O presente trabalho contém uma sintética aproximação doutrinária para uma introdução ao estudo dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.

O estabelecimento de padrões de qualidade ambiental

Níveis de impacto acima desses padrões são considerados NOCIVOS, enquadrando-se no conceito de POLUIÇÃO da Lei nº 6.938/1981, pelo qual “entende-se por (...) poluição a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente (...) lancem matérias ou energia EM DESACORDO com os padrões ambientais estabelecidos.

Tais padrões têm relevância no licenciamento, pois, para que seja concedida a licença, exige-se a observância tanto dos padrões de emissão, quanto dos padrões de qualidade ambiental:

NO LICENCIAMENTO, EXIGE-SE OBSERVÂNCIA

- dos PADRÕES DE EMISSÃO;

- dos PADRÕES DE QUALIDADE AMBIENTAL.

O Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE)

“É o resultado de estudos conduzidos para o conhecimento sistematizado de características, fragilidades e potencialidades do meio, a partir de aspectos ambientais escolhidos em espaço geográfico delimitado” (Milaré, apud Garcia e Thomé, p. 114).

Identifica a vocação ambiental e econômica de cada área, por meio de estudos técnicos.

Serve para organizar, de modo VINCULADO, as decisões de agentes públicos e privados, sobre planos/programas/projetos que utilizem recursos naturais, ainda que indiretamente.

Tem como propósito final o uso racional dos recursos naturais.

Com base no ZEE, divide-se a área e se autorizam ou se proíbem atividades, de modo absoluto ou relativo, em cada parcela da área.

Segundo a LC 140/2011, a competência de cada ente federado para a elaboração de ZEE delineia-se da seguinte maneira:

UNIÃO – ZEE nacional e regional;

ESTADOS – ZEE estadual;

MUNICÍPIOS – Plano Diretor, com observância aos ZEE’s.

ENTENDIMENTO DO CESPE

Para o CESPE, o ZEE tem caráter obrigatório e “vinculado” (leia-se: vinculante), definindo-se como “instrumento de gestão do qual dispõem o governo, o setor produtivo e a sociedade, cujo fim específico é delimitar geograficamente áreas territoriais com o objetivo de estabelecer regimes especiais de uso, gozo e fruição da propriedade, em nível regional, estadual ou municipal” (CESPE, apud Garcia e Thomé, p. 116).

ATENÇÃO: não se deve confundir zoneamento ecológico-econômico com o estabelecimento de zona de amortecimento. ZONA DE AMORTECIMENTO é o entorno de unidade de conservação, ao qual se aplicam normas específicas que regulamentam a ocupação e o uso dos recursos, com o objetivo de reduzir impactos negativos sobre a unidade de conservação propriamente dita. Segundo a lei do SNUC, as unidades de conservação DEVEM possuir uma ZONA DE AMORTECIMENTO e, quando conveniente, corredores ecológicos. Essa exigência NÃO SE APLICA às Áreas de Proteção Ambiental e às Reservas Particulares do Patrimônio Natural (Lei 9.985/2000, art. 25). As normas específicas que regulamentam a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento ou dos corredores ecológicos devem ser estabelecidas pelo “órgão responsável pela administração da unidade (de conservação)” (art. 25, § 1º). Tais normas e o próprio limite de tais zonas de amortecimento e corredores ecológicos “poderão ser definidas no ato de criação da unidade OU POSTERIORMENTE” (art. 25, § 2º).

Avaliação de Impacto Ambiental (AIA)

É gênero que abarca todos os estudos ambientais que devem ser apresentados como subsídio para o licenciamento ambiental, de acordo com o grau de impacto ambiental que se espera de cada atividade, de modo que atividades de baixo impacto se satisfazem com estudos menos complexos, ao passo que atividades de SIGNIFICATIVO impacto exigem estudos mais complexos (mais precisamente, o Estudo de Impacto Ambiental, acompanhado do respectivo Relatório de Impacto sobre o Meio AmbienteEIA/RIMA).

Dentre as múltiplas espécies de AIA apropriadas para atividades/empreendimentos que NÃO sejam “causadores de significativa degradação do meio ambiente”, “o órgão ambiental competente (...) definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento” (Res. CONAMA 237/97, art. 3º, parágrafo único).

3.1. Uma espécie de AIA: o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA ou EPIA)

Serve para subsidiar o licenciamento ambiental de atividades efetiva ou potencialmente causadoras de SIGNIFICATIVA degradação.

Tem previsão expressa na CF (art. 225, § 1º, IV), segundo o qual o EIA deve ser exigido pelo Poder Público “para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de SIGNIFICATIVA degradação do meio ambiente”.

Segundo a Res. CONAMA 237/97 (art. 3º), ao EIA corresponde um Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (RIMA).

O STF já decidiu, em sede de ADI, pela inconstitucionalidade de norma de Constituição Estadual que dispensava a elaboração de EIA “no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais”, julgando a Corte Suprema que tal norma “cria exceção incompatível” com art. 225, § 1º, IV, da CF.

A Res. CONAMA 01/86 apresenta um rol de atividades potencialmente causadoras de significativa degradação, mas trata-se de enumeração EXEMPLIFICATIVA (numerus apertus), que não impede que o órgão competente exija EIA para atividades que dela não constem, desde que se enquadrem como “potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental”.

A realização do EIA é dever do empreendedor proponente do projeto, a quem incumbe arcar com as despesas e custos a ela referentes, podendo, para tanto, contratar empresa de consultoria, de cujos membros se exige inscrição no Cadastro Técnico Federal de Atividades, mantido pelo IBAMA, caso em que a empresa de consultoria será TECNICAMENTE RESPONSÁVEL pelos RESULTADOS do estudo.

O órgão competente promoverá a realização de AUDIÊNCIA PÚBLICA para discutir o projeto que constitui o objeto do EIA/RIMA nas seguintes hipóteses:

a) sempre que julgar necessário;

b) quando for solicitado por:

b1) entidade civil;

b2) pelo MP;

b3) por 50 ou mais cidadãos.

AO EIA/RIMA será dada PUBLICIDADE, como manda a CF!

O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras

O procedimento de licenciamento ambiental é um instrumento de gestão ambiental, por meio do qual o Poder Público exerce controle prévio sobre atividades com potencial de impacto ambiental, podendo resultar no consentimento estatal para a utilização de recursos naturais.

NÃO HÁ direito subjetivo à LIVRE utilização do meio ambiente (pois se qualifica como patrimônio público), nem dos recursos naturais (que são bens de uso comum do povo):

MEIO AMBIENTE – PATRIMÔNIO PÚBLICO

RECURSOS NATURAIS – BENS DE USO COMUM DO POVO

NÃO HÁ DIREITO SUBJETIVOS À SUA LIVRE UTILIZAÇÃO

Como o licenciamento é uma manifestação do poder de polícia da Administração Pública, deve ser promovido pelo Executivo, sendo inconstitucional, segundo o STF, norma que submete RIMA a comissão de Assembléia Legislativa.

O licenciamento tem por objeto a:

  • Localização;
  • Instalação;
  • Ampliação;
  • Operação…

... de empreendimentos/atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, OU daqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental. Conf. Res. CONAMA 237, arts. 1º, I, 3º e 10.

CUIDADO: licenciamento ≠ licença

Licenciamento ambiental é procedimento administrativo.

Licença ambiental é ato administrativo que pode vir a ser praticado ao final do procedimento de licenciamento ambiental.

Ao longo do licenciamento, para se chegar à licença de operação (que é a licença “final”), deve-se obter 2 outras licenças preliminares (licenças prévia e de instalação). Resumindo:

Licença Prévia – aprova a localização, a concepção, a viabilidade ambiental; estabelece os requisitos básicos e condicionantes para as próximas fases;

Licença de Instalação – autoriza a instalação de acordo com 1) planos/programas/projetos aprovados e com 2) as medidas de controle ambiental e demais condicionantes;

Licença de Operação – verificado o cumprimento das exigências das licenças anteriores, autoriza-se que o empreendimento entre em operação.

4.1. Competência para licenciar

As 3 esferas federativas têm competência para licenciar, devendo criar, por LEI, seus CONSELHOS DE MEIO AMBIENTE, com caráter deliberativo e participação social. Ademais, devem contar com profissionais legalmente habilitados.

NÃO é possível licenciamento simultâneo, pois todo licenciamento será licenciado “em um único nível de competência” (Res. CONAMA 237/97, art. 3º).

Prazos para análise dos requerimentos de licenciamento

REGRA – 6 meses

EIA/RIMA ou audiência pública – 12 meses

O decurso do prazo sem manifestação NÃO significa licencia tácita, mas apenas dá ensejo à competência supletiva de outro ente federado, do seguinte modo:

Demora do Estado, desperta a competência supletiva da União;

Demora do Município, desperta a competência supletiva do Estado;

Demora do Município e também do Estado, desperta a competência supletiva da União.

Prazos de validade de cada licença

Licença prévia – no mínimo, o estabelecido no cronograma de elaboração dos planos/programas/projetos; no máximo, 5 anos;

Licença de instalação - no mínimo, o estabelecido no cronograma de elaboração dos planos/programas/projetos; no máximo, 6 anos;

Licença de operação – de 4 a 10 anos.

Renovação da licença: deve ser requerida com antecedência mínima de 120 dias da expiração do prazo de validade, “ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão” (LC 140/2011, art. 14, § 4º).

NÃO CONFUNDIR

ATUAÇÃO SUPLETIVA: SUBSTITUI-SE O ENTE ORIGINARIAMENTE COMPETENTE, POR TER EXTRAPOLADO O PRAZO PARA O LICENCIAMENTO;

ATUAÇÃO SUBSIDIÁRIA: AUXILIA OU DÁ SUBSÍDIOS AO ENTE COMPETENTE.

É possível modificar condicionantes e medidas de controle e adequação.

Também é possível suspender ou mesmo cancelar uma licença.

4.2. Licenças ambientais: espécies

No exercício de sua “competência de controle” ou do seu poder de polícia, o Poder Público, ao longo do processo de licenciamento, pode expedir 3 diferentes espécies de licenças.

A função de cada uma dessas espécies de licenças é preceituada no art.8º da Res. 237/1997 do CONAMA, nos seguintes termos:

“O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do PLANEJAMENTO do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III – Licença Operacional (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

Parágrafo único. As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade”.

Não é apenas a modalidade de expedição das licenças (isolada ou sucessivamente) que varia conforme a natureza e as características do empreendimento ou da atividade.

A própria licença pode variar, já que o CONAMA pode definir, “quando necessário”, licenças ambientais específicas, “observada a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação” (Res. 237/97 do CONAMA, art. 9º).

Assim, “quando necessário, o CONAMA poderá definir outras espécies de licenças para compatibilizar o processo de licenciamento com as peculiaridades do desenvolvimento (planejamento, implantação e operação), de cada atividade ou empreendimento.

4.3. licenciamento ambiental: procedimento

1º) O órgão ambiental competente (OAC) define, com a participação do empreendedor, os documentos, projetos e estudos ambientais necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

2º) O empreendedor, com os documentos, projetos e estudos pertinentes, apresenta o requerimento da licença, “dando-se a devida publicidade” (Res. 237/97 do CONAMA, art. 10, II);

3º) o OAC analisa o material apresentado e, quando necessário, realiza vistorias técnicas;

4º) o OAC, quando couber, solicita esclarecimentos e complementações uma única vez, podendo, porém, haver reiteração, caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

5º) audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;

6º) o OAC, ao verificar que, em decorrência do que debatido nas audiências públicas, se fazem necessários esclarecimentos complementares, os solicitará e, se preciso, reiterará tal solicitação;

7º) emite-se parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;

8º) pronunciamento final sobre o pedido de licença, dando-se a devida publicidade.

Atenção

Do procedimento constará, obrigatoriamente:

  1. certidão da respectiva “Prefeitura Municipal” em que se declare a conformidade do local e do tipo de empreendimento ou atividade com a legislação aplicável ao uso e à ocupação do solo (conformidade ao Plano Diretor);
  2. quando for o caso, a autorização pra supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.

Atenção 2

No caso de EIA, a exigência de complementação quanto a esclarecimentos já prestados requer:

a)decisão motivada do órgão ambiental competente; e

  1. participação do empreendedor.
5. Espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público
  • Lei nº 9.985/2000 – Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
  • Novo Código Florestal
    • Áreas de Preservação Permanente (APP)
    • Área de Reserva Legal

5.1. Conceitos fundamentais

Biótopo = certa região

Biocenose = conjunto de seres vivos;

Biótopo + biocenose = bioma ou biota = conjunto de seres vivos de determinada região.

Ecossistema sustentado = conjunto da fauna e da flora de dado local

5.1.1. Áreas de Preservação Permanente (APP’s)

São áreas protegidas, cobertas ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

5.1.2. Área de Reserva Legal

É a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa.

Segundo o STJ, a responsabilidade pela delimitação da área de reserva legal é do proprietário rural, incumbindo ao órgão ambiental somente a aprovação de sua localização (REsp 1.087.370).

Na sua delimitação, devem ser observados os seguintes percentuais mínimos, relativamente à área total do imóvel:

Localizado na Amazônia Legal

  • Imóvel situado em área de florestas – 80%
  • Imóvel situado em área de cerrado – 35%
  • Imóvel situado em área de campos gerais – 20%

Localizado nas demais regiões do País – 20%

5.1.2.1. Regularização da área de reserva legal

O proprietário ou possuidor de imóvel rural que detinha, em 22 de julho de 2008, área de reserva legal em extensão inferior aos percentuais acima listados, poderá regularizar sua situação, independentemente da adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA), adotando as seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente:

I – Recompor a reserva legal;

II – Permitir a regeneração natural da vegetação na área de reserva legal;

III – Compensar a reserva legal.

A obrigação de regularização tem natureza real e é transmitida ao sucessor no caso de transferência do domínio ou posse do imóvel rural.

A recomposição deverá atender a critérios do órgão competente do SISNAMA e deve ser concluída em até 20 anos, abrangendo, a cada 2 anos, no mínimo, 1/10 da área total necessária à complementação da reserva legal. Pode ser realizada mediante o plantio intercalado de espécies:

a)nativas de ocorrência regional; com

b)exóticas (estas não podem exceder a 50% da área a ser recuperada) ou frutíferas, em sistema agroflorestal.

No caso de recomposição, o proprietário tem direito a explorar economicamente a Reserva Legal.

5.1.3. Unidades de Conservação

Compreendem espaços territoriais e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.

5.1.4. Diferenciações importantes

APP’s – são as áreas que se enquadram em descrições legais abstratas (“tipos” ou “modelos jurídicos”) e, por isso, submetem-se a uma específica disciplina prevista no Código Florestal.

Reserva Legal – não é instituída pela simples incidência normativa, decorrente do enquadramento da área às descrições legais, como ocorre com as APP’s. É uma área delimitada no interior de uma propriedade ou posse rural, em percentual mínimo em relação à área do imóvel (em geral, 20%), o qual deverá ser mantido com cobertura de vegetação nativa, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as APP’s.

Unidades de Conservação – são “legalmente instituídas pelo Poder Público”, de modo que sua existência não depende de tipos ou descrições legais abstratas, mas de um ato concreto que as crie, como um decreto do Chefe do Poder Executivo ou uma lei formal. Ademais, sua existência não está atrelada a um determinado imóvel rural, no interior do qual seja delimitada, como se dá com as reservar legais. Diversamente, as UC’s têm seus limites físicos definidos independentemente dos imóveis que venha a abranger, ou com os quais se interseccionem. Aliás, por vezes, a instituição da UC sequer implica a desapropriação dos imóveis que abranja.

5.2. Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC (Lei nº 9.985/2000)

As UC’s “dividem-se em dois grupos, com características específicas”, os quais se diferenciam por seu “objetivo básico”:

Unidades de Proteção Integral – preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso INDIRETO dos seus recursos naturais, SALVO exceções legais. Entende-se como uso indireto aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais.

Unidades de Uso Sustentável – compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de PARCELA dos seus recursos naturais. A lei admite a utilização (exploração) de parcela dos recursos naturais em regime de manejo sustentável, desde que observado o zoneamento da área, as limitações legais e o Plano de Manejo da respectiva UC.

5.2.1. Criação, alteração e supressão de UC’s

Conf. art. 22 da Lei do SNUC (Lei 9.985/2000).

5.2.2. Zonas de Amortecimento e Corredores Ecológicos

ZONA DE AMORTECIMENTO é o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade. Em outras palavras, são áreas de entorno de uma UC, às quais se aplicam normas específicas, com o objetivo de reduzir impactos negativos sobre a unidade de conservação propriamente dita.

Corredores ecológicos são porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam, para sua sobrevivência, áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais.

Segundo a lei do SNUC, as unidades de conservação DEVEM possuir uma ZONA DE AMORTECIMENTO e, quando conveniente, corredores ecológicos.

Essa exigência NÃO SE APLICA às:

a)Áreas de Proteção Ambiental – APA’s; e

b)Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPN (Lei 9.985/2000, art. 25).

As normas específicas que regulamentam a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento ou dos corredores ecológicos devem ser estabelecidas pelo “órgão responsável pela administração da unidade (de conservação)” (art. 25, § 1º). Tais normas e o próprio limite de tais zonas de amortecimento e corredores ecológicos “poderão ser definidas no ato de criação da unidade OU POSTERIORMENTE” (art. 25, § 2º).

5.2.3. Plano de Manejo

É o documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.

5.2.4. A compensação ambiental

Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em EIA/RIMA, o empreendedor é OBRIGADO a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, segundo o disposto no art. 36 da Lei do SNUC (Lei 9.985/2000) e no respectivo regulamento.

A Lei do SNUC estabelece que a quantia destinada pelo empreendedor não pode ser inferior a meio por cento dos curtos totais previstos para a implantação do empreendimento, mas o STF a considerou inconstitucional (ADI 3.378).

Contudo, o STF manteve a regra de que o percentual deve ser fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. É a esse órgão também que compete definir as UC’s a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo-se criar novas UC’s.

ATENÇÃO: quando o empreendimento afetar uma UC específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável pela administração da UC, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação.

A compensação ambiental é uma aplicação do princípio do usuário-pagador, segundo o qual o usuário de recursos naturais deve pagar pela utilização.

6. Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente (SINIMA)

Nacional, estadual e municipal – INTEGRADOS.

7. Instrumentos Econômicos
  • Concessão florestal;
  • Servidão ambiental – benefícios econômicos aos que preservam o meio ambiente;
  • Seguro ambiental – assegurar a reparação de danos ambientais através da exigência de garantias;
  • Extrafiscalidade – redução de benefícios fiscais ou aumento de tributos para desestimular atividades poluidoras.

BIBLIOGRAFIA

GARCIA, Leonardo de Medeiros; THOMÉ, Romeu. Direito Ambiental. 6ª ed. Salvador: Juspodivm, 2013.



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