O Código Tributário Nacional (CTN), em seu artigo 5º, nos traz os seguintes tributos: "impostos, taxas e contribuições de melhorias. A Constituição Federal de 1988, no artigo 145, III, traz também as Contribuições de Melhorias como um tipo de tributo, decorrentes de obras públicas. Portanto, é uma espécie tributária autônoma, distinta dos demais tributos. Sendo que as contribuições de melhorias estão especificadas no artigo 81 e 82 do CTN.
De acordo com o artigo 81, CTN, as contribuições de melhorias não serão utilizadas para custear a obra realizada, mas sim para fazer frente a estes custos, quando vier a ocorrer valorização imobiliária em decorrência de obras públicas, pois fazer face ao custo será diferente de custear a obra. Ou seja, conforme entendimento do CTN:
Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Assim, percebe-se que o fato gerador está indiretamente vinculado à atividade estatal específica, pois o FG não será a obra realizada pelo poder público, mas sim a valorização imobiliária que venha a resultar deste fato, ou seja, a valorização imobiliária decorrente de obra pública, e que esta valorização ocorra sobre bens imóveis, conforme o Decreto-Lei n. 195. Isto deverá ser observado, visto que havendo tal valorização, e que esta tenha relação com a obra pública, passa a haver a possibilidade de ser cobrado este tributo pela administração pública, ou seja, a União, os Estados, o DF e os municípios, dependendo da Unidade Administrativa que as realizar, pois são estes tributos de competência comum. Estes entes poderão, mediante o princípio da proporcionalidade, vir a cobrar contribuições de melhorias.
A contribuição de melhorias trata-se de um tributo vinculado, exigindo-se do Estado uma contraprestação, esse tributo cuja competência é comum a todos os entes federados, podendo somente estes cobrar tal contribuição mediante dois fatores: existência de uma obra pública e sua efetiva valorização imobiliária em decorrência da obra.
A obra pública em andamento, segundo entendimento jurisprudencial pode ser cobrada a contribuição de melhorias desde que o poder público possa auferir o quanto o imóvel foi valorizado.
A manutenção de obra pública (recapeamento asfáltico) não cabe a cobrança de contribuição de melhorias, visto que, é dever do poder público fazer a manutenção da obra pública, o que dá direito é uma obra nova e não sua simples manutenção.
Sendo um particular beneficiado por uma obra pública, deverá este realizar uma contraprestação, e de certo modo retribuir parte do investimento por questões de justiça fiscal, evitando o enriquecimento ilícito, o lucro quando não teve esforço, pois não deu causa para auferir tal benefício, conforme o seguinte entendimento do professor Sabbag “Em suma, evitando o enriquecimento ilícito do particular, a contribuição de melhoria respalda-se no fundamento moral de que se deve indenizar o Estado por essa vantagem econômica especial, ainda que não a tenha querido.” (SABBAG,2014, p.467).
A contribuição de melhorias tem como característica uma forma de ressarcir o Estado pelo gasto referente a obras que venham a acarretar uma valorização imobiliária de bens imóveis. Mas para que venha a ocorrer tal cobrança, haverá limitações (total e individual). Sendo que este, o Estado, não poderá cobrar do sujeito passivo mais do que gastou com a obra.
Estes limites não estão na Constituição Federal de forma expressa, mas encontram-se presentes em leis infraconstitucionais.
O limite total (global) refere-se ao valor da obra. Pois, como deve o particular uma contraprestação para com o Estado em face dos gastos com obras realizadas, justamente para evitar o enriquecimento sem causa, também não poderá o Estado vir a exigir valores além do que foi despendido, pelos mesmos motivos. Não poderá ultrapassar o valor máximo, pois estaria ocorrendo um imposto, o que não é aceito.
Haverá também outra limitação, o limite individual, o qual de acordo com o artigo 81 do CTN “é o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado”. Assim, não poderá o poder público vir a cobrar do particular, ou contribuinte, mais do que a valorização efetiva de seu imóvel.
O artigo 82 do CTN traz os requisitos necessários para que se possa cobrar a contribuição de melhorias. Desta maneira:
Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:
I - publicação prévia dos seguintes elementos:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;
d) delimitação da zona beneficiada;
e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;
II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;
III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.
§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.
§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.
Para que seja efetivada a cobrança de contribuição de melhorias deverão ocorrer dois momentos para isso. O primeiro momento será a instituição do tributo, que deverá ocorrer antes da obra, mediante Lei Ordinária. A cobrança se dará em outro momento, qual seja, após a obra, ou após a conclusão de parte significativa desta, e se dará por ato administrativo. O valor arrecadado não tem destinação especifica, e o valor portanto, voltará para os cofres públicos.
Conforme o entendimento do § 1º do artigo anterior, serão cobradas as contribuições de melhorias, mediante rateio proporcional. A base de cálculo da contribuição de melhorias está vinculada ao valor o qual será proporcionalmente dividido entre os seus beneficiários, conforme a valorização de cada imóvel.
Quanto as contribuições especiais, a destinação legal do produto arrecadado é específica. Trata-se de um tributo cujo fato gerador independe de atividade estatal específica, semelhante aos impostos, mas difere destes justamente pelo fato de ter destinação específica .
A Constituição Federal, em seu artigo 149 dispõe:
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.
§ 2º As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de que trata o caput deste artigo:
I - não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação;
II - incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços;
III - poderão ter alíquotas:
a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro;
b) específica, tendo por base a unidade de medida adotada.
§ 3º A pessoa natural destinatária das operações de importação poderá ser equiparada a pessoa jurídica, na forma da lei.
§ 4º A lei definirá as hipóteses em que as contribuições incidirão uma única vez.
Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.
Diante destes artigos, podemos verificar a previsão das Contribuições Sociais; as Contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE); as Contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas (contribuições corporativas); e ainda conforme o art. 149-A, as contribuições para o custeio do serviço de iluminação pública.
As contribuições verificadas no artigo 149 são de competência exclusiva da União. Contudo, haverá uma exceção para tal, que será o § 1º do artigo 149, onde as contribuições estaduais e municipais serão de competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios para custeio do regime previdenciário dos seus servidores. Quanto as contribuições previstas no artigo 149-A, esta será de competência municipal ou do Distrito Federal que é a contribuição de custeio do serviço de iluminação pública.
De acordo com Ricardo Alexandre, haverá uma classificação para as contribuições especiais, sendo da seguinte maneira: as contribuições sociais se subdividem em seguridade social, outras contribuições sociais e contribuições sociais gerais; as contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE); contribuições corporativas e as contribuições para custeio de Serviço de Iluminação Pública (COSIP). ( ALEXANDRE, p.51).
“A denominação doutrinária “contribuições especiais” visa a diferençar tais espécies tributárias das já estudadas contribuições de melhorias”. (ALEXANDRE, p.52).
Muitas são as diferenças entre as contribuições de melhorias e as contribuições especiais, não podendo ocorrer confusão entre elas, pois se diferenciam sob vários aspectos. Nas contribuições de melhorias o fato gerador é uma atividade estatal, enquanto que as contribuições especiais o fato gerador é realizado pelos particulares
REFERÊNCIAS
ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário esquematizado. 8. ed. ver., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008.
BRASIL, Constituição do (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal..
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Descomplicado. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008
JURÍDICOS, Presidência da República Casa Civil Subchefia Para Assuntos. Código Tributário Nacional: Lei nº 5172/66. 2014. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm>. Acesso em: 13 out. 2014.
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
