda em pequenos grupos específicos que são objeto de Busca Ativa. Segundo Campello, com base nos dados da FAO, “chegamos a um percentual de 1,7% de subalimentados no Brasil. Isso significa que 98,3% da população brasileira tem acesso a alimentos e tem segurança alimentar”, destaca. “É uma grande vitória.”O “Relatório Brasil”, publicação da FAO/Brasil, é revelador deste novo momento do país e da importância da estratégia brasileira, salienta a ministra. O relatório é denominado “O Estado da Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil, um retrato multidimensional” - o oposto do título do relatório mundial. (Site: http://www.brasilsemmiseria.gov.br/noticias/ultimas-noticias/2014/setembro/brasil-sai-do-mapa-da-fome-das-nacoes-unidas-segundo-fao <Acesso em 22.09.2014, às 10:30>).

Mas, este não foi o único dado relevante. A altura das crianças beneficiadas pelo Bolsa Família também melhorou e muito. Segundo reportagem publicada no site da UOL, a altura dos meninos aumentou 0,8 centímetros e das meninas, 0,7 centímetros:

Crianças atendidas pelo Bolsa Família registram aumento da altura média

O maior impacto da melhoria no acesso à alimentação pode ser quantificado em um dado apresentado ontem pelo Ministério do Desenvolvimento Social: o aumento da altura média das crianças atendidas pelo Bolsa Família. Entre 2008 e 2012, as meninas de 5 anos ficaram 0,7 centímetro mais altas; os meninos, 0,8 centímetro.

A altura é considerada o indicador mais confiável de melhora na nutrição da população. O peso, apesar de importante, pode representar aumento não saudável. A altura, no entanto, demonstra que a criança está absorvendo nutrientes suficientes para crescer. "O peso não é o melhor indicador. A criança pode aumentar o peso, mas não ter o desenvolvimento físico necessário", explica a ministra de Desenvolvimento Social, Tereza Campello. O aumento de quase 1 centímetro em apenas quatro anos é creditado diretamente à melhoria no acesso à alimentação e ao acesso à saúde nos primeiros anos de vida.

(Site: http://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/agencia-estado/2014/09/17/cresce-altura-de-crianca-atendida-pelo-bolsa-familia.htm. <Acesso em 19.09.2014, às 13:15>)

Conclusão

Diante do exposto, fácil concluir a importância da implementação do Programa Bolsa Família, que aumentou a qualidade da alimentação, o que foi demonstrado pelo aumento médio da altura das crianças e pelos elogios ao Brasil, por ter superado o problema da fome, segundo a ONU.

Contudo, não deve ser um programa permanente, pois cabe ao estado promover políticas públicas que erradiquem que os problemas que tornam a vida dos seres sociais desigual, desumana e longe de um padrão digno de sobrevivência.

Nesse sentido, afirma Diogo R. Coutinho:

“O PBF teria sido construído, assim, à margem da estrutura preexistente da assistência social, a partir da suposição de que ela ainda carregaria consigo elementos arraigados de assistencialismo e clientelismo – a faceta conservadora da assistência social, nas palavras de Cunha (2009).19 Além disso, o PBF precisava, no contexto das críticas severas que sofreu seu antecessor (o Programa Fome Zero), construir instrumentos de focalização – aperfeiçoando o Cadastro Único das Políticas Sociais (CadÚnico) para, somente então, passar a se articular com outras políticas.

Assim, para usar uma expressão de Prado (2011), o PBF poderia ser descrito como um caso de by pass institucional, pelo qual, em vez de se procurar reformar ou alterar uma instituição considerada disfuncional ou eivada de certos vícios e que não se quer reproduzir, opta-se por erigir outra instituição a ela paralela, mas efetiva e eficiente.20 Ocorre, como aponta Bichir, que o que representou uma solução eficaz no momento de criação do PBF veio a constituir um problema, um potencial empecilho a uma interação mais estreita que, aos olhos da população vulnerável atendida tanto pelo PBF quanto pela assistência, tem grande importância.”

O Programa Bolsa Família deve ter caráter transitório, trabalhando o estado para capacitação de mão de obra especializada, implementação de indústrias, projetos e políticas para que os lugares em que a pobreza e a pobreza extrema possam tornar-se autossuficientes.



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