Atos Administrativos

RESUMO: Este trabalho tem um objetivo bem modesto, de cunho pedagógico, que é o de comparar os ensinamentos de cinco autores administrativistas em relação aos atos administrativos. Nascido no ambiente de sala de aula transformou-se em trabalho escrito, com o objetivo estrito de municiar, pedagogicamente, o trabalho de comparação que o discente deve fazer, ao analisar diferentes autores. Assim, o ato administrativo será analisado levando-se em consideração seu conceito, sua classificação, a perfeição, a validade e a eficácia dos atos administrativos, os atributos dos atos administrativos, os requisitos/elementos (condições necessárias para a existência do ato administrativo), os conceitos de cada ato segundo a classificação anteriormente apresentada e por fim tratar-se-á sobre a extinção dos atos administrativos.

Palavras-chaves: atos administrativos; comparação; diferentes autores.

ABSTRACT: This work has a very modest goal, educational profile, which is to compare the teachings administrativistas five authors in relation to administrative acts. Born in the classroom environment became written work, with the goal of strict equip, pedagogically, the comparison work that the student must do, when analyzing different authors. Thus, the administrative act will be analyzed taking into consideration its concept, its classification, the perfection, the validity and effectiveness of administrative acts, the attributes of administrative acts, the requirements / elements (necessary conditions for the existence of the administrative act) the concepts of each act according to the classification presented previously and finally about the extinction of administrative acts will treat yourself.

Key-word: administrative acts; comparison; different authors.

INTRODUÇÃO

          Este trabalho tem um objetivo bem modesto, de cunho estritamente acadêmico, diria até, eminentemente pedagógico, que é o de comparar os ensinamentos de cinco autores administrativistas em relação aos atos administrativos.  Nascido no ambiente de sala de aula transformou-se em trabalho escrito, com o objetivo estrito de municiar, pedagogicamente, o trabalho de comparação que o discente deve fazer, ao analisar diferentes autores.

          Para o desenvolvimento do trabalho foi utilizado o método comparativo, baseado na revisão bibliográfica, que não ousa esgotar o tema, mas apenas apresentar semelhanças e diferenças nos conceitos trabalhados dentro da matéria dos atos administrativos.

          O primeiro capítulo tratará do conceito do ato administrativo, demonstrando como cada autor o conceitua. O segundo capítulo abordará a classificação dos atos administrativos, ou seja, a forma pelo qual cada autor classifica os atos administrativos. O terceiro capítulo analisará a perfeição, a validade e a eficácia dos atos administrativos, consubstanciada na ideia iniciada por Celso Bandeira de Mello, aos quais Lucia Valle Figueiredo e Odete Medauar desenvolveram o seu trabalho.  O quarto capítulo abordará os atributos dos atos administrativos seguindo como base a doutrina de Hely Lopes Meirelles, em comparação com os demais autores. O quinto capítulo ocupar-se-á dos requisitos/elementos, condições necessárias para a existência do ato administrativo. O sétimo capítulo conceituará cada ato administrativo de acordo com a classificação do terceiro capítulo, utilizando como base a doutrina de Hely Lopes Meirelles. Observa-se que dentre todos os autores aos quais serão tratados neste trabalho o que mais subdivide os atos administrativos é Hely Lopes Meirelles, devido esta enorme subdivisão que o autor faz em relação aos atos administrativos, o oitavo capítulo será trabalhado os atos administrativos em espécie, com base em sua obra “Direito Administrativo Brasileiro”. E por fim, oitavo capítulo, será tratado sobre a extinção dos atos administrativos, e seguirá como base para o desenvolvimento deste capítulo a administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tendo em vista, a autora tratar do tema sobre a influência de Celso Bandeira de Mello.

1 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

                            Primeiramente, é importantíssimo salientar que a atividade pública se divide em três categorias de atos, ou seja, os atos legislativos, os atos judiciais e atos administrativos. Cada um dos poderes apesar de serem independentes e harmônicos entre si exercem especificamente uma função principal, além de exercerem outras funções secundárias, como por exemplo, o poder executivo, que tem a sua função principal de administrar a coisa pública, porém exerce a função de legislar através das Medidas Provisórias.^[3]

                            Isto também ocorre com os outros poderes, como por exemplo, o poder legislativo e o poder judiciário. Além, de esses poderes exercerem a sua função específica, como os atos legislativos e judiciais, cada qual tem a competência de administrar e organizar o seu próprio órgão através dos atos administrativos.

                            Hely Lopes Meirelles conceitua ato administrativo da seguinte forma:^[4]

Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir; resguardar; transferir; modificar; extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.

                            Seguindo o mesmo conceito de Hely Lopes Meirelles, encontra-se Antonio A. Queiroz Telles, em sua obra “Introdução ao Direito Administrativo”.^[5]

                            De acordo com o conceito de Hely Lopes sobre ato administrativo, verifica-se que o doutrinador, entende como ato administrativo somente a manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, ou seja, não compreendendo os atos bilaterais, pois segundo o doutrinador, os atos bilaterais constituem os contratos administrativos.^[6]

                            No entanto, Lúcia Valle Figueiredo, conceitua ato administrativo da seguinte maneira:^[7]

Ato administrativo é a norma concreta, emanada pelo Estado, ou por quem esteja no exercício da função administrativa, que tem por finalidade criar, modificar, extinguir ou declarar relações jurídicas entre este (o Estado) e o administrado, suscetível de ser contrastada pelo Poder Judiciário.

                            Apesar de ela não mencionar em seu conceito de ato administrativo a manifestação unilateral de vontade, em sua obra ela frisa que o ato administrativo é a declaração unilateral do Estado, enquanto que o contrato não prescinde da anuência do administrado para a formação do vínculo.^[8]

                            Odete Medauar menciona em sua obra o seguinte conceito de ato administrativo:^[9]

O ato administrativo constitui, assim, um dos modos de expressão das decisões tomadas por órgãos e autoridades da Administração Pública, que produz efeitos jurídicos, em especial no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou impor restrições e obrigações, com observância da legalidade.

                            Para Odete Medauar, vontade, exprime no ato administrativo, não como um fato psíquico, de caráter subjetivo, mas com um momento objetivo, como sendo uma das consequências do princípio da impessoalidade.^[10]

                            Segundo os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é uma junção dos seguintes elementos: declaração do Estado, regime jurídico administrativo, produz efeitos jurídicos imediatos, controle judicial. Com esses elementos ela define o ato administrativo como sendo:^[11]

A declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.

                            Diante do exposto, Lúcia Valle Figueiredo e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, frisaram em seus conceitos de ato administrativo, que estes estão sujeitos controle pelo Poder Judiciário, enquanto os demais não deixaram expresso o controle do Poder Judiciário nos atos administrativos.

2 QUANTO À CLASSIFICAÇÃO

                            Para a classificação dos atos administrativos não há uma uniformização ou uma padronização entre os autores de obras de Direito Administrativo, porém Hely Lopes Meirelles prefere em sua obra classificar os atos administrativos, quanto aos seus destinatários, em atos gerais e individuais, quanto ao seu alcance, em atos internos e externos, quanto ao objeto, em atos de império, de gestão e de expediente e por fim quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionários.^[12]

                            Além dessas classificações já mencionadas, Hely Lopes Meirelles também faz outras classificações dos atos administrativos como: a.)Ato simples, complexo e composto; b.) Ato constitutivo, extintivo, declaratório, alienativo, modificativo ou abdicativo; c.) Ato válido, nulo e inexistente; d.) Ato perfeito, imperfeito, pendente e consumado; e.) Ato irrevogável, revogável e suspensível; f.) Ato autoexecutório e não autoexecutório; g.) Ato principal, complementar, intermediário, ato condição e ato de jurisdição; h.) Ato constitutivo, desconstitutivo e de constatação.

                            Enquanto Celso Antonio Bandeira de Melo, procura tratar em tópico separado a Perfeição, Validade e a Eficácia dos atos administrativos, Hely Lopes Meirelles, procura explicá-los dentro das classificações dos Atos Administrativos, como por exemplo, quanto à eficácia, o ato administrativo pode ser válido, nulo e inexistente.^[13]

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, classifica os atos administrativos quanto às prerrogativas com que atua a Administração, os atos podem ser de império e de gestão, quanto á função da vontade, os atos administrativos podem ser propriamente ditos e puros ou meros atos administrativos, quanto à formação da vontade, os atos administrativos podem ser simples, complexos e compostos, quanto aos destinatários, os atos podem ser geras ou individuais, quanto à exequibilidade, o ato pode ser perfeito, imperfeito, pendente e consumado e por fim quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo, declaratório e enunciativo.^[14]

                            Analisando as classificações dos atos administrativos, verifica-se que Hely Lopes Meirelles, subdivide bem mais os atos administrativos do que Maria Sylvia Zanella Di Pietro, porém em algumas divisões verifica-se semelhança entre eles, como por exemplo, aos atos de império e gestão, que aquele menciona quanto ao objeto, enquanto esta menciona quanto às prerrogativas, outras semelhanças encontram-se nos atos simples, complexos e compostos, onde ambos mencionam quanto à formação do ato.

                            Não obstante, vemos outras semelhanças em relação aos destinatários dos atos administrativos, onde ambos mencionam que os atos podem ser gerais e individuais, também há semelhança aos atos perfeito, imperfeito, pendente e consumado, porém Hely Lopes Meirelles os tratam quanto à eficácia enquanto Maria Sylvia Zanella Di Pietro os tratam quanto à exequibilidade.

                            Apesar de semelhantes, os atos constitutivo, declaratório e enunciativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro os tratam quanto ao seu efeito, enquanto Hely Lopes Meirelles os tratam quanto ao seu conteúdo, porém é importantíssimo salientar que Hely Lopes Meirelles ao tratar dos atos quanto ao conteúdo, menciona somente os seguintes atos diferentemente de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Ato constitutivo, extintivo, declaratório, alienativo, modificativo ou abdivativo.^[15]

                            Antonio A. Queiroz Telles, classifica os atos administrativos em: a.) Unilateral e bilateral; b.) Simples, complexo e coletivo; c.) Inexistente; d.)Ato constitutivo; e.) Ato declaratório; f.) Ato constitutivo especial e geral; g.) Ato inválido; h.) Ato de autoridade; i.) Ato político; j.) Ato perfeito e imperfeito; l.) Atos externos, internos e mistos.^[16]

                            Denota-se que sua classificação é parecida com a de Hely Lopes Meirelles, porém bem menos subdividida, apesar de quando trata dos atos complexos, Antonio A. Queiros Telles, subdivide esses atos em iguais, desiguais, internos e externos, divisões estas não realizadas por aquele.^[17]

                            Tanto Lúcia Valle Figueiredo^[18], quanto Odete Medauar^[19], preferem tratar da perfeição, validade e eficácia do ato, em tópico separado da classificação dos atos administrativos.

                            Odete Medauar procura classificar os atos administrativos em critérios da seguinte forma:  a) Critério do Objeto; b) Critério da forma de expressão; c) Critério da margem de escolha; d) Critério do âmbito de repercussão; e) Critério dos destinatários; f) Critério do número de manifestações para a formação do ato.^[20]

                            De acordo com a autora, os atos administrativos são analisados dentro de cada critério ou classificação. Dentro do critério do objeto são analisados os atos normativos, atributivos de funções, cessam funções, consentem no exercício de atividades, restritivo de atividades, reconhecem o direito ao recebimento de serviço público, informam ou reproduzem situações documentadas, sancionadores, confirmam outros atos, extinguem outros atos, atos de comunicação, desencadeiam processos, atos de controle. ^[21]

                            No critério da forma de expressão são analisados os atos de decreto, regimento, resolução, deliberação, portaria, instrução, circular, ordem de serviço, despacho, comunicado, alvará, certidão, edital, homologação.^[22]

                            Já no critério da margem de escolha são analisados os atos discricionários e vinculados, no critério do âmbito da repercussão são analisados os atos externos e internos, no critério dos destinatários são analisados os atos individuais ou especiais e os gerais e por fim no critério do número de manifestações para a formação do ato são analisados os atos simples, compostos e os complexos.^[23]

                            Lucia Valle Figueiredo procurou em sua obra fazer uma classificação de acordo com Mássimo Severo Giannini, o qual o autor afirma a existência de tipologias procedimentais, sendo estas: procedimentos autorizativos, procedimentos concessivos e procedimentos ablatórios.^[24]

                            Como pode ser observado neste capítulo cada autor classifica os atos administrativos de maneira diferente, separando os em critérios, procedimentos, em espécies e no caso de Hely Lopes Meirelles subdividindo os atos em partes menores.

3 PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

3.1 PERFEIÇÃO

                            Ao analisar a perfeição do ato administrativo, Antonio A. Queiroz Telles menciona que “Perfeito é o ato administrativo que obedeceu a todos os requisitos necessários, quando de seu nascimento”.^[25]

                            E o autor considera como requisitos, apenas a competência, o objeto e a forma, sendo que estes elementos ou requisitos devem estar visivelmente presentes no ato administrativo.

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, diz que “ato perfeito é aquele que está em condições de produzir efeitos jurídicos, porque já completou todo o seu ciclo de formação”.^[26]

                            Com o mesmo entendimento dos autores acima mencionados, porém com outras palavras, Odete Medauar, “considera-se perfeito o ato administrativo que resultou do cumprimento de todas as fases relativas a sua formação, podendo, então, ingressar no mundo jurídico”.^[27]

                            Lúcia Valle Figueiredo, diz que ato perfeito é aquele elaborado sem vício, sem mácula, que já se esgotou todo o ciclo de sua formação, existindo para o mundo jurídico.^[28]

                            Hely Lopes Meirelles tem um conceito mais elaborado que os demais já mencionados, pois para ele, ato perfeito “é aquele que reúne todos os elementos necessários à sua exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponível para produzir seus regulares efeitos.^[29]

                            Os requisitos ou elementos para a formação do ato, Hely Lopes Meirelles, difere de Antonio A. Queiroz Telles, pois além da competência, objeto e forma, acrescenta como requisitos motivo e finalidade.

                            Visto o conceito de cada autor, conclui-se que ato perfeito é aquele concluído, acabado, que completou o ciclo necessário a sua formação jurídica e produzir seus efeitos.

3.2 VALIDADE

                            Quanto à validade do ato administrativo, Antonio A. Queiroz Telles, é omisso em sua obra, porém só analisa o ato inválido, definindo como sendo aquele ato que mesmo apresentando todos os elementos, ou seja, sendo perfeito, “exibe este tipo de ato problemas relativos a defeitos que comprometem a sua sanidade.”^[30]           Define ainda, que “o ato inválido é o que não se conforma à ordem jurídica. O vício ou defeito poderá consistir quer na ausência, quer na irregularidade de qualquer de seus elementos”.^[31]     

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, explica de maneira simples e clara sobre a validade do ato administrativo:^[32]

A validade diz respeito à conformidade do ato com a lei: a motivação deve referir-se a motivos reais, a autoridade que assina deve ser a competente, a publicação deve ser a forma exigida para divulgar o ato. O ato pode ter completado o seu ciclo de formação, mas ser inválido e vice-versa.

                            Apesar de alguns autores tratarem como sinônimos elementos e requisitos dos atos administrativos é importantíssimo salientar que o primeiro corresponde à existência do ato para sua validade, enquanto o segundo seria os seus adjetivos que dariam condições para produzir efeitos jurídicos, como por exemplo: agente capaz, objeto lícito.^[33]

                            Seguindo o mesmo entendimento dos autores já mencionados, porém com outras palavras, Odete Medauar, define a validade como sendo:^[34]

Validade, por sua vez, diz respeito ao atendimento a todas as exigências legais, para que seus efeitos do ato administrativo sejam reconhecidos na ordem jurídica. O ato administrativo pode ter completado todas as fases de sua formação, ter entrado em vigor e, no entanto, conter ilegalidade que implicará no não reconhecimento de efeitos que tenha produzido.

                            Lúcia Valle Figueiredo é sucinta na definição de ato administrativo válido, mencionando que “é aquele amoldado, ajustado ao ordenamento jurídico”. Ela enfatiza em sua obra, que não basta o ato ser ajustado a Lei, precisa-se ser ajustado ao ordenamento jurídico, pois a lei deve estar em conformidade a Constituição Federal.^[35]

                            Ao definir o ato válido, Hely Lopes Meirelles, traz uma definição diferenciada dos demais autores, pois inclui na validade do ato à sua eficácia:^[36]

Ato válido: é o que provém de autoridade competente para praticá-lo e contém todos os requisitos necessários à sua eficácia. O ato válido pode, porém, ainda não ser exequível, por pendente de condição suspensiva ou termo não verificado.

                            Além de mencionar sobre a eficácia do ato válido, o autor frisa em seu conceito que mesmo não sendo o ato executado por condição suspensiva ou termo, este ato é mesmo assim válido.

3.3 EFICÁCIA

                            Ao analisar a eficácia dos atos administrativos, alguns autores não mencionam sobre este conceito, como é o caso de Antonio A. Queiroz Telles, Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, porém Lúcia Valle Figueiredo conceitua como sendo “a atribuição da possibilidade de o ato deflagrar seus efeitos típicos.^[37]

                            Já Odete Medauar, tem um conceito mais contundente:^[38]

Eficácia quer dizer realização do efeito ou efeitos a que o ato administrativo visa; é a produção de efeitos jurídicos. Para que possa ser eficaz o ato administrativo deve ter vigência; antes da entrada em vigor, não se pode cogitar de eficácia.

                            Pode acontecer da eficácia do ato estar protaída por condição suspensiva, por termo inicial ou por pendência de controle, menciona ainda, Lúcia Valle Figueiredo, que além da publicidade do ato, em alguns casos a notificação do ato é requisito essencial.^[39]

                            E por fim a autora menciona que Celso Antônio Bandeira de Melo, diz que os atos administrativos podem ser: “a) perfeitos, válidos e eficazes; b) perfeitos inválidos e eficazes; c) perfeitos, inválidos e ineficazes; d) perfeitos, válidos e ineficazes”.^[40]

4 ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

                            Os atos jurídicos administrativos possuem atributos que os diferem dos atos jurídicos privados, e segundo Hely Lopes Meirelles os atributos dos atos administrativos são quatros: presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade e autoexecutoriedade.^[41]

                            Lúcia Valle Figueiredo, não trata em sua obra dos atributos dos atos administrativos, porém os quatros atributos mencionado por Hely Lopes Meireles, é tratado dentro de um tópico chamado regime jurídico do ato administrativo.     Odete Medauar denomina os atributos dos atos administrativos como notas peculiares dos atos administrativos e para ela são três: a) presunção de legalidade; b) auto-executoridade; c) imperatividade.^[42]

                            No entanto, Antonio A. Queiroz Telles, em nenhum momento em sua obra mencionou sobre os atributos dos atos administrativos.

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, utiliza em sua obra um tópico aos atributos dos atos administrativos, inclusive fazendo a mesma distinção dos atos jurídicos privados com os atos jurídicos administrativos, mencionado por Hely Lopes Meirelles, e por último, mescla com os ensinamentos de Lúcia Valle Figueiredo, ao dizer os atos jurídicos administrativos “submete a um regime jurídico administrativo ou a um regime jurídico de direito público”.^[43]

                            Além dos quatros atributos citados por Hely Lopes Meirelles, a autora cita outro atributo, como sendo a Tipicidade.^[44]

4.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

                            É a presunção de que o ato administrativo devem ser considerados como válidos até prova em contrário, e esta presunção segundo Hely Lopes Meirelles, decorre do princípio da Legalidade da Administração (art.37 da CF):^[45]

Daí o art.19, II, da CF proclamar que não se pode “recusar fé aos documentos públicos”. Além disso, a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos responde a exigências de celeridade e segurança das atividades do Poder Público, que não poderiam ficar na dependência da solução de impugnação dos administrados, quanto à legitimidade de seus atos, para só após dar-lhes execução.

                            Para Lúcia Valle Figueiredo, “o princípio da legalidade é nuclear na função administrativa”:^[46]

Os atos administrativos somente podem ser emanados em relação absoluta conformidade com a lei. [...] entenda-se por legalidade a conformidade com a lei e a estrita compatibilidade com os princípios constitucionais da função administrativa e com os vetores tópicos constitucionais.

                            Segundo Odete Medauar, “descabe à Administração comprovar, ao editá-lo, que está conforme à lei”. Porém não exime a administração motivá-lo, apontando as razões de fato e de direito.^[47]

                            Menciona ainda, que “a presunção é relativa, podendo ser contestada perante a própria Administração, o Tribunal de Contas, em juízo ou qualquer órgão de controle, mediante vias pertinentes”.^[48]

                            E por fim, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, cita em seu livro as palavras de Cassagne:^[49]

A presunção de legitimidade constitui um princípio do ato administrativo que encontra seu fundamento na presunção de validade que acompanha todos os atos estatais, princípio em que se baseia, por sua vez, o dever do administrado de cumprir o ato administrativo. Acrescenta que, se não existisse esse princípio, toda a atividade administrativa seria diretamente questionável, obstaculizando o cumprimento dos fins públicos, ao antepor um interesse individual de natureza privada ao interesse coletivo ou social, em definitivo, o interesse público.

                            Conclui-se, portanto, que a presunção de legalidade está vinculada à ideia de poder, sendo este um dos elementos da constituição do Estado, assumindo a supremacia do público em relação ao particular.^[50]

4.2 PRESUNÇÃO DE VERACIDADE

                            A presunção de veracidade, segundo Hely Lopes Meirelles:^[51]

Já a presunção de veracidade, inerente à de legitimidade, refere-se aos fatos alegados e afirmados pela Administração para a prática do ato, os quais são tidos e havidos como verdadeiros até prova em contrário. A presunção também ocorre com os atestados, certidões, informações, atos registrais e declarações da Administração, que, por isso, gozam de fé pública.

                            É importantíssimo lembrar, que a presunção de legitimidade e veracidade, faz com que o ônus da prova da invalidade do ato administrativo é transferido a quem alega e não de quem praticou o ato administrativo.^[52]

                            Como Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Piettro, menciona que a presunção de veracidade diz respeito aos fatos, porém são diversos os fundamentos que os autores indicam para justificar esse atributo do ato administrativo:^[53]

1. o procedimento e as formalidades que procedem a sua edição, os quais constituem garantia de observância da lei;
2. o fato de ser uma das formas de expressão da soberania do Estado, de modo que a autoridade que pratica o ato faz com o consentimento de todos;
3. a necessidade de assegurar celeridade no cumprimento dos atos administrativos, já que eles têm por fim atender ao interesse público, sempre predominante sobre o particular;
4. o controle a que se sujeita o ato, quer pela própria Administração, quer pelos demais Poderes do Estado, sempre com a finalidade de garantir a legalidade;
5. a sujeição da Administração ao princípio da legalidade, o que faz presumir que todos os seus atos tenham sido praticados de conformidade com a lei, já que cabe ao poder público a sua renda.

                            Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a presunção de veracidade decorrem alguns efeitos:^[54]

1. enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria Administração ou pelo Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma forma que o ato válido, devendo ser cumprido; os Estatutos dos funcionários Públicos costumam estabelecer norma que abranda o rigor do princípio, ao incluir, entre os deveres do funcionário, o de obediência, salvo se o ato for manifestamente ilegal. Para suspender a eficácia do ato administrativo, o interessado pode ir a juízo ou usar de recursos administrativos, desde que estes tenham efeito suspensivo;
2. o Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato; sabe-se que, em relação ao ato jurídico de direito privado, o artigo 168 do CC determina que as nulidades absolutas podem ser alegadas por qualquer interessado ou pelo Ministério Público, quando lhe couber intervir, e devem ser pronunciados pelo Juiz, quando conhecer do ato ou dos seus efeitos; o mesmo não ocorre em relação ao ato administrativo, cuja nulidade só pode ser decretada pelo Judiciário a pedido da pessoa interessada;
3. a presunção de veracidade inverte o ônus da prova; é errado afirmar que a presunção de legitimidade produz esse efeito, uma vez que, quando se trata de confronto entre o ato e a lei, não há matéria de fato a ser produzida; nesse caso, o efeito é apenas o anterior, ou seja, o juiz só apreciará a nulidade se arguida pela parte.

                            Como se pode observar no item “3”, relativo aos efeitos da presunção de veracidade, existem divergências entre os autores, porém Maria Sylvia Zanella Di Pietro, menciona que a inversão não deve ser de modo absoluto e sim relativo, pois haverá situações em que o Ministério Público para poder provar a invalidade do ato, deverá requisitar a Administração Pública, documentos que comprovem as alegações necessárias à instrução do processo.^[55]

4.3 IMPERATIVIDADE

                            A imperatividade é o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução.^[56]

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, esse atributo não está presente em todos os atos administrativos, visto que alguns deles o dispensam, uma vez que os efeitos jurídicos dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilização.^[57]

                            E por fim preceitua que:^[58]

A imperatividade decorre da só existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade. Assim, sendo, todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto não for retirado do mundo jurídico por revogação ou anulação, mesmo porque as manifestações de vontade do Poder Público trazem em si a presunção de legitimidade.

                            Atingindo o mesmo conceito, porém de um modo diferente de expressar, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, diz que “imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância”.^[59]

                            E para a autora a “imperatividade é uma das características que distingue o ato administrativo do ato do direito privado, pois este não cria qualquer obrigação para terceiros sem a sua concordância.”^[60]

                            Segundo Lúcia Valle Figueiredo, a imperatividade é chamado “poder extroverso”, ou seja, “é a possibilidade unilateral de constranger terceiros à pratica de prestação determinadas pela Administração”.^[61]

                            Para Odete Medauar, a imperatividade “consiste na força obrigatória do ato administrativo em relação àqueles a quem se destina”.^[62]

                            E segundo a autora, “enquanto o ato administrativo não for retirado do mundo jurídico ou enquanto não forem sustados, subsiste e vai produzindo seus efeitos”.^[63]

                            Desta forma, pode-se concluir que tanto Hely Lopes Meirelles e Odete Medauar, são unânimes em dizer que o atributo da imperatividade faz com que o ato produza seus efeitos enquanto não forem anulados ou retirados do mundo jurídico.

4.4 AUTOEXECUTORIEDADE

                            É o poder que possuem em atos administrativos de serem executados pela própria administração independentemente de qualquer solicitação ao poder judiciário.

                            Hely Lopes Meirelles conceitua a autoexecutoriedade dos atos administrativos da seguinte forma:^[64]

A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem jurídica.

                            Afirma ainda, o autor que:^[65]

A autoexecutoriedade é autorizada pelo art.45 da lei 9.784/99 e deve ser motivada. [...] Além do mais, aberraria do nosso sistema político, de independência e harmonia dos Poderes, submeter o Executivo à tutela do Judiciário, em exames prévios dos atos que os órgãos administrativos desejassem executar.

                            Para Odete Medauar, a justificativa essencial desse atributo do ato administrativo consiste “na necessidade de que o atendimento imediato e contínuo do interesse público não seja retardado por manifestações contrárias de quem não quer que seja.”^[66]

                            Diante disso, auto-executoriedade para ela é:^[67]

A nota pela qual o ato administrativo é executado, colocado em prática, pela própria Administração, com os próprios meios, sem necessidade do consentimento de qualquer outro poder ou autoridade.

                            Lúcia Valle Figueiredo difere a exigibilidade da auto-executoriedade, enquanto essa a prestação pode ser compulsoriamente exigida, aquela é a possibilidade de a Administração determinar a terceiros o cumprimento de obrigação veiculada pelo ato.^[68]

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, procura analisar as semelhanças e as diferenças da exigibilidade e da executoriedade da seguinte forma:^[69]

O que é importante ressaltar é o fato de que, em ambas as hipóteses, a Administração pode auto-executar as suas decisões, com meios coercitivos próprios, sem necessitar do Poder Judiciário. A diferença, nas duas hipóteses, está apenas no meio coercitivo no caso da exigibilidade, a Administração se utiliza de meios indiretos de coerção, como a multa ou outras penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento do ato. Na executoridade, a Administração emprega meios diretos de coerção, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-se inclusive da força. Na primeira hipótese, os meios de coerção vêm sempre definidos na lei; na segunda, podem ser utilizados, independentemente de previsão ilegal, para atender situação emergente que ponha em risco a segurança, a saúde ou outro interesse da coletividade.

                            Embora possa a Administração executar seus atos sem precisar ter o aval do Poder Judiciário, nada impede que o terceiro que se sentir prejudicado possa pleitear via administrativamente ou judicial, a suspensão do ato ainda não executado.^[70]

4.5 TIPICIDADE

                            Este atributo é somente analisado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, e ela preceitua a tipicidade da seguinte forma:^[71]

Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei.

                            Como pode ser observar, trata-se do princípio da legalidade, afastando a Administração de praticar atos inominados, que não estão previstos em leis, diferentemente dos particulares, que em decorrência do princípio da autonomia da vontade podem praticar atos que não são proibidos em lei.^[72]

5 REQUISITOS/ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

                            Alguns autores ao tratar deste assunto utilizam o termo requisitos, elementos, pressupostos, condições de validade, componentes, partes integrantes, independente da denominação são essenciais para a validade do ato e para a produção de seus efeitos, sem mencionar que alguns subdividem em extrínsecos e intrínsecos.

                            Hely Lopes Meirelles menciona como sendo cinco os requisitos necessários à formação do ato: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.^[73]

                            Odete Medauar procura chamá-los de elementos e os classificam da seguinte maneira: agente competente, objeto, forma, motivo, fim.^[74]

                            Lúcia Valle Figueiredo procurou tratar o tema como requisitos extrínsecos do ato administrativo, pois segundo ela o ato é integrado por elementos, e não pode ser elemento o que anteceder logicamente o ato, e seu conceito foi baseado na classificação de Celso Antonio Bandeira de Mello.^[75]

                            Desta forma, a autora denomina requisitos extrínsecos ao ato, a competência, o motivo, as formalidades procedimentais, a finalidade mediata e imediata, a causa, e de elementos apenas o conteúdo/objeto e a forma.^[76]

                            É importantíssimo salientar que a Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/65), enumera no seu artigo 2º, os seguintes elementos: competência, forma, objeto, motivo e finalidade, conceituando-os no parágrafo único do mesmo artigo.^[77]

                            Antonio A. Queiroz Telles, utiliza a nomenclatura elementos e os define como sendo: competência, objeto, forma, fim, causa ou motivo e mérito.^[78]

                             Maria Sylvia Zanella Di Pietro, procurou denomina-los como elementos do ato administrativo, utilizando os cincos contidos no artigo 2º da Lei 4.717/65 (Lei de Ação Popular), porém em relação ao elemento competência procurou utilizar o termo Sujeito, alegando que “a competência é apenas um dos atributos que ele deve ter para validade do ato; além de competente, deve ser capaz, nos termos do Código Civil”. Desta forma, para ela são apenas cinco os elementos do ato administrativo: sujeito, objeto, a forma, o motivo e a finalidade.^[79]

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5.1 COMPETÊNCIA

                            Competência nada mais é de um poder-dever legal atribuído a alguém para à prática de um ato administrativo, sendo a competência a condição primeira de sua validade.^[80]

                            Segundo o entendimento de Hely Lopes Meirelles:^[81]

Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é invalido, por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração.

                            O conceito de competência de Lúcia Valle Figueiredo, é o mesmo já mencionado por Hely Lopes Meirelles, porém a autora menciona que “vício de competência existirá sempre que houver uso desconforme ou ausência de permissão legal para a prática de determinado ato”.^[82]

                            Como já foi mencionado anteriormente, Odete Medauar ao invés de tratar em seu livro sobre a competência, prefere tratar do agente competente, conceituando-o da seguinte forma:^[83]

Agente competente significa o representante do poder público a quem o texto legal confere atribuições que o habilitam a editar determinados atos administrativos. No direito público, as atribuições de cada órgão ou autoridade recebem o nome de competência.

                            A autora ainda salienta que a competência do agente se efetua com base em três pontos:^[84]

1. matérias incluídas entre suas atribuições, levando-se em conta o grau hierárquico e possível delegação (competência “ratione materiae”); b.) âmbito territorial em que as funções são desempenhadas (competência “ratione loci”), de muita relevância num Estado federal; c.) limite de tempo para o exercício das atribuições, com início a partir da investidura legal e término na data da demissão, exoneração, término de mandato, falecimento, aposentadoria, revogação da delegação etc. (competência “ratione temporis”).

                            Como foi mencionado pela autora, a competência do agente deve ser analisado sobre três aspectos, em razão da matéria, do território e do tempo. Caso o ato administrativo esteja em desconformidade em relação a um dos três aspectos, este ato não é válido.

                            Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato”, sendo que no direito civil o sujeito precisa ter capacidade, e no direito administrativo, além da capacidade o sujeito precisa ter competência.^[85]

                            E segundo a autora, competência é “o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo”.^[86]

                            A autora diferentemente de Odete Medauar, analisa a competência entre cinco aspectos, ou seja, dois a mais de que Odete Medauar, sendo eles:  em razão da matéria, do território, do grau hierárquico, do tempo e do fracionamento.^[87]

                            A competência em razão da matéria, do território e do tempo, as autoras têm o mesmo entendimento, no entanto em razão da hierarquia, Odete Medauar, enfatiza que “as atribuições são conferidas segundo o maior ou menor grau de complexidade e responsabilidade”, e em razão do fracionamento, a autora define que “a competência pode ser distribuída por órgãos diversos, quando se trata de procedimento ou de atos complexos, com a participação de vários órgãos ou agentes”.^[88]

                            Já para Antonio A. Queiroz Telles, a competência se desdobra em “ratione materiae”, “ratione loc” e “ratione personae”, para a execução de suas atividades.^[89]

                            E para o autor o ato praticado por agente público incompetente, apresenta defeito de tal gravidade que impede de ingressar no mundo jurídico.^[90]  

5.2 FINALIDADE

                            A finalidade nada mais é do que o interesse público a atingir, independente se o ato seja discricionário ou vinculado, porque o direito positivo não admite ato administrativo sem finalidade pública ou desviado de sua finalidade específica.^[91]

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, a alteração da finalidade da norma explícita ou implícita na lei ou no ordenamento jurídico “caracteriza desvio de poder”, que acarreta a invalidação do ato, por faltar elemento em sua formação, ou seja, “o fim público desejado pelo legislador”.^[92]

                            Lucia Valle Figueiredo separa a finalidade em duas disceptação, ou seja, finalidade imediata e mediata. A finalidade imediata, ou conhecida por fim, “dá-nos a categoria de ato administrativo”. A finalidade mediata, “visa a atuar a vontade normativa, o interesse público que pode estar apenas subjacente na norma”.^[93]

                            Para Odete Medauar, “o interesse público é a meta a ser atingida mediante o ato administrativo”^[94], impedindo a intenção pessoal do agente na sua atuação.

                            Antonio A. Queiroz Telles traz a seguinte conceituação:^[95]

Finalidade, ou fim do ato administrativo, cotejado agora, nesta matéria refere-se, exclusivamente, ao resultado colimado, ao objetivo último a ser atingido pela Administração Pública.

                            No seu entendimento, “o interesse público prevalece sempre sobre o interesse particular”, e a sua não observância, acarretará vícios, ilegitimando-o.^[96]

                            Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, pode-se falar em fim ou finalidade em dois sentidos diferentes:^[97]

1. em sentido amplo, a finalidade sempre corresponde à consecução de um resultado de interesse público; nesse sentido, se diz que o ato administrativo tem que ter sempre finalidade pública;
2. em sentido restrito, finalidade é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido na lei; nesse sentido, se diz que a finalidade do ato administrativo é sempre a que decorre explícita ou implicitamente da lei.

                            Segundo a autora, “é o legislador que define a finalidade que o ato deve alcançar, não havendo liberdade de opção para a autoridade administrativa”, e uma vez infringida a finalidade legal do ato, o ato será ilegal por desvio de poder.^[98]

5.3 FORMA

                            A forma nada mais é do que a exteriorização do ato administrativo, o qual constitui requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição. Segundo Hely Lopes Meirelles, “a inexistência da forma induz a inexistência do ato administrativo”.^[99]

                            É importantíssimo salientar que a rigor, os atos administrativos são escritos, porém há casos em que se admite atos administrativos verbais ou mesmo por sinais convencionais, entretanto são raramente utilizados.^[100]

                            Hely Lopes Meirelles, também diferencia a forma do ato administrativo com o procedimento administrativo:^[101]

A forma é o revestimento material do ato; o procedimento é o conjunto de operações exigidas para sua perfeição. Assim para uma concorrência há um procedimento que se inicia como o edital e se finda com a adjudicação da obra ou do serviço; e há um ato adjudicatório que se concretiza, afinal, pela forma estabelecida em lei. O procedimento é dinâmico; a forma é estática.

                            Para Lucia Valle Figueiredo, forma é um dos elementos como o conteúdo do ato ou objeto, enquanto a formalidades procedimentais é um requisito extrínsecos ao ato:

O cumprimento das formalidades legais é requisito indispensável à validade do ato administrativo. Ademais, também será garantia fundamental do Estado de Direito, do due process of law.

                            Para ela a formalidade do ato administrativo deve estar vinculado ao procedimento administrativo, e “o procedimento administrativo é a maneira pela qual se exercita a função administrativa”.^[102]

                            E para a autora, a forma, é nada mais nada menos que a roupagem do ato administrativo, geralmente é escrito, porém em alguns casos poderá ser orais.^[103]

                            Odete Medauar tem o seguinte entendimento sobre a forma do ato administrativo, inclusive mencionando que alguns autores classificam como formas internas e externas dos atos administrativos:^[104]

Forma do ato administrativo engloba tanto os modos de expressar a decisão em si, quanto a comunicação e as fases preparatórias, pois todos dizem respeito à exteriorização do ato, independentemente do conteúdo. Nessa linha, alguns autores denominam formas internas os aspectos do corpo ou texto do ato em si, como assinatura, data, forma escrita; e formas externas os aspectos exteriores ao corpo ou texto, como as medidas preparatórias, a publicação.

                            Para Antonio A. Queiroz Telles, a forma é o revestimento, a aparência que “completa a trilogia dos componentes do ato jurídico, identificável, igualmente, no administrativo”.^[105]

                            Ele ainda informa que a desobediência à utilização da forma prevista ou o emprego daquela proibida em lei provoca a nulidade do ato administrativo.^[106]

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, menciona que a doutrina divide a forma em duas concepções:^[107]

1. uma concepção restrita, que considera forma como a exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração se exterioriza; nesse sentido, fala-se que o ato pode ter a forma escrita ou verbal, de decreto, portaria, resolução etc.;
2. uma concepção ampla, que inclui no conceito de forma, não só a exteriorização do ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade do ato.

                            Conclui-se, portanto, segundo a autora, que na concepção restrita de forma, “considera-se cada ato isoladamente, e na concepção ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento”.^[108] Procedimento nada mais é do que uma sucessão de atos administrativos.

5.4 MOTIVO

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, “motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo”.^[109]

                            Quando o motivo vir expresso em lei o elemento será vinculado e quando não vier expresso o elemento será discricionário.^[110]

                            O autor também salienta que motivo e motivação são conceitos completamente diferentes:^[111]

Motivo e motivação expressam conteúdos jurídicos diferentes. Hoje, em face da ampliação do princípio do acesso ao Judiciário (CF, art.5º, XXXV), conjugado com o da moralidade administrativa (CF, art.37, caput), a motivação é, em regra, obrigatória. Só não o será quando a lei a dispensar ou se a natureza do ato for com ela incompatível. Só não será quando a lei a dispensar ou se a natureza do ato for com ela incompatível. Portanto, na atuação vinculada ou na discricionária, o agente da Administração, ao praticar o ato, fica na obrigação de justificar a existência do motivo, sem o quê o ato será inválido ou, pelo menos, invalidável, por ausência da motivação. Quando, porém, o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com a faculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas, se o fizer, vincula-se aos motivos aduzidos, sujeitando-se à obrigação de demonstrar sua efetiva ocorrência.

                            Para Antonio A. Queiroz Telles, os atos discricionários prescindem de motivação, enquanto os atos vinculados não podem deixar de ser motivados e conceitua motivo da seguinte forma:^[112]

Motivos são as razões por que o órgão administrativo tomou certa decisão e podem consistir em fundamentos de direito ou em fatos. Ou ainda, motivos são a série de representações psicológicas que condicionaram a vontade da autoridade à edição do ato.

                            Já para Odete Medauar, “motivo significa as circunstâncias de fato e os elementos de direito que provocam e precedem a edição do ato administrativo.”^[113]

                            Segundo a autora, “a enunciação dos motivos recebe o nome de motivação, muito conhecida também como exposição de motivos”.^[114]

                            Lucia Valle Figueiredo, não menciona em sua obra os motivos, porém elenca como requisito extrínseco, para a necessária validação dos atos administrativos a causa.

                            E para ela “causa é a correlação lógica entre o pressuposto (motivo) e o conteúdo do ato em função da finalidade tipológica do ato”.^[115]

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, conceitua motivo como “pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo”:^[116]

Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato.

                            Segundo a autora, motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram.^[117]

                            Para a autora, a motivação é necessária tanto para os atos discricionários, quanto para os atos vinculados, para garantir a legalidade do ato administrativo.^[118]

5.5 OBJETO

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, “todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público”.^[119]

                            Seguindo o entendimento “o objeto identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações pré-existentes”.^[120]

                            Para Antonio A. Queiroz Telles, “objeto é a prestação que deverá ser cumprida como consequência da situação jurídica criada pelo ato jurídico”,^[121]

                            E para o autor, o objeto precisa ser possível, ou seja, “adequado à realidade do mundo físico e, também, suscetível de ser obtido, igualmente no universo jurídico”.^[122]

                            Para Odete Medauar, “objeto significa o efeito prático pretendido com a edição do ato administrativo ou a modificação por ele trazida ao ordenamento jurídico”.^[123]

                            A autora ainda enfatiza que o objeto precisa ser lícito, moral e possível. Objeto lícito significa de acordo com o ordenamento jurídico, o objeto moral de acordo com os “princípios éticos e a toda regra de conduta extraídas da disciplina geral da Administração” e por fim o objeto possível, e aquilo que possa ser realizado de fato e de direito.^[124]

                            Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “objeto ou conteúdo é o efeito jurídico imediato que o ato produz”.^[125]

                            A autora menciona ainda, que ato administrativo é uma espécie de ato jurídico, desta forma, o objeto deve ser lícito, possível, certo e por fim moral, além disso, lembra que alguns autores distinguem conteúdo e objeto, citando Régis Fernandes de Oliveira:^[126]

[...] o objeto é a coisa, a atividade, a relação de que o ato se ocupa e sobre a qual vai recair o conteúdo do ato. Dá como exemplo a demissão do servidor público, em que o objeto é a relação funcional do servidor com a Administração e sobre a qual recai o conteúdo do ato, ou seja, a demissão. Na desapropriação, o conteúdo do ato é a própria desapropriação e o objeto é o imóvel sobre o qual recai.

                            Como já foi mencionado anteriormente, Lucia Valle Figueiredo, considera conteúdo como sendo elemento do ato administrativo e não como requisito, utilizando a mesma nomenclatura de Celso Antonio Bandeira de Mello.

                            Para a autora, “o conteúdo é imanente ao próprio ato administrativo. É a disposição encontrada na norma concreta. O objeto é aquilo sobre o que o conteúdo dispõe.”^[127]

6 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

                            No capítulo 2, foram analisados como os autores classificam os atos administrativos, e pode se verificar que não há uma uniformização em relação a classificação dos atos administrativos, porém neste capítulo será analisado todos os atos administrativos, porém os atos administrativos em espécies serão analisados no capítulo seguinte.

                            É importantíssimo salientar, que os atos administrativos que serão analisados neste capítulo é com base no livro de Hely Lopes Meirelles, tendo em vista ser o autor que mais especifica os atos administrativos.

6.1 ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS

                            Os atos administrativos podem ser classificados quanto aos seus destinatários em atos gerais ou individuais, conforme preceitua Hely Lopes Meirelles, Odete Medauar, Antônio A. Queiroz Telles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, porém Lucia Valle Figueiredo silencia sobre este tipo de ato administrativo.

                            Os atos administrativos gerais ou normativos na concepção de Hely Lopes Meirelles:^[128]

Atos administrativos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários determinados, com a finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos. São atos de comando abstrato e impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo, revogáveis a qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis por via judicial, a não ser pelo questionamento da constitucionalidade (art. 102, I, “a”, da CF).

                            É importante salientar, que os atos gerais se prevalecem sobre os atos individuais, ainda que sejam advindos da mesma autoridade competente.^[129]

                            Os atos individuais ou especiais na concepção de Hely Lopes Meirelles:^[130]

Atos administrativos individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação jurídica particular.

                            Atos individuais não significa ato destinado a único sujeito, e sim pode ser direcionado à vários sujeitos, desde que estes sejam individualizados.^[131]

6.2 ATOS INTERNOS E EXTERNO

                            Os atos administrativos internos e externos são classificados por critério do âmbito de repercussão, de acordo com o entendimento de Odete Medauar,^[132] porém Hely Lopes Meirelles os classificam quanto ao seu alcance,^[133] além dos atos internos e externos, Antonio A. Queiroz Telles, menciona ainda, os atos mistos,^[134] no entanto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Lucia Valle Figueiredo, silencia sobre este tipo de ato administrativo.

                            Os atos administrativos internos na concepção de Hely Lopes Meirelles são:^[135]

Os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram. São atos de operatividade caseira, que não produzem efeitos em relação a estranhos.

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, os atos administrativos internos podem ser “gerais ou especiais, normativos, ordinários, punitivos e de outras espécies, conforme as exigências do serviço público”.^[136]

                            Os atos administrativos externos na concepção de Hely Lopes Meirelles são:^[137]    

Todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração.

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, “tais atos, pela sua destinação, só entram em vigor ou execução depois de divulgados pelo órgão oficial, dado o interesse do público no seu conhecimento”.^[138]

6.3 ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE

                            Os atos administrativos de império, de gestão e de expediente são classificados quanto ao seu objeto de acordo com o entendimento de Hely Lopes Meirelles,^[139] porém Odete Medauar ao classificar o objeto difere de Hely Lopes Meirelles, não os classificando como atos de império, de gestão e de expediente, como já foi mencionado no capítulo 2,^[140] Antonio A. Queiroz Telles, cita em sua obra apenas o ato de império e de gestão, sendo omisso em relação ao ato de expediente.^[141]

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, classifica os atos de império e de gestão, quanto às prerrogativas,^[142] e por fim Lucia Valle Figueiredo silencia sobre este tipo de ato administrativo.

                            Os atos administrativos de império na concepção de Hely Lopes Meirelles:^[143]

Atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhe impõe obrigatório atendimento.

                            Este ato é unilateral, a qual a Administração exerce o seu poder coercitivo em relação aos seus administrados ou servidores.^[144]

                            Os atos administrativos de gestão na concepção de Hely Lopes Meirelles:^[145]

Atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os interessados.

                            Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os atos de gestão “são os praticados pela Administração em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seu serviços”.^[146]

                            Os atos administrativos de expediente na concepção de Hely Lopes Meirelles:^[147]

Atos administrativos de expedientes são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papais que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente.

                            Ressalta ainda o autor, que “são atos de rotina interna, sem caráter decisório, sem caráter vinculante e sem forma especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem competência decisória”.^[148]

6.4 ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS

                            Os atos administrativos vinculados e discricionários são classificados quanto ao regramento por Hely Lopes Meirelles,^[149] no entanto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, procura tratar em seu livro em um tópico separado procurando conceitua-los e diferenciá-los em relação aos elementos do ato administrativo.^[150]

                            Antonio A. Queiroz Telles, trata os atos vinculados e discricionários em local diferente das classificações dos atos administrativos, mencionando que os elementos de competência, finalidade e forma do ato administrativo são sempre vinculados, enquanto a discricionariedade dá certa margem de liberdade para a Administração Pública de editar, ou não, o ato administrativo.^[151]

                            Ao invés de adotar a nomenclatura de quanto ao regramento, Odete Medauar prefere utilizar “critério da margem de escolha” para determinar os atos administrativos discricionários e vinculados.^[152]

                            Lucia Valle Figueiredo procura tratar sobre os atos discricionários e vinculados em capítulo específico, elaborando um estudo mais complexo que os demais autores em relação ao tema.^[153]

                            Os atos administrativos vinculados ou regrados, segundo Hely Lopes Meirelles “são aqueles para os quais a lei estabelece requisitos e condições de sua realização”.^[154]

                            Salientar o autor, que se tratando de atos vinculados ou regrados, a Administração tem o dever de motivá-los, “no sentido de evidenciar a conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que constituem pressupostos necessários de sua existência e validade.”^[155]

                            Os atos administrativos discricionários na concepção de Hely Lopes Meirelles:^[156]

São os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.

                            É importantíssimo salientar, que discricionariedade não tem nada a ver com arbitrariedade, sendo que “discrição é liberdade de ação dentro dos limites legais, arbítrio é a ação contrária ou excedente da lei”.^[157]

6.5 ATO SIMPLES, COMPLEXO E COMPOSTO

                            Quanto a formação do ato, este pode ser classificado em simples, complexo e composto, segundo Hely Lopes Meirelles.^[158]

                            Antonio A. Queiroz Telles, classificam os atos em simples, complexo e coletivo. E para o autor, ato coletivo é aquele “decorrente da vontade emanada dos integrantes de um determinado órgão da Administração Pública”.^[159]

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, classifica o ato simples, complexo e composto, quanto à formação da vontade.^[160]

                            Odete Medauar e Lucia Valle Figueiredo silenciam quanto à formação do ato ou da formação da vontade.

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, ato simples “é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado.”^[161]

                            Enquanto ato complexo “é o que se forma pela conjunção de vontades de mais de um órgão administrativo”.^[162]

                            E por fim Ato composto “é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte do outro, para se tornar exequível.”^[163]

6.6 ATO CONSTITUTIVO, EXTINTIVO, DECLARATÓRIO, ALIENATIVO, MODIFICATIVO OU ABDICATIVO

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, os atos administrativos são classificados quanto ao conteúdo, em atos constitutivo, extintivo, declaratório, alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou de situações.^[164]

                            Antonio A. Queiroz Telles, trata somente dos atos constitutivos e declaratórios, porém subdivide os atos constitutivos em especial e geral.^[165]       

                            Lucia Valle Figueiredo classifica os atos administrativos quanto às modificações em atos declaratórios, constitutivos e constitutivos-formais.^[166]

                            Odete Medauar e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, não tratam nada em seus livros quanto ao conteúdo dos atos administrativos.

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, diz que os atos administrativos podem ser constitutivo, declaratório e enunciativo, em relação aos efeitos. Segundo a autora, o “ato enunciativo é aquele pelo qual a Administração apenas atesta ou reconhece determinada situação de fato ou de direito”.^[167]

                            Hely Lopes Meirelles conceitua os atos administrativos quanto ao conteúdo da seguinte forma:^[168]

Ato constitutivo: é o que cria uma nova situação jurídica individual para seus destinatários, em relação à Administração. [...] Ato extintivo ou descontitutivo: é o que põe termo a situações jurídicas individuais. [...] Ato declaratório: é o que visa a preservar direitos, reconhecer situações preexistentes ou, mesmo, possibilitar seu exercício. [...] Ato alienativo: é o que opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. [...] Ato modificativo: é o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigações, como ocorre com aqueles que alteram horários, percursos, locais de reunão e outras situações anteriores estabelecidas pela Administração. Ato abdicativo: é aquele pelo qual o titular abre mão de um direito.

                            Segundo Lucia Valle Figueiredo, atos constitutivos formais “são aqueles em que a Administração se limita a verificar as conditiones juris”.^[169]

6.7 ATO VÁLIDO, NULO E INEXISTENTE

                            Os atos administrativos quanto à eficácia podem ser válido, nulo e inexistente, de acordo com Hely Lopes Meirelles.^[170]

                            Antonio A. Queiroz Telles, menciona em sua obra somente os atos inexistentes,^[171] enquanto Lucia Valle Figueiredo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Odete Medauar, não falam nada sobre o assunto.

                            Na concepção de Hely Lopes Meirelles:^[172]

O ato válido é o que provém de autoridade competente para praticá-lo e contém todos os requisitos necessários à sua eficácia. O ato válido pode, porém, ainda não ser exequível, por pendente de condição suspensiva ou termo não verificado. Ato nulo é o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. [...] Ato inexistente é o que apenas tem aparência de manifestação regular pela Administração, mas não chega a se aperfeiçoar como ato administrativo.

                            Hely Lopes Meirelles, ainda comenta que é ”irrelevante e sem interesse prático a distinção entre nulidade e inexistência, porque ambas conduzem ao mesmo resultado”, ou seja, a invalidade.^[173]

6.8 ATO PERFEITO, IMPERFEITO, PENDENTE E CONSUMADO

                            Quanto à exequibilidade os atos administrativos segundo Hely Lopes Meirelles^[174] e Maria Sylvia Zanella Di Pietro,^[175] podem ser perfeito, imperfeito, pendente e consumado.

                            Antonio A. Queiroz Telles, somente cita em sua obra os atos perfeito e imperfeito, e não menciona nada sobre os pendentes e os consumados.^[176]

                            Odete Medauar e Lucia Valle Figueiredo, não classificam os atos administrativos como Hely Lopes Meirelles, porém analisam somente o ato perfeito, como já foi mencionado no capítulo 3.

                            Os atos administrativos quanto à exequibilidade, segundo Hely Lopes Meirelles:^[177]

Ato perfeito é aquele que reúne todos os elementos necessários à sua exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponível para produzir seus regulares efeitos. Ato imperfeito é o que se apresenta incompleto na sua formação ou carente de um ato complementar para tornar-se exequível e operante. Ato pendente é aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formação, não produz seus efeitos, por não verificado o termo ou a condição de que depende sua exequibilidade ou operatividade. Ato consumado é o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo, irretratável ou imodificável por lhe faltar objeto.

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, traz uma informação importante quanto a diferença de perfeição e validade, a qual a autora menciona que perfeição diz respeito a etapas de formação do ato, exigidas por lei para que ele produza os efeitos, enquanto a validade diz respeito à conformidade do ato com a lei.^[178]

                            A autora ressalta ainda, que o ato pode ter completado o ciclo de formação, mas ser inválido e vice-versa. Que a prescrição, administrativa ou judicial, não ocorre enquanto o ato não se torna perfeito.^[179]      

6.9 ATO IRREVOGÁVEL, REVOGÁVEL E SUSPENSÍVEL

                            Quanto à retratabilidade os atos administrativos segundo Hely Lopes Meirelles, podem ser irrevogável, revogável e suspensível.

                            Antonio A. Queiroz Telles, apenas analisa a revogação dos atos administrativos ao analisar a retirada do mundo jurídico.^[180]

                            Lucia Valle Figueiredo analisa a suspensão e a revogação do ato administrativo, em um capítulo à parte denominado “Extinção dos atos administrativos”.^[181]

                            Odete Medauar analisa somente a revogação do ato administrativo, mencionando que a “revogação é ato editado pela própria Administração para suprimir ato administrativo anterior, por razões de mérito, ou seja, por razões de conveniência e oportunidade no atendimento do interesse público”.^[182]

                            Ato irrevogável segundo o concepção de Hely Lopes Meirelles:^[183]

Ato irrevogável é aquele que se tornou insuscetível de revogação (não confundir com anulação), por ter produzido seus efeitos ou gerado direito subjetivo para o beneficiário ou, ainda, por resultar de coisa julgada administrativa.

                            Ato revogável, segundo Hely Lopes Meirelles, “é aquele que a Administração, e somente ela, pode invalidar, por motivos de conveniência, oportunidade ou justiça (mérito administrativo)”.^[184]

                            E por fim o autor define o ato suspensível, como “aquele em que a Administração pode fazer cessar os seus efeitos, em determinadas circunstâncias ou por certo tempo, embora mantendo o ato, para oportuna restauração de sua operatividade”.^[185]

                            É importantíssimo salientar que a revogação é um ato administrativo que extingue um ato válido.

6.10  ATO AUTOEXECUTÓRIO E NÃO AUTOEXECUTÓRIO

                            Quanto ao modo de execução os atos administrativos segundo Hely Lopes Meirelles, podem ser autoexecutório ou não autoexecutório.^[186]

                            Antonio A. Queiroz Telles, silencia em sua obra quanto ao modo de execução dos atos administrativos.

                            Lucia Valle Figueiredo, ao tratar da autoexecutoridade do ato administrativo, que deve ser utilizada somente quando expressa em lei, ou na medida da estrita necessidade administrativa.^[187]

                            Odete Medauar e Maria Sylvia de Zanella Di Pietro, não mencionam em suas obras quanto ao modo de execução dos atos administrativos.

                            Os atos administrativos quanto ao modo de execução, segundo Hely Lopes Meirelles:^[188]

Ato autoexecutório é aquele que traz em si a possibilidade de ser executado pela própria Administração, independentemente de ordem judicial. [...] Ato não autoexecutório é que depende de pronunciamento judicial para produção de seus efeitos finais, tal como ocorre com a dívida fiscal, cuja execução é feita pelo Judiciário, quando provocado pela Administração interessada na sua efetivação.

                            Lucia Valle Figueiredo, diz que “a executoriedade, quando desempenhada dentro das comportas angustas em que deve desenvolver, é elemento essencial à função administrativa”.^[189]

6.11  ATO PRINCIPAL, COMPLEMENTAR, INTERMEDIÁRIO, ATO-CONDIÇÃO E ATO DE JURISDIÇÃO

                            Quanto ao objeto visado pela administração o ato pode ser principal, complementar, intermediário ato-condição e ato de jurisdição, segundo o entendimento de Hely Lopes Meirelles.^[190]

                            É importante lembrar que Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Odete Medauar, Lucia Valle Figueiredo e Antonio A. Queiroz Telles, nada mencionam em sua obra sobre esses atos administrativos, sendo classificação exclusiva de Hely Lopes Meirelles.

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, “ato principal é o que encerra a manifestação de vontade final da Administração”.^[191]

                            Já o ato complementar “é o que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe exequibilidade”.^[192]

                            Enquanto o ato intermediário ou preparatório “é o que concorre para  a formação de um ato principal e final”.^[193]

                            O ato-condição "é todo aquele que se antepõe a outro para permitir a sua realização”.^[194]

                            E por fim o ato de jurisdição ou jurisdicional “é todo aquele que contém decisão sobre matéria controvertida”.^[195]

6.12 ATO CONSTITUTIVO, DESCONSTITUTIVO E DE CONSTATAÇÃO

                            Quanto aos efeitos o ato pode ser constitutivo, desconstitutivo e de constatação, segundo o entendimento de Hely Lopes Meirelles.^[196]

                            Lucia Valle Figueiredo e Antonio A. Queiroz Telles, não tratam em suas obras os efeitos do ato administrativo, conforme preceitua Hely Lopes Meirelles, porém em relação aos atos constitutivos, já foi abordado este assunto no item 6.5.

                            Porém, Odete Medauar e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, não mencionam nada quanto aos efeitos dos atos administrativos relacionados a sua constituição, desconstituição e de constatação.

                            Os atos administrativos quanto ao modo de execução, segundo Hely Lopes Meirelles:^[197]

Ato constitutivo e aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou suprime direito do administrado ou de seus servidores. [...] Ato descontitutivo é aquele que desfaz uma situação jurídica preexistente. [...] Ato de constatação é aquele pelo qual a administração verifica e proclama uma situação fática ou jurídica ocorrente.

                            É importante lembrar que nos atos constitutivos gera direito para uma parte e dever para outra.

7 ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE

                            Hely Lopes Meirelles procura agrupar os atos administrativos em cinco espécies: atos administrativos normativos (Decretos, Decreto independente ou autônomo, Decreto regulamentar ou de execução, Regulamentos, Instruções Normativas, Regimentos, Resoluções e Deliberações), atos administrativos ordinatórios (Instruções, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de Serviço, Provimentos, Ofícios e Despachos), atos administrativos negociais (Licença, Autorização, Permissão, Aprovação, Admissão, Visto, Homologação, Dispensa, Renúncia e Protocolo Administrativo), atos administrativos enunciativos (Certidões, Atestados, Pareceres, Parecer Normativo, Parecer técnico e Apostilas) e os atos administrativos punitivos (Multa, Interdição de atividade e destruição de coisas).^[198]

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao analisar os atos administrativos em espécie, divide em duas categorias: quanto ao conteúdo (autorização, licença, admissão, permissão) como atos administrativos negociais, (aprovação e a homologação) como atos de controle, (parecer e visto) como atos enunciativos e quanto à forma (decreto, portaria, resolução circular, despacho e alvará) de que se revestem.^[199]

                            Lucia Valle Figueiredo classifica os atos administrativos em espécies em: dispensa, autorização, licenças, provimentos concessivos, homologação, aprovação, admissão e “lançamento tributário”.^[200]

                            Antonio A. Queiroz Telles, em sua obra não trata dos atos administrativos em espécie.

                            Embora Odete Medauar não menciona em sua obra os atos administrativos em espécie, verifica-se que alguns atos administrativos em espécie, analisados por alguns autores, a autora os tratam na classificação dos atos administrativos, em especial no critério da forma de expressão, onde ela elenca os seguintes atos: Decreto, Regimento, Resolução, Deliberação, Portaria, Instrução, Circular, Ordem de serviço, Despacho, Comunicado, Alvará, Certidão, Edital e Homologação.^[201]

                            Verifica-se que não há um consenso entre a doutrina sobre os atos administrativos em espécie, porém verifica-se que Hely Lopes Meirelles é o autor que mais detalha os atos administrativos, desta forma, serão analisados os atos administrativos em espécie de acordo com a classificação de Hely Lopes Meirelles.

7.1 ATOS GERAIS OU NORMATIVOS

                            Hely Lopes Meirelles conceitua atos administrativos normativos como sendo “aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei”.^[202]

7.1.1 Decretos

                            Hely Lopes Meirelles preleciona Decretos da seguinte forma:^[203]

Decretos, em sentido próprio e restrito, são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação. Comumente, o decreto é normativo e geral, podendo ser específico ou individual. Como ato administrativo, o decreto está sempre em situação inferior à da lei e, por isso mesmo, não a pode contrariar. O decreto geral tem, entretanto, a mesma normatividade da lei, desde que não ultrapasse a alçada regulamentar de que dispõe o Executivo.

                            Resumindo o conceito do autor, Decreto é a forma de que se reveste o ato individual ou geral, advindo do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador do Estado ou do Distrito Federal e Prefeito).

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, “o nosso ordenamento jurídico admite duas modalidades de decreto geral (normativo): o independente ou autônomo e o regulamentar ou de execução”.^[204]

7.1.1.1 Decreto independente ou autônomo

                            É o ato administrativo que se “dispõe sobre matéria ainda não regulada especificamente em lei”.^[205]

                            É importante lembrar que uma vez Promulgada a Lei, fica superado o decreto.

7.1.1.2 Decreto regulamentar ou de execução

                            Decreto regulamentar ou de execução é o ato administrativo que “visa a explicar a lei e facilitar sua execução, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicação”.^[206]

7.1.2 Regulamentos

                            Para Hely Lopes Meirelles, “regulamentos são atos administrativos, posto em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei”.^[207]

                            Como a lei é superior ao regulamento, este não pode contrariá-la ou ir além da lei.

7.1.3 Instruções Normativas

Segundo Hely Lopes Meirelles, as instruções normativas ou regulamentares “são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos (CF, art.87, parágrafo único, II), mas são também utilizadas por outros órgãos superiores para o mesmo fim”.^[208]

7.1.4 Regimentos

                            Para Hely Lopes Meirelles, “os regimentos são atos administrativos normativos de atuação interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas”.^[209]

                            Odete Medauar, ainda menciona que “no âmbito do Poder  Judiciário, o regimento interno dos tribunais, de sua competência exclusiva, fixa as normas para o funcionamento de tais órgãos. Os Tribunais de Contas também editam seus regimentos”.^[210]

7.1.5 Resoluções

                            Resoluções, segundo o entendimento de Hely Lopes Meirelles:^[211]

Resoluções são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas não pelo Chefe do Executivo, que só deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica.

                            Segundo Odete Medauar, “a resolução não pode contrariar a Constituição, a lei, o decreto regulamentar e o regimento (se for decorrente de decisão de órgão colegiado)”.^[212]

7.1.6 Deliberações

                            Hely Lopes Meirelles conceitua as deliberações como “atos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados. Quando normativos são atos gerais e quando decisórias, são atos individuais”.^[213]

                            Ressalta ainda, que “as deliberações devem sempre obediência ao regulamento e ao regimento que houver para a organização e funcionamento do colegiado”^[214].

7.2 ATOS ORDINÁRIOS

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, os atos administrativos ordinários são:^[215]

Os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. São provimentos, determinações ou esclarecimentos que se endereçam aos servidores públicos a fim de orientá-los no desempenho de suas atribuições.

                            O autor ainda relata, que os atos ordinários Administrativos, “só atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à chefia que os expediu”.^[216]

7.2.1 Instruções

                            Os atos administrativos ordinários de instrução segundo Hely Lopes Meirelles:^[217]

Instruções são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão afetas e assegurar a unidade de ação no organismo administrativo.

                            Como são atos expedidos para fixar diretrizes aos subordinados, conclui-se que são atos internos não alcançando os particulares, porém salientar Odete Medauar, que no Brasil as vezes produzem repercussão externa, principalmente nos órgãos que tratam de assuntos “econômicos e financeiros”.^[218]

8.2.2 Circulares

                            Servem para ordenar o serviço, e Hely Lopes Meirelles faz a seguinte conceituação:^[219]

Circulares são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou agentes administrativos incumbidos de certo serviço, ou do desempenho de certas atribuições em circunstâncias especiais.

                            Odete Medauar, afirma que as circulares repercutem somente internamente, porém no Brasil as vezes se expedem circulares que repercute externamente, como é o caso nos assuntos “econômico-financeiros ou tributários, como é o caso das circulares do Banco Central”.^[220]

7.2.3 Avisos

                            Os avisos “são atos emanados dos Ministros de Estados a respeito de assuntos afetos aos seus ministérios”.^[221]

7.2.4 Portarias

                            Já decidiu o Supremo Tribunal Federal que portarias são atos administrativos internos, não atingindo nem obrigando aos particulares. E Hely Lopes Meirelles, traz o seguinte conceito de portarias:^[222]

Portarias são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou desligam servidores para funções e cargos secundários. Por portaria também se iniciam sindicâncias e processos administrativos.

                            No entanto Odete Medauar relata que as portarias podem repercutir internamente como externamente aos administrados,^[223] ou seja, indo contrário a decisão do STF.

7.2.5 Ordens de Serviço

                            Ordens de serviço, segundo o entendimento de Hely Lopes Meirelles:^[224]

Ordens de serviço são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização. Podem, também, conter autorização para a admissão de operários ou artífices (pessoal de obra), a título precário, desde que haja verba voltada para tal fim.

                            Odete Medauar menciona que o início da execução dos contratos administrativos, podem ser expedidos através de ordem de serviço. Porém, “não se deve confundir a ordem de serviço, ato administrativo, com a   de ordem de execução de serviço, um instrumento de formalização contratual que pode ser utilizado para ajustes não decorrentes de concorrência e tomada de preços”.^[225]

7.2.6 Provimentos

                            Hely Lopes Meirelles menciona que Provimentos “são atos administrativos internos, contendo determinações e instruções que a Corregedoria ou os Tribunais expedem para a regularização e uniformização dos serviços”.^[226]       

7.2.7 Ofícios

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, “ofícios são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administração e particulares, em caráter oficial”.^[227]

7.2.8 Despachos

                            Os despachos podem ser tanto administrativos quanto normativos, sendo o primeiro proferidos em papeis, requerimentos e processos sujeitos à apreciação por autoridades administrativas, enquanto o segundo “é aquele que, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar como norma interna da Administração para as situações análogas subsequentes”.^[228]

7.3 ATOS NEGOCIAIS

                            São atos unilaterais, que encerram um conteúdo tipicamente negocial, de interesse da Administração e do Administrado, não adentrando a esfera contratual, mas geram direitos e obrigações para as partes.^[229]

                            Conceito de atos administrativos negociais, segundo Hely Lopes Meirelles:^[230]      

Atos administrativos negociais são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público.

                            Enquadram-se neste conceito os atos administrativos de licença, autorização, permissão, admissão, visto, aprovação, homologação, dispensa, renúncia e o protocolo administrativo.

7.3.1 Licença

                            Licença é um ato administrativo unilateral, vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, faculta aquele que atendeu todos os requisitos legais, a exercer ou a realizar as atividades antes vedadas ao particular.

                            Outrossim, diz Hely Lopes Meirelles:^[231]

Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interesse atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como, p. ex., o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio. A licença resulta de um direito subjetivo do interessado, razão pela qual a Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obtenção, e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade.

                            De uma forma mais resumida, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, define licença como “ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade".^[232]

                            Não pode se confundir licença com autorização, pois segundo o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, licença caracteriza atos discricionários enquanto autorização atos vinculados, sendo que “autorização é ato constitutivo e a licença é ato declaratório de direito preexistente”.^[233]

7.3.2 Autorização

                            Hely Lopes Meirelles, faz severa crítica em relação a autorização, em virtude do legislador não respeitar a natureza jurídica, tendo em vista, a autorização ser um ato administrativo unilateral, discricionário e precário o transformando em caráter quase contratual, como aconteceu com a permissão.^[234]

                            O autor define a autorização da seguinte forma:^[235]

Autorização é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais etc.

                            Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro, menciona que no Direito brasileiro há vários conceitos de autorização, porém cita três:^[236]

1. Num primeiro sentido, designa o ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração faculta ao particular o desempenho de atividade material ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos.
2. Na segunda acepção, autorização é o ato unilateral e discricionário pelo qual o Poder Público, faculta ao particular o uso privativo de bem público, a título precário.
3. Na terceira acepção autorização é o ato administrativo unilateral e discricionário pelo qual o Poder Público delega ao particular a exploração de serviço público, a título precário.

                            Analisando os conceitos dos dois autores, podemos concluir que a segunda autora preferiu subdividir o conceito em três vertentes, ou seja, uma definição geral ao primeiro conceito, na segunda definiu como autorização de uso e na terceira como autorização de serviço público, enquanto Hely Lopes Meirelles em uma única definição definiu os três conceitos mencionados por ela.

7.3.3 Permissão

                            O objeto da permissão é a utilização de um bem público por um particular, porém não se confunde com a concessão pois este ato se utiliza pela contratação de um serviço de utilidade pública, ou seja, através de um contrato.

                            Hely Lopes Meirelles tem uma conceituação mais complexa em relação a outros autores em relação à permissão:^[237]

Permissão é o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração.

                            É importante mencionar que a permissão é um ato unilateral, discricionário e precário, diferentemente da concessão que é um contrato administrativo e não precário.

7.3.4 Aprovação

                            Aprovação é um ato administrativo, unilateral e discricionário que serve para exercer o controle a priori ou a posteriori de outro ato administrativo.

                            Hely Lopes Meirelles conceitua aprovação da seguinte forma:^[238]

Aprovação é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção.

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, caracteriza a aprovação como um ato administrativo discricionário, “porque o examina sob os aspectos de conveniência e oportunidade para o interesse público”.^[239]

7.3.5 Admissão

                            Primeiramente, é importante ressaltar que a admissão é um ato administrativo vinculado, em virtude que os requisitos são pré-definidos e quem os preencher, adquirem o direito de obter o benefício.

                            Hely Lopes Meirelles define a Admissão da seguinte forma:^[240]

Admissão é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitação.

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro, cita como exemplos a admissão nos hospitais, nas escolas públicas e nos estabelecimentos de assistência social.^[241]

7.3.6 Visto

                            Visto é testar um ato administrativo (legitimidade formal), diferente de concordar com o seu conteúdo, pois concordar significa analisar o mérito, como é o caso da aprovação, autorização e homologação.

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, “visto é o ato administrativo pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exequibilidade”.^[242]

7.3.7 Homologação

                            Hely Lopes Meirelles preleciona a Homologação da seguinte forma:^[243]

Homologação é o ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e conveniência de ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia.

                            Acontece, porém, que o ato antes da homologação não produz efeitos, porém após a homologação poderá produzir seus efeitos, desde que não esteja contida a uma condição suspensiva ou um termo.^[244]

7.3.8 Dispensa

                            Dispensa é o ato administrativo vinculado que exonera o particular do cumprimento de determinada obrigação de dever legal, que preencha determinados requisitos.^[245]

8.3.9 Renúncia

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, renúncia administrativa “é o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração”.^[246]

7.3.10 Protocolo Administrativo

                            Para Hely Lopes Meirelles, protocolo administrativo é o ato administrativo negocial pelo qual a Administração pactua com o particular “a realização de terminado empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do administrado signatário do instrumento protocolar”.^[247]

7.4 ATOS ENUNCIATIVOS

                            Hely Lopes Meirelles define os atos enunciativos como sendo aqueles que “enunciam, porém, uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração”.^[248]

                            E as espécies de atos anunciativos que merecem atenção específica são as certidões, os atestados, e os pareces administrativos, segundo Hely Lopes Meirelles, os quais serão analisados a seguir.

7.4.1 Certidões

                            De acordo com o entendimento de Hely Lopes Meirelles, certidões administrativas “são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas repartições públicas”.^[249]

                            Odete Medauar possui um conceito mais resumido do que Hely Lopes Meirelles, quando diz que a certidão “é o ato administrativo que reproduz fielmente atos ou fatos registrados em processos, arquivos, cadastrados, documentos existentes nos órgãos públicos.”^[250]

7.4.2 Atestados

                            Conforme entendimento de Hely Lopes Meirelles, atestados administrativos “são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes”.

                            O autor ainda lembra que não pode se confundir a certidão com o atestado, pois aquela “reproduz atos ou fatos constantes de seus arquivos, ao passo que o atestado comprova um fato ou uma situação existente mas não constante de livros, papeis ou documentos em poder da Administração”.^[251]

7.4.3 Pareceres

                            Tanto Hely Lopes Meirelles, quanto Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tratam dos pareceres em seus livros, conceituando-os no mesmo sentido, porém cada qual especificando os tipos de pareceres, como é o caso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro que menciona que o parecer pode ser facultativo, obrigatório ou vinculante, enquanto Hely Lopes Meirelles menciona a existência do parecer normativo e o parecer técnico.

                            Hely Lopes Meirelles conceitua os pareceres administrativos como sendo “manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração”.^[252]

                            Menciona ainda, que os pareceres são apenas opinativos e não vinculados, porém apesar de conter enunciado opinativo, “pode ser de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar no processo respectivo”.^[253]

                            É interessante que o autor diz que a presença do parecer é necessária, “embora o seu conteúdo não seja vinculante para a Administração, salvo se a lei exigir o pronunciamento favorável do órgão consultado para a legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna impositivo para a Administração”.^[254]

                            Daí o autor cita o julgado do Ministro Joaquim Barbosa, mencionando a existência de três espécies de pareceres, sendo os facultativos, obrigatórios e os vinculantes, sendo também mencionado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro da seguinte forma:^[255]

O parecer é facultativo quando fica a critério da Administração solicitá-lo ou não, além de não ser vinculante para quem o solicitou. Se foi indicado como fundamento da decisão, passará a integrá-la, por corresponder à própria motivação do ato. O parecer é obrigatório quando a lei o exige como pressuposto para a prática do ato final. [...] O parecer é vinculante quando a Administração é obrigatória a solicitá-lo e a acatar a sua conclusão.

                            O conceito de pareceres facultativos, obrigatórios e vinculante, a autora extraiu do livro de Osvaldo Aranha de Mello.

7.4.3.1 Parecer normativo

                            Hely Lopes Meirelles preceitua que parecer normativo “é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento interno, tornando impositivo e vinculante para todos os órgãos hierarquizados à autoridade que o aprovou”.^[256]

7.4.3.2 Parecer técnico

                            Para Hely Lopes Meirelles, parecer técnico “é o que provém de órgão ou agente especializado na matéria, não podendo ser contrariado por leigo ou, mesmo, por superior hierárquico”.^[257]

7.4.4 Apostilas

                            Segundo Hely Lopes Meirelles, “apostilas são atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por lei.”^[258]

7.5 ATOS PUNITIVOS

                            Os atos administrativos punitivos visam punir particulares ou servidores, que tiveram uma conduta irregular perante a Administração, e segundo Hely Lopes Meirelles, “são atos que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos”.^[259]

                            O autor ainda destaca os seguintes atos administrativos de atuação externa, como sendo: a multa, a interdição de atividades e a destruição de coisas, que serão analisados a seguir.

7.5.1 Multa

                            Hely Lopes Meirelles define multa administrativa como sendo “toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado a título de compensação do dano presumido da infração”.^[260]

7.5.2 Interdição de Atividade

                            De acordo como entendimento de Hely Lopes Meirelles, “interdição administrativa de atividade é o ato pelo qual a Administração veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens”.^[261]

7.5.3 Destruição de Coisas

                            Hely Lopes Meirelles define como destruição de coisas, como sendo “o ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei”.^[262]

7.6 ATOS PUNITIVOS DE ATUAÇÃO INTERNA

                            São os atos praticados pela Administração visando a punição de seus servidores, de acordo com o regime jurídico que estão sujeitos.^[263]

8  EXTINÇÃO DO ATOS ADMINISTRATIVOS

                            Ao tratar da extinção dos atos administrativos, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, cita em sua obra as modalidades de extinção segundo Celso Antonio Bandeira de Mello:^[264]

                                      I – cumprimento de seus efeitos;

                                      II – desaparecimento do sujeito ou do objeto;

                                      III – retirada, que abrange:

1. Revogação, em que a retirada se dá por razões de oportunidade e conveniência;
2. Invalidação, por razões de ilegalidade;
3. Cassação, em que a retirada se dá “porque o destinatário descumpriu a condições que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação jurídica”; o autor cita o exemplo de cassação de licença para funcionamento de hotel por haver se convertido em casa de tolerância;
4. Caducidade, em que a retirada de seu “porque sobreveio norma jurídica que tornou inadmissível a situação antes permitida pelo direito e outorgada pelo ato precedente”; o exemplo dado é a caducidade de permissão para explorar parque de diversões em local que, em face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatível com aquele tipo de uso;
5. Contraposição, em que a retirada se dá “porque foi emitido ato com fundamento em competência diversa que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são contrapostos aos daqueles”; é o caso da exoneração de funcionário, que tem efeitos contrapostos ao da nomeação.

Finalmente, pela renúncia, extinguem-se os efeitos do ato porque o próprio beneficiário abriu mão de uma vantagem de que desfrutava.

                            A anulação ou invalidação dos atos administrativos podem ser realizados pela própria administração quando os atos se encontrarem eivados de vícios que os tornem ilegais, o qual denomina-se autotutela, ou pelo Poder Judiciário, quando provocado pelos interessados.^[265]

                             Salienta a autora, que os vícios podem atingir os cincos elementos do ato, ou seja, os vícios quanto à competência e à capacidade (em relação ao sujeito), à forma, ao objeto, ao motivo e à finalidade.^[266]

                            Em relação ao sujeito, como já foi mencionado, pode encontrar os vícios referentes à competência e a capacidade, em relação ao primeiro os principais vícios são a usurpação de função, excesso de poder, e função de “fato”, em relação ao segundo encontram se como vícios o impedimento e a suspeição.^[267]

                            Com relação aos vícios relativos ao objeto, entende-se que o objeto deve ser lícito, possível (de fato e de direito), moral e determinado, desta forma, quando qualquer desses requisitos deixarem de serem observados ocorrerá o vício em relação ao objeto:^[268]

1. Proibido pela lei; por exemplo: um Município que desaproprie bem imóvel da União;
2. Diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual incide; por exemplo: a autoridade aplica a pena de suspensão, quando cabível a de repreensão;
3. Impossível, porque os efeitos pretendidos são irrealizáveis, de fato ou de direito; por exemplo: a nomeação para um cargo inexistente;
4. Imoral; por exemplo: parecer emitido sob encomenda, apesar de contrário ao entendimento de quem o profere;
5. Incerto em relação aos destinatários, às coisas, ao tempo, ao lugar; por exemplo: desapropriação de bem não definido com precisão.

                            O artigo 2º, parágrafo único, alínea “b”, da Lei 4.717/65, preceitua “o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato”.

                            Com relação aos vícios quanto ao motivo, a referida Lei em seu artigo 2º, parágrafo único, alínea “d”, menciona apenas a inexistência dos motivos e prescreve que esse vício ocorre “quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido”.

                            A autora menciona ainda, que além da inexistência do motivo, pode ocorrer a falsidade do motivo, quando, por exemplo, um funcionário é punido por ter praticado uma infração diversa, ou seja, o motivo é falso, pois se ele não tivesse praticado infração alguma, o motivo seria inexistente.^[269]

                            E por fim, a autora menciona os vícios relativos à finalidade como sendo os desvios de finalidade ou desvio de poder, sendo estes definidos no artigo 2º, parágrafo único, alínea “e” da Lei 4.717/65, quando “o agente pratica o ato visando o fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência”.^[270]

                            A autora ainda, menciona que os atos administrativos podem se nulos ou anuláveis, e serão nulos quando houver a nulidade absoluta, não podendo o ato ser sanado, enquanto na nulidade relativa (anuláveis) os atos podem ser sanados.^[271]    E salienta a autora, que quando o vício é relativo, o ato pode ser sanável ou convalidado, e sendo este convalidado os efeitos retroagem à data em que o ato foi praticado.^[272]

                            Além do ato administrativo poder ser convalidado, a autora comenta sobre a confirmação que difere daquele, em virtude deste não corrigir o vício do ato, ou seja, ele mantém o ato tal como praticado. Porém, só será possível quando não causar prejuízos à terceiros.^[273]

                            E por fim a autora encerra o capítulo dos atos administrativos falando sobre a revogação, conceituando-o como um “ato administrativo discricionário pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência”.^[274]

                            Segundo a autora, os efeitos da revogação é ex nunc, tendo em vista o ato anterior estar em conformidade com a lei e só foi revogado por razões de oportunidade e conveniência pelo Poder Público.^[275]

                            Odete Medauar, em seu livro não trata de um sub tópico específico sobre as extinções dos atos administrativos, porém primeiramente trata dos defeitos do ato administrativos, quanto a incompetência, ilegalidade do objeto, defeito de forma, defeito de motivo e defeito de fim, ou seja, enquanto Maria Sylvia Zanella Di Pietro denomina vícios, a autora o chama de defeito e sempre se baseando no artigo 2º, parágrafo único, e suas alíneas da Lei 4.717/65 (Lei de Ação Popular), e por fim ela trata do desfazimento do ato administrativo, comentando sobre a questão das nulidades em matérias de ato administrativo, os principais meios de desfazimento, anulação, revogação e cassação do ato administrativo.^[276]

                            Os conceitos de vícios do ato administrativo e quanto ao meio de extinção a autora não traz nenhuma diferença substancial em relação à Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

                            No entanto Lúcia Valle Figueiredo trata da extinção dos atos administrativos em um capítulo especial, sistematizando de forma minuciosa e detalhada dos demais autores, porém com algumas semelhanças:^[277]

1. Extinção natural – não decorre de outro provimento
   1. Esgotamento natural do objeto
   2. Esgotamento por decurso de prazo
   3. Desaparecimento do objeto
   4. Desaparecimento dos sujeitos
   5. Caducidade
2. Extinção provocada – depende de outro provimento
   1. Invalidação: retirada de provimento administrativo pela própria Administração, utilizando-se de sua competência controladora ou revisora, em virtude de desconformidade com a norma à qual estaria subsumido; efeitos, em regra, “ex tunc”
      1. Em princípio, dever de invalidar; efeitos, em regra, ex tunc, excepcionalmente ex nunc
      2. Limites à invalidação

1. Falta de competência atual
2. Decurso de prazo
3. Atos “complexos” ou decorrentes de procedimento
4. Atos que serviram de suporte a outros atos emanados por autoridade de outra esfera de competência
5. Ausência de lesão ou ausência de efeitos
   1. Responsabilidade pela invalidação
6. Revogação: “É a retirada de provimento administrativo, praticado por agente público competente, em razão de superveniência de novo interesse público qualificado, no mesmo grau e medida do anterior, atribuindo-se-lhe efeitos “ex nunc”
   1. Limites à revogação

1. Titularidade atual
2. Direito adquirido
3. Coisa julgada administrativa
4. Proibição legal
5. Atos vinculados
6. Atos complexos
7. Atos de procedimento
   1. Reserva de revogação
   2. Obrigatoriedade de revogar

1. Cassação: similitude com a revogação
2. Decaimento: descumprimento do beneficiário
3. Contraposição de um ato por outro – Stassinopoulos (“derrubada”, para Antônio Carlos Cintra do Amaral)
4. Atos afins à retirada com regime jurídico diverso
   1. Mera retirada
   2. Suspensão
   3. Conversão
5. Indenização

                            Verifica-se que, a autora trata da extinção dos atos administrativos como Hely Lopes Meirelles trata-se dos atos administrativos em espécies, ou seja, cada qual procurando esmiuçar o máximo possível naquilo que mais lhe agrada ou a qual possui mais conhecimento, enquanto Antonio A. Queiroz Telles, trata apenas da revogação, anulação, nulidades e convalidação dos atos administrativos, ou seja, o autor é bem sucinto quanto a retirada dos atos administrativos, ou seja, quanto a extinção dos atos administrativos.

                            E por fim Hely Lopes Meirelles, ao tratar da extinção dos atos administrativos, procura mencionar apenas a invalidação dos atos administrativos, citando como meios a revogação e a anulação, porém não traz nenhuma novidade diferente dos demais autores já mencionados anteriormente.

CONCLUSÃO

                            Ao tratar do conceito dos atos administrativos, todos os autores foram unânimes em afirmar que eles decorrem de um ato unilateral, diferentemente dos contratos administrativos, pois estes são bilaterais, ou seja, depende da vontade da Administração e do administrado.

                            Os atos administrativos apesar de serem atos específicos da Administração, possuem algumas características dos atos jurídicos, matéria da seara do Direito Civil.

                            Além disso, os atos administrativos podem ser apreciados pelo Poder Judiciário, conforme menciona Lúcia Valle Figueiredo e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em seus conceitos sobre ato administrativo.

                            Outra coisa importantíssima é que os atos administrativos além de serem emanados do Estado (Administração), criam, modificam, extinguem ou declaram relações jurídicas entre a própria Administração e o administrado ou seus servidores.

                            No segundo capítulo ao tratar da classificação dos atos administrativos, pode verificar-se que não há uma uniformização entre os autores sobre a classificação dos atos administrativos, pois cada um classifica do modo que lhe convém.

                            Verifica-se também que alguns autores fazem uma classificação dos atos administrativos e depois fazem outras classificações em atos administrativos em espécies.

                            E fazendo uma análise dos autores comparados neste trabalho, verificou-se que o mesmo ato que um classifica de modo geral, o outro o classifica de modo especial, e vice-versa.

                            Apesar de não ser utilizada a obra Celso Antonio Bandeira de Mello para a elaboração deste trabalho, tivemos o prazer de analisar a obra de outros autores que foram influenciados por Celso Antonio Bandeira de Mello.

                            No entanto pode ser verificar que o autor que mais detalha ou subdivide os atos administrativos em sua classificação é Hely Lopes Meirelles, tanto que foi a base de quase todos os capítulos deste trabalho com exceção da extinção dos atos administrativos.

                            No quarto capítulo podemos verificar que somente dois autores, sendo Lucia Valle Figueiredo e Odete Medauar tem um capítulo específico sobre a perfeição, validade e eficácia dos atos administrativos.

                            Conclui-se portanto, que o ato perfeito é aquele que reúne todos os elementos necessários à sua exequibilidade ou operatividade, quando do seu nascimento, ou seja, não devem possuir vícios quanto à competência, forma, objeto, motivo e finalidade, podendo ingressar no mundo jurídico e produzir seus efeitos, pois está concluído, acabado e completou todo o ciclo necessário a sua formação jurídica.

                            O ato válido é aquele que está em conformidade com o ordenamento jurídico, devendo ter todos os requisitos necessários para a sua eficácia, porém pode acontecer de não ser ainda exequível por conter condição suspensiva ou termo não verificado, porém caso contenha alguma ilegalidade implicará em não reconhecimento de efeitos que tenha produzido.

                            E finalizando o terceiro capítulo tem se que a eficácia do ato, o qual significa a realização do efeito a que o ato administrativo visa.

                            Quanto aos atributos dos atos administrativos tratados no quarto capítulo, Hely Lopes Meirelles é o autor que trata com mais complexidade o assunto, mencionando serem quatro os atributos do ato. O atributo relacionado à presunção tanto da legalidade como da veracidade do ato administrativo decorre do princípio da legalidade, disposto no artigo 37 da Constituição Federal, pois os atos administrativos devem ser considerados válidos até prova-se em contrário. Já a imperatividade, é o atributo no qual o ato administrativo se impõe aos administrados ou servidores, independente da concordância destes. E o último atributo do ato administrativo, diz respeito à autoexecutoriedade do ato administrativo, ou seja, significa que o ato administrativo tem execução imediata, sem precisar ter o consentimento do Poder Judiciário.

                            Maria Sylvia Zanella Di Pietro se diferencia dos demais autores, ao tratar de um atributo que somente ela cita em sua obra, como sendo a tipicidade. Que nada mais é do que um atributo advindo do princípio da legalidade, tratado por Hely Lopes Meirelles no atributo da presunção da legalidade e da veracidade.

                            No quinto capítulo foi tratado dos requisitos ou elementos dos atos administrativos, sendo que alguns autores denominam como pressupostos dos atos administrativos, porém a base dos requisitos ou elementos podem ser vistos no artigo 2º, da Lei 4.717/95 (Lei da Ação Popular), o qual menciona como elementos do ato administrativos a competência, forma, objeto, motivo e finalidade.

                            Diante do exposto, apesar de alguns autores se expressarem de um modo diferenciado da Lei 4.717/65, na sua grande maioria a perfeição dos atos administrativos advém da referida Lei.

                            No sexto capítulo, ao tratar da classificação dos atos administrativos, Hely Lopes Meirelles serviu como base para analisar cada ato administrativo, tendo em vista, ser o autor que mais detalha ou subdivide os atos administrativos, como também aconteceu no oitavo capítulo, o qual foi tratado o ato administrativo em espécie.

                            E finalizando o trabalho, no sétimo capítulo, ao tratar da extinção dos atos administrativos, a autora base deste capítulo foi Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tendo em vista, a autora ter se baseado na doutrina de Celso Antonio Bandeira de Mello, onde para ele a extinção do ato administrativo se dá em virtude do cumprimento dos efeitos, desaparecimento do sujeito ou do objeto, retirada, que abrange a revogação, invalidação, cassação, caducidade, a contraposição e a renúncia.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: versão atualizada até a Emenda n. 64/2010. Disponível em: http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_04.02.2010/CON1988.pdf. Acesso em: 16.05.14.

______. Lei nº 4.717 de 29 de junho de 1965 (regula a ação popular). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm

Acesso em: 16.05.14

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 4. ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Editora Malheiros, 2000.

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 4. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000.

MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Décio Balestero; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito administrativo brasileiro. 38. ed. atual. São Paulo: Editora Malheiros, 2012.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.  29 ed. São Paulo:  Malheiros, 2012.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2005.

TELLES, Antonio A. Queiroz. Introdução ao direito administrativo. 2. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2000.