SUMÁRIO:1.Introdução - 2.Atos administrativos: Tentativa conceitual – 3. Atributos (regime jurídico) - 3.1Presunção de legitimidade e veracidade - 3.2Imperatividade - 3.3 Autoexecutoriedade - 3.4Tipicidade - 4.Elementos do ato administrativo - 4.1Sujeito (Competência) - 4.2Forma - 4.3Objeto - 4.4Motivo - 4.4Finalidade - 5. Discricionariedade e vinculação - 6.Classificação - 7.Anulação ou invalidação do ato – 8.Revogação do ato - 9.Extinção do ato - 10.Referências.
Resumo:No Brasil hoje vigora a teoria da separação dos poderes de Montesquieu, que consiste na formação do Estados a partir de três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. A função típica do poder Executivo é administrar o Estado, e a Administração Pública a exerce por meio de atos jurídicos, que são especialmente chamados de Atos Administrativos. Os atributos ou regime jurídico dos Atos Administrativos são as características que os define e os diferenciam dos atos de direito privado.
Palavras-chave: Atos Administrativos. Direito. Administração Pública
1. Introdução
No Brasil hoje vigora a teoria da separação dos poderes de Montesquieu, positivada pela Constituição Federal de 1988, que consiste na formação do Estados a partir de três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário; cada um desses com suas funções típicas e atípicas e exercendo-as de forma separada, independente e harmônica.
A função típica do poder Executivo é administrar o Estado, e a Administração Pública a exerce por meio de atos jurídicos, que são especialmente chamados de Atos Administrativos. Segundo Hely Lopes Meireles, tais atos, por sua natureza, conteúdo e forma, diferenciam-se dos que emanam do legislativo (leis) e do judiciário (decisões judiciais), quando desempenham suas atribuições especificas de legislação e de jurisdição.
Diante da eminente importância do tema, o presente trabalho pretende explanar o assusto ora exposto, a fim de explicá-lo e torná-lo de mais fácil entendimento ao público leitor.
2. Atos administrativos: Tentativa conceitual
Há uma enorme divergência doutrinaria quanto a conceituação dos atos administrativos. Alguns autores o consideram como sendo uma espécie do gênero ato jurídico, o definindo da mesma maneira feita pela Teoria Geral do Direito e acrescentando apenas a sua finalidade pública, como faz Hely Lopes ao afirmar que “ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor aos administrados ou a si própria.”
Também a autora Di Pietro, em seu livro Direito Administrativo, o conceitua como sendo “a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo poder judiciário”, abrangendo assim toda e qualquer exteriorização de vontade do Estado, sujeita a regime jurídico administrativo, já que a administração aparece com todas prerrogativas e restrições próprias do poder público (afastando os atos de direito privado).
3. Atributos (regime jurídico)
Os atributos ou regime jurídico dos Atos Administrativos são as características que os define e os diferenciam dos atos de direito privado. Eles se submetem ao regime jurídico de direito público, tendo como prerrogativas a presunção de legitimidade e veracidade, a imperatividade, a autoexecutoriedade e a tipicidade.
3.1. Presunção de legitimidade e veracidade:
A presunção de legitimidade é a adequação do ato com a norma, ou seja, presume-se que todos os atos administrativos estão de acordo com a lei. Já a presunção de veracidade tem mais haver com o fato em que se motiva o ato, a esse se supõe que seja verdadeiro, a não ser que se prove o contrário.
3.2. Imperatividade:
É a característica que possibilita ao ato jurídico ingressar no mundo jurídico de terceiros, independentemente de sua vontade, ou seja, ele se impõe e produz efeitos na vida de seus administrados, esses querendo ou não.
3.3. Autoexecutoriedade:
É a possibilidade que a Administração Pública tem de exercer seus próprios atos administrativos sem a necessidade de intervenção do Poder Judiciário. Para Hely Lopes “a autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria administração, independentemente de ordem judicial.”
3.4. Tipicidade:
Para Di Pietro “tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a administração pública pretende alcançar existe um ato definido em lei.”
4. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Embora haja uma divergência doutrinaria quanto aos tais elementos, até mesmo quanto a nomenclatura dada, a corrente majoritária aponta cinco deles como primordiais para validade do ato. Baseando-se no artigo 2º da lei de Ação Popular (Lei nº 4717, de 29/6/1965) são nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: incompetência, vício de forma; ilegalidade do objeto; inexistência dos motivos; desvio de finalidade.
Sendo assim os cinco elementos capazes de tornar os atos administrativos nulos são: sujeito (competência), forma, objeto, motivo e finalidade.
4.1. Sujeito (competência):
Seria quem o aquele que pratica o ato, seja pessoa física (agente público) ou órgão que representa o Estado. Esse agente ou órgão deve estar dotado da competência especifica para a prática daquele determinado ato, outorgada pela constituição ou outra lei inferior.
4.2. Forma:
Modo pelo qual a declaração se exterioriza, levando em consideração as formalidades exigidas em lei para tal, ou seja, na formação do ato é imprescindível que se observe todas as formalidades que a lei trás para exteriorização daquela vontade, inclusive os requisitos que dizem respeito a publicidade do ato.
4.3. Objeto:
Coisa, atividade ou relação sobre o que o ato pode incidir. Seria o efeito jurídico gerado pelo ato. Levando em consideração que ele é espécie do gênero ato jurídico, para que o ato jurídico exista em decorrência dele deve nascer, extinguir-se ou transformar-se determinado direito.
4.4. Motivo:
É o pressuposto e fato e de direito sobre o qual se justifica o ato. Ou seja, é o conjunto de circunstancias, de acontecimentos e situações (fato), juntamente com o dispositivo legal (direito) sobre o qual se sustenta o ato. A ausência de motivo ou a indicação de motivo falso tiram a validade do ato.
4.5. Finalidade:
É o que se quer alcançar com a pratica daquele ato, difere-se da motivação pois esse é imediato, enquanto que aquele é mediato. Um é mais abrangente que o outros, trata-se do conjunto de atribuições assumidas pela Administração pública, suas finalidades para com o Estados.
5. DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO
Os atos administrativos podem ser tanto discricionários quanto vinculados. Vinculados são aqueles em que a lei não deia opções, ela estabelece que diante de determinados requisitos a administração deve agir de tal ou qual forma. Já quanto ao discricionário a lei eixa lacunas, possibilitando que o administrador utilize-se daquele ato quando de sua vontade, segundo critérios de oportunidade conveniência, justiça e equidade. Porém essa liberdade dada a administração tem limites traçados pela própria lei, ela só existe no espaço em que esta permite.
Para a autora Di Pietro, normalmente essa discricionariedade existe:
a) quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no caso da norma que permite a remoção ‘ex officio’ do funcionário, a critério da Administração, para atender à conveniência do serviço;
b) quando a lei é omissa, porque não lhe é possível prever todas as situações supervenientes ao momento de sua promulgação, hipótese em que a autoridade deverá decidir de acordo c o m princípios extraídos do ordenamento jurídico;
c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser adotada; exemplos dessa hipótese encontram-se em matéria d e poder d e polícia, em que é impossível à lei traçar todas as condutas possíveis diante de lesão ou ameaça de lesão à vida, à segurança pública, à saúde.
6. CLASSIFICAÇÃO
Os atos administrativos podem ser classificados tanto quanto ao seu conteúdo quanto a sua forma. Quanto ao conteúdo são divididos em: atos de autorização, de licença, de admissão, de permissão, de aprovação, de homologação, de parecer e de visto. Já quanto à forma pode-se falar em: decreto, resolução e portaria, circular, despacho e alvará.
7. ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO DO ATO
Trata-se do desfazimento do ato em virtude de alguma ilegalidade, nesses casos os efeitos retroagem a o dia em que o ato foi feito. Os vícios podem ser relativos a todos os elementos de validade do ato administrativo já dispostos acima.
Ela pode ser feita tanto pela Administração Pública ou ainda pelo Poder Judiciário, e há uma divergência doutrinaria se essa anulação tem caráter discricionário ou vinculado. Quem defende a discricionariedade a faz com base no princípio da legalidade, já que afirma que é facultativo apegasse ao princípio da predominância do interesse público sobre o particular.
8. REVOGAÇÃO DO ATO
Para Di Pietro a revogação é o ato administrativo discricionário pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência. Ou seja, e a forma pela qual o ato o ato legal e perfeito, perde a sua eficácia por não ser mais ao interesse público.
A partir da revogação, que só poderá ser feita pela própria administração, o ato em questão perde a sua efetividade, não gerando mais efeitos a partir da sua revogação, diz pois, que trata-se de um efeito “ex nunc” (a partir de agora), já que ele não retroage.
A autora acima citada, fala nas limitações ao poder de revogar (2014: 261-262), são elas:
1. não podem ser revogados o s atos vinculados, precisamente porque nestes não há os aspectos concernentes à oportunidade e conveniência; se a Administração não tem liberdade para apreciar esses aspectos no momento da edição do ato, também não poderá apreciá-los posteriormente; nos casos em que a lei preveja impropriamente a revogação de ato vinculado, como ocorre na licença para construir, o que existe é uma verdadeira desapropriação de direito, a ser indenizada na forma da lei;
2. não podem ser revogados o s atos que exauriram o s seus efeitos; como a revogação não retroage, mas apenas impede que o ato continue a pro luzir efeitos, se o ato já se exauriu, não há mais que falar em revogação; por exemplo, se a Administração concedeu afastamento, por dois meses, a um funcionário, a revogação será possível enquanto não transcorridos os dois meses; posteriormente, os efeitos terão se exaurido. Vale dizer que a revogação supõe um ato que ainda esteja produzindo efeitos, como ocorre com a autorização para porte de armas ou exercício de qualquer atividade, sem prazo estabelecido;
3. a revogação não pode ser feita quando já se exauriu a competência relativamente ao objeto do ato; suponha-se que o interessado tenha recorrido de um ato administrativo e que este esteja sob apreciação de autoridade superior; a autoridade que praticou o ato deixou de ser competente para revogá-lo;
4. a revogação não pode atingir os meros atos administrativos, como certidões, atestados, votos, porque os efeitos deles decorrentes são estabelecidos pela lei;
5. também não podem ser revogados os atos que integram u m procedimento, pois a cada novo ato ocorre a preclusão com relação ao ato anterior;
6. não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, conforme está expresso na Súmula nº 473, do STF.
9. EXTINÇÃO DO ATO
De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello, um ato administrativo extingue-se por:
I - cumprimento de seus efeitos, o que pode suceder pelas seguintes razões:
a) esgotamento do conteúdo jurídico; por exemplo, o gozo de férias de um funcionário;
b) execução material; por exemplo, a ordem, executada, de demolição de uma casa;
c) implemento de condição resolutiva ou termo final;
II - desaparecimento do sujeito ou do objeto;
III - retirada, que abrange:
a) revogação, em que a retirada se dá por razões de oportunidade e conveniência;
b) invalidação, por razões de ilegalidade;
c) cassação, em que a retirada se dá "porque o destinatário descumpriu condições que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação jurídica"; o autor cita o exemplo de cassação de licença para funcionamento de hotel por haver se convertido em casa de tolerância;
d) caducidade, em que a retirada se deu "porque sobreveio norma jurídica que tornou inadmissível a situação antes permitida pelo direito e outorgada pelo ato precedente"; o exemplo dado é a caducidade de permissão para explorar parque de diversões em local que, em face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatível com aquele tipo de uso;
e) contraposição, em que a retirada se dá "porque foi emitido ato com fundamento em competência diversa que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são contrapostos aos daqueles"; é o caso da exoneração de funcionário, que tem efeitos contrapostos ao da nomeação.
IV - Renúncia, pela qual se extinguem os efeitos do ato porque o próprio beneficiário abriu mão de uma vantagem de que desfrutava.
