RESUMO:Este artigo tece considerações sobre a responsabilidade civil a respeito do Plano Diretor e sua aplicabilidade no planejamento e gestão da cidade, em que a mesma apresenta adversidades urbanas a serem solucionadas, como o crescimento desordenado das cidades, que geram bastante problema para a comunidade, tais como os de infraestrutura, saneamento e má distribuição de água e esgoto, falta de praças e áreas verdes, dentre outros. Este crescimento se deu com a urbanização, reflexo da Revolução Industrial, no século XVIII, quando a população urbana cresceu em maior proporção que a rural. A cidade de Imperatriz é um retrato do quadro que não conseguiu equacionar as medidas necessárias para o desenvolvimento saudável de uma cidade. Apesar de ter elaborado um plano diretor em 2004, suas estratégias e seus métodos não conseguiram comprová-lo nas audiências, tornando-se assim, inaplicável. Fato este que gerou, através do Ministério Público, uma Ação Civil Pública em 2012, resultado de várias tentativas a fim de solucionar o problema, onde inclusive, em 2006, o Município assinou um TAC – Termo de Ajuste de Conduta, comprometendo-se a elaborar um novo plano diretor sob pena de multa; porém esgotado o prazo o Município não cumpriu o prometido mesmo após mais de uma prorrogação. O Estatuto das Cidades e a Lei de Improbidade Administrativa trazem sanções para os municípios que não cumprirem com o disposto relativo ao plano diretor, porém verifica-se a inércia do Poder Público que não pode furtar-se da sua responsabilidade. É evidente que a falta do cumprimento desta responsabilidade traz graves problemas para a sociedade que, enquanto não se chega a uma solução, é a que mais sofre com a falta do cumprimento dos seus interesses ora afetados.
1 - Introdução
Há muito tempo - desde sempre - o homem tem como necessidade buscar meios para a sua sobrevivência. Busca alimentos, vestimentas, e, não menos importante, busca moradia. Tal busca fez e continua fazendo com que o homem ocupe os espaços que são oferecidos pelo meio ambiente, de modo mais apropriado às suas necessidades.
A princípio, o homem vivia no campo, e sua forma de trabalho e moradia era bem simples, assim como as necessidades próprias de sua época. Porém, com o passar dos anos, as sociedades foram se desenvolvendo e sentindo outras necessidades que exigiam mudanças na maneira de viver do homem camponês, e, junto com esse desenvolvimento, ocorreram fenômenos sociais significativos para a sociedade, como a Revolução Industrial, que, por volta do século XVIII, trouxe consigo uma das várias consequências: a urbanização, caracterizada pela saída deste homem do campo para as cidades, em busca, novamente, de suprimento de suas necessidades.
Tal processo se deu de maneira célere, pois as cidades não estavam preparadas para receber um número significativo de camponeses. Assim, as cidades foram se desenvolvendo conforme as necessidades deste homem iam aparecendo, ou seja, não houve planejamento para que as cidades comportassem as famílias camponesas que não paravam de migrar para a cidade.
O Poder Público, visando ao bem-estar social e ao desenvolvimento saudável das cidades, sempre focado na função social, criou leis que regulamentam a ocupação dos espaços das cidades pelo homem. É o que prevê a nossa Carta Magna e o Estatuto das Cidades, e, ainda, a Lei de Improbidade Administrativa, sendo que estas últimas trazem sanções em caso da não observância das previsões legais.
Combinados, os artigos 103 e 182 da Constituição Federal trazem consequências à gestão pública no sentido da obrigação de cumprir o que dispõe a Carta Magna. Clara é a responsabilização à gestão pública que descumprir a ordem constitucional. No entanto, vê-se muito pouca atuação dos órgãos competentes em fiscalizar, processar e julgar os casos, não raros, no Brasil. Notadamente há uma discrepância entre o que está estampado na Carta Maior e o que se pratica ao longo da história do país que tem um Estado Democrático de Direito.
2 - As cidades brasileiras e o direito urbanístico
O termo urbanização tem origem na expressão latina urbi, que significa cidade. Por outro lado, urbi é derivada da palavra suméria Ur, uma das duas primeiras cidades da história, localizada na região da Mesopotâmia e formada por volta do ano de 6000 a.C. Estudos arqueológicos apontam para outra localidade na Mesopotâmia, Uruk, como sendo a primeira cidade notoriamente ‘urbana’.
Em torno de 3500 a.C., Uruk já contava com um arranjo estrutural avançado, estimulado pelas atribuições comerciais e o desenvolvimento da escrita cuneiforme. É o que afirma Júlio César Lázaro da Silva, mestre Geografia Humana pela Universidade Estadual Paulista - UNESP.
Como é sabido, a urbanização foi iniciada no século XVIII, a partir da Revolução Industrial, a princípio na Inglaterra, se espalhando por outras localidades da Europa e nos Estados Unidos. Como efeito das primeiras fábricas, houve uma grande migração do campo para a cidade, pela necessidade de formação de mercados consumidores e de absorção de mão de obra. Isso fez com que as máquinas da Revolução Industrial invadissem o campo, mecanizassem a lavoura e, por consequência, forçassem a saída dos camponeses de suas terras.
Urbanização, segundo José Afonso Silva: “Emprega-se o termo “urbanização” para designar o processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior à população rural. Não se trata de um mero crescimento das cidades, mas de um fenômeno de concentração urbana.” (SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro. 5. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 26).
O chamado êxodo rural, que consiste na migração da população rural para as cidades, foi muito intenso em décadas passadas e a migração dessas pessoas provocou um inchaço urbano em determinadas regiões.
Foi percebido no Brasil um inchamento das cidades, conhecido nos dias de hoje como a macrocefalia urbana. No ano de 1950, a população urbana brasileira representava um total de 18,8%. Esse percentual alcançou mais de 50% em 1965, tornando o Brasil um país urbano.
No contexto do período industrial, o processo de urbanização se estruturou com base em duas importantes causas distintas: os fatores atrativos, que são aqueles nos quais a urbanização se dá devido às condições de estrutura que são oferecidas pelos espaços das cidades, merecendo destaque aqui a industrialização; e os fatores repulsivos, nos quais a urbanização se caracteriza pela saída forçada da população camponesa para os centros urbanos, devido à modernização do campo.
Os rumos da urbanização brasileira foram definidos com a difusão da atividade industrial no Brasil, ratificada após a Segunda Guerra Mundial. Podendo se afirmar que os países que tiveram um processo de industrialização tardia tiveram uma urbanização sem planejamento, tardia.
Segundo dados da Organização das Nações Unidas, cerca de metade da humanidade vive hoje em cidades. Populações urbanas cresceram de cerca de 750 milhões em 1950 para 3,6 bilhões em 2011. Até 2030, quase 60% da população mundial viverá em áreas urbanas. Atualmente, o urbano corresponde a 52,1 % da população do planeta. Nos países desenvolvidos, essa média é de 77,7%, contra 46,5 % nos países subdesenvolvidos. Segundo o Censo 2010 realizado pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), o Brasil possui 84,4% de sua população de cerca de 190 milhões de habitantes vivendo em áreas consideradas urbanas.
Problemas como o congestionamento, devido a falta de espaço nas ruas; a falta de praças e bosques, que representam as áreas verdes; a má distribuição de tratamento de água e esgoto, que são problemas de saneamento básico, e, indústrias invadindo as áreas residenciais, trazendo consigo poluição ambiental e sonora, e ainda problemas de saúde, resultam na má qualidade de vida da sociedade e são resultado da falta de planejamento urbano, planejamento este, prejudicado pelo crescimento acelerado das cidades.
No mesmo sentido, é notável um fenômeno característico do célere crescimento: a conurbação, que na definição de José Afonso da Silva é uma profunda transformação qualitativa que a cidade vem sofrendo (SILVA, 2008. p. 18). É um termo usado para conceituar tal fenômeno urbano que acontece quando duas ou mais cidades/municípios se unem, constituindo uma única malha urbana, como se fosse somente uma única cidade. Com tal unificação, as cidades envolvidas começam a utilizar os mesmos serviços de infraestrutura de maneira conjunta, formando uma malha urbana contínua. Com este fenômeno, quase não se pode perceber os limites municipais, não se podendo definir com facilidade onde termina ou começa cada município. Em relação às zonas rurais, geralmente são identificadas pequenas propriedades, voltadas para a produção hortifrutigranjeira - produtos que são comercializados no mercado local.
Direito urbanístico
Nas palavras de Silva (2008):
O Direito Urbanístico Objetivo consiste no conjunto de normas que tem por objetivo organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade” e “Direito Urbanístico como ciência é o ramo do direito público que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios disciplinadores dos espaços habitáveis.
O Direito Urbanístico e o urbanismo possuem em comum o objeto de estudo, porém cada um com sua visão peculiar. Ambas as ciências se detém sobre a utilização dos espaços, tanto os espaços urbanos como os espaços rurais.
Ainda esclarece Meireles (MEIRELES, 2007. p. 511) que urbanismo é um conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo e propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.
No tocante à competência para legislar sobre o Direito Urbanístico, temos na Constituição Federal em seu artigo 24, I, que é da União, dos Estados e do Distrito Federal, em relação aos municípios, o artigo 30, VIII, diz que a eles compete promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
Para garantir o bem estar de seus habitantes e ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a Constituição em seus artigos 182 e 183, trata especificamente sobre a política urbana e preconiza que o Plano Diretor é obrigatório para as cidades com mais de 20.000 habitantes, instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, sempre em atenção à função social da cidade.
Conforme esclarece Pinto (2011), tradicionalmente a atuação do município se dá através de leis sobre zoneamento que dividem o território da cidade em zonas e conforme o que cada zona permite, se define conjunto de usos e índices urbanísticos, percebidos em mapas e tabelas da respectiva lei; leis de alinhamento, que determinam o traçado das vias, ou seja, do sistema viário, separando as propriedades privadas contíguas dos logradouros públicos; leis sobre loteamentos, onde são percebidas as áreas livres, terrenos para o sistema viário e obras de urbanização, por exemplo; e o código de obras, que tem como objetivo garantir a segurança e salubridade de cada espécie de edificação.
O Estatuto da Cidade, Lei Federal nº. 10.257/01, em seu parágrafo único do artigo 1º, estabelece normas de ordem pública e social, regulando o uso da propriedade em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos e, ainda, objetivando o equilíbrio ambiental em suma, a sustentabilidade.
3 - Mecanismos normativos para gestão das cidades e as problemáticas decorrentes da má administração pública.
A gestão das cidades é feita mediante o plano de desenvolvimento urbano e pelo estatuto das cidades, com seu plano diretor que está previsto nos art. 40 e 41 da lei 10.257. Tendo em vista essas duas premissas, é possível perceber que não vêm sendo desenvolvidas plenamente em alguns municípios, inclusive no município de Imperatriz - MA.
A Constituição Federal de 1988 definiu que os municípios deveriam desempenhar um papel importante para a administração e desenvolvimento econômico. Através da distribuição das obrigações entre o governo federal, estadual e municipal. Definiu, dentre as obrigações municipais, a de organização urbana, responsável por boa parte do crescimento econômico do país, visto que a maior parte das indústrias, do comércio, entre outros, está concentrada no meio urbano. Deixou sob responsabilidade também dos municípios a preocupação maior com o meio natural, visando à sustentabilidade, o equilíbrio entre o meio urbano e a natureza, devendo preocupar-se ainda mais com o saneamento básico, por exemplo.
Com o aprimoramento de métodos e técnicas mais eficientes para o desenvolvimento dos centros urbanos se torna mais fácil o desenvolvimento econômico, social e cultural de uma cidade. Mas a real situação da legislação, em relação ao planejamento e estudo, é que se tornaram ineficientes, pois não há uma preocupação política em elaborar ou rever a legislação urbanística já existente ou que ainda deve ser feita. Ainda é notório o desenvolvimento urbano desordenado, sem nenhum planejamento prévio em sua construção, trazendo consigo alguns danos emergentes e futuros à população.
O art. 25 da Constituição Federal estabelece que “os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição”. Nesse mesmo artigo, seu parágrafo terceiro define que:
Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Fica assim estabelecido constitucionalmente que cabe aos estados a competência de instituir e viabilizar os processos de planejamento e gestão das regiões metropolitanas. Fazendo com que haja um fortalecimento da autonomia dos municípios, principalmente quanto às questões, soluções e métodos alternativos para amenizar os problemas encontrado nas áreas urbanas.
Diante do crescimento desordenado do espaço urbano, sem um estudo e planejamento, as cidades tornam-se um caos para o convívio da população, pois há uma gama de problemas encontrados facilmente, sobretudo no tocante ao abastecimento hídrico, à coleta de lixo, ao transporte público e na poluição ambiental, sonora e visual, entre outros problemas encontrados nos grandes centros urbanos. Observados estes problemas é necessário que tanto o estado, quanto os municípios reforcem a busca por soluções que visem ao aprimoramento da gestão pública, proporcionando o bem estar social e a melhoria das condições mínimas no espaço habitado.
A situação dos perímetros urbanos hoje no Brasil é complexa, pois a sociedade vive, em grande parte, na pobreza, habitando locais inapropriados para a construção de moradias, como as encostas de riachos ou áreas alagáveis. Não se pode olvidar que a precariedade na coleta de lixo e dos sistemas de esgoto proporcionam um ambiente favorável para as inundações, que ocorrem em períodos de chuva, aumento no caso de doenças em virtude do lixo e da falta de saneamento básico, ou de sua precariedade, além de problemas associados ao grande uso de veículos particulares, causando congestionamento por uma má administração e planejamento das rotas de tráfego, favorecido ainda mais pelas péssimas condições dos transportes públicos, aumentando assim a poluição atmosférica pelos veículos.
Tanto as ações políticas quanto econômicas que atuam nas cidades têm, em parte, seus interesses um pouco prejudicados de várias formas, principalmente pelos ambientais, por algumas ações que tentam minimizar os efeitos e danos causados. Observada tal perspectiva de interesses, é possível mencionar alguns conflitos, tanto na política ambiental urbana quanto no uso público e privado dos espaços e recurso naturais encontrados naquela região.
O que faz com que as cidades cresçam de forma desordenada são, além de outras causas, as invasões que tornam-se periféricas, as empresas construtoras de prédios residenciais que ocupam de forma ilegal áreas ambientais relativamente frágeis, fazendo com que alguns efeitos se tornem aparentes como já foi citado acima, através de doenças, poluição, além da degradação do solo, surgindo assim conflitos de grandes proporções.
Conflitos como a de famílias pobres que invadem determinado espaço público ou privado, fazendo suas moradias por não terem outra alternativa frente ao descaso público e não aplicabilidade do art. 5º da Constituição Federal, quando trata do cidadão como detentor do direito de ter uma moradia digna, e que o próprio Estado deveria prover as condições necessárias. São conflitos vistos diariamente nas maiores e menores regiões do Brasil.
Ao ajustamento destes conflitos torna-se difícil pôr uma solução ou um plano eficaz. O nível municipal do governo é extremamente frágil e vulnerável pois há pressões dos agentes econômicos, onde estão incluídas também as da construção civil, que usam e as vezes abusam dos recursos naturais. Segundo Maricato (2000), a regra geral de alocação de investimentos públicos no caso brasileiro reza que as obras de infraestrutura que atendem aos interesses de empreiteiras de construção pesada e de empresas do setor imobiliário têm prioridade sobre os investimentos sociais.
Desta feita, políticas de habitação popular, saúde, educação, meio ambiente e cultura são relegadas a segundo plano vis à vis obras de infraestrutura urbana que abrem novas localizações para o mercado imobiliário de alta renda e sustentam a especulação.
Ademais, cabe chamar a atenção para disputas de interesses específicas existentes dentro da esfera do poder público: conflitos de interesses entre os diversos setores do poder local, no que tange aos objetivos e ao desenho das políticas ambientais urbanas; conflitos entre poderes locais vizinhos no que tange às políticas ambientais, ou à ausência delas.
