4. O Ministério Público
O Título IV da Constituição da República, ao dispor sobre a organização dos poderes, insere em seu Capítulo IV, Seção I, o Ministério Público como instituição permanente, cujo comando constitucional é a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, delineando com precisão as suas funções institucionais na regra inserta no artigo 129.
Para o cumprimento de seu munus constitucional é necessária a previsão de instrumentos, o que se alcança com o inquérito civil e da ação civil pública, guarnecendo os interesses difusos e coletivos, além dos individuais homogêneos.
4.1. O campo de atuação do Ministério Público
A tendência dos estudiosos sobre o Ministério Público é a de restringir a atuação do Parquet às hipóteses em que se vislumbre interesse público e social, diferenciando-se o interesse público primário do secundário. A simples contraposição de interesse público e privado não traduz a necessidade da intervenção ministerial. A definição de Renato Alessi [25], bem traduz a diferença: "(...) interesse público compreende o interesse público primário e o secundário: não há confundir o interesse do bem geral (interesse público primário) com o interesse da administração (interesse público secundário), pois este último é apenas o modo como os órgãos governamentais vêem o interesse público"
As atribuições do Ministério Público, modernamente, são objeto de reflexão pelas chefias institucionais em todo o País, havendo quem se manifeste sobre a necessidade da racionalização da sua atuação, fixando-se a discussão na dispensa da intervenção ministerial em determinadas hipóteses como, v.g., em uma separação judicial de pessoas maiores, capazes e sem filhos menores.
O estudo do delicado assunto deve tomar rumo com base no tema O Ministério Público e a sua Destinação Constitucional. Como é cediço, a nova ordem constitucional, pela teoria adotada no ordenamento pátrio – Teoria da Recepção, elaborada por Hans Kelsen [26], poderá recepcionar as normas anteriores desde que compatíveis com a novel sistemática, consoante asseverado: "Uma grande parte das leis promulgadas sob a antiga Constituição permanece, como costuma dizer-se, em vigor. No entanto, essa expressão não é acertada. Se estas leis devem ser consideradas como estando em vigor sob a nova Constituição, isto somente é possível porque foram postas em vigor sob a nova Constituição, expressa ou implicitamente(...)"
Destarte, todos os dispositivos legais anteriores à Constituição da República devem ser interpretados conforme o novo texto e os posteriores da mesma forma, sob pena de estarem maculados da eiva da inconstitucionalidade, consubstanciado, neste passo, o princípio da supremacia da Constituição [27].
Como indigitado, o Ministério Público tem as suas funções insertas na Constituição da República, incumbindo-lhe, desta feita, atender a tais ditames, os quais, a todo evidente, parecem não se coadunar com a atuação em casos em que não há nenhum interesse público primário, difuso, coletivo ou individual homogêneo, tanto no exemplo já citado de uma separação judicial de pessoas maiores, quanto, v.g., em relação à sua atuação compulsória no mandado de segurança, não se coadunando o raciocínio de que há previsão legal para tanto [28], pois é certo que se trata de dispositivo legal pretérito à ordem constitucional.
Na esteira do raciocínio, os membros do Ministério Público terão condição de concentrar seus esforços no alcance dos anseios da sociedade revelados pela Assembléia Nacional Constituinte, de 1988, pois como bem asseverado por Sérgio de Andréa Ferreira [29], o Parquet funciona como o Advogado da Sociedade, atuando não só na sociedade, mas para a sociedade.
4.2. O Ministério Público e a tutela dos interesses do consumidor
O Ministério Público brasileiro tem uma feição ímpar no cenário mundial, haja vista a sua desvinculação hierárquica da divisão tripartite dos poderes, contando com autonomia não só institucional, mas principalmente de seus membros, no que tange às garantias e prerrogativas [30][31]. A inamovibilidade é um dos atributos mais importantes, pois é muito fácil e conveniente transferir algum investigador quando está incomodando ou, ao revés, designar um acusador de exceção para determinado caso; além da irredutibilidade de subsídios que se afigura, também, como importante segurança à pessoa natural que exerce a função de membro do Ministério Público, pois seria muito fácil aviltá-lo financeiramente para que se rendesse a interesses espúrios.
Nesta conformidade, vislumbra-se que o Ministério Público se presta, com perfeição, ao desempenho da função de Advogado da Sociedade, tanto assim é que a Lei 8.078/90, em seu artigo 5º, contém comando determinando a criação de Promotorias de Proteção ao Consumidor: "Para a execução da Política Nacional das Relações de Consumo, contará o poder público com os seguintes instrumentos, entre outros: II - instituição de Promotorias de Justiça de Defesa do Consumidor, no âmbito do Ministério Público;".
A atuação do Ministério Público na defesa dos consumidores está adstrita aos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, em decorrência do comando constitucional inserto no artigo 127 [32] e no inciso III do artigo 129 [33]. Contudo, em decorrência da redação empregada no artigo 127, tentou-se interpretá-lo restritivamente, reservando ao Ministério Público legitimidade apenas para os direitos individuais homogêneos indisponíveis. Tal posicionamento não merece prosperar, diante da análise do inciso III do parágrafo único do artigo 81 da Lei 8.078/90 e alínea a do inciso IV do artigo 25 da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público – Lei 8.625/93 [34].
Nesse sentido, a jurisprudência tem se inclinado: "Ministério Público. Legitimidade ativa. Código de Defesa do Consumidor. Cooperativa habitacional. Administração em detrimento dos cooperados apurada em inquérito civil. Precedentes da Corte. 1. Tem o Ministério Público, na forma de vários precedentes da Corte, legitimidade ativa para defender interesses individuais homogêneos, presente o relevante interesse social, assim, no caso, o direito à aquisição de casa própria, obstado pela administração de cooperativa habitacional em detrimento dos cooperados, como apurado em inquérito civil. 2. Recurso especial conhecido e provido" [35]. Da mesma forma, o seguinte julgado: "Processo Civil. Ação Civil Pública. Legitimidade ad causam. O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública cujo objeto seja a tutela de direitos de adquirentes de apartamentos residenciais. Ressalva do entendimento pessoal do relator, que a restringe à defesa dos interesses individuais homogêneos indisponíveis. Recurso especial conhecido e provido." [36]. Os Tribunais de Justiça do Rio Grande do Sul [37] e do Rio de Janeiro [38] também assim se posicionam.
Para o cumprimento do comando constitucional necessário se fez a elaboração de mecanismos efetivos ao desenvolvimento de seu mister.
4.3. Instrumentos para o desempenho da proteção ao consumidor pelo Ministério Público
Para o desempenho da fiscalização das relações de consumo, não só sob o ponto de vista repressivo, mas sobretudo preventivo e implementador, a Constituição da República dispôs sobre o inquérito civil e a ação civil pública [39].
O inquérito civil [40], criado pela Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, é um dos instrumentos mais importantes para a atuação dos membros do Ministério Público na defesa dos denominados interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Trata-se de um procedimento de natureza administrativa inquisitorial, de utilização exclusiva do Ministério Público, carecedor, ainda, de regulamentação legal. Consigne-se que há anteprojeto de lei para discipliná-lo, elaborado por uma comissão instituída pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público [41].
O procedimento de investigação, denominado de inquérito civil, quando instaurado será presidido pelo membro do Ministério Público e se destinará à colheita de provas para que seja expedida recomendação ao investigado; promovida audiência pública; realizado termo de ajustamento de conduta ou, então, intentada ação judicial, intitulada como ação civil pública. A coercibilidade do instrumento de investigação, além do fato da figura da presidência, está no poder de requisição de informações, ressaltando que o seu não atendimento configura-se crime previsto no artigo 10 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 [42].
Corrobore-se que o Supremo Tribunal Federal, em recente decisão, chancelou o posicionamento de que a quebra de sigilo fiscal e bancário pelo Ministério Público, quando se tratar de contas públicas, independe de autorização judicial [43], o que se aplica, por exemplo, na investigação de serviço público prestado por um concessionário de telefonia fixa.
Não se torna difícil concluir que o inquérito civil é um instrumento de alcance efetivo dos objetivos acoimados, revelado, neste sentido, pela pesquisa realizada por Paulo Cezar Pinheiro Carneiro [44], que : "em média, para cada duas ações promovidas pelo Ministério Público, uma é precedida de inquérito civil, ou seja, 50 %.(...) Quanto ao resultado, 61,19% dos processos transitados em julgado, precedidos de inquérito obtiveram êxito (...)".
Já a ação civil pública, denominada desta forma, não está restrita à Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, eis que outros diplomas legais prevêem a ação civil pública, como já visto no item 2.2.2..Trata-se de uma forma de se levar ao conhecimento do Poder Judiciário o fato investigado, pugnando-se pela sua solução. Não se verifica apenas o Ministério Público como legitimado ativo: contudo a prática tem demonstrado que a grande maioria das ações civis públicas intentadas tem por autor o Parquet [45]
Diante do quadro fático delineado, identifica-se que o estabilizador do equilíbrio social, comprometido, apenas, com a sociedade - pois sempre foi e será social -, é o Ministério Público, instituição que cada vez mais se insere no cenário nacional como o responsável pela moralização e transparência da atuação dos fornecedores.
Conclusões
1. As relações de consumo abrangem não só o consumidor, de forma que parece não ser a melhor terminologia para a Lei 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor, mas sim Código da Política Nacional das Relações de Consumo.
2.Em decorrência da reestruturação econômica mundial, o consumidor individual vai cedendo ao consumidor coletivo.
3.A relação jurídica clássica credor-devedor, com enfoque à proteção do direito individual, traduzida por um feixe de retas paralelas, está fadada a apresentar-se como exceção. Os interesses da coletividade, representativos de uma sociedade de massa, afigurando-se como feixes convergentes, assumem proporções cada vez mais acentuadas – denominados de direitos transindividuais.
4.Os interesses transindividuais são classificados em espécies: difusos, coletivos e individuais homogêneos, cuja abrangência decresce nessa ordem.
5.O Ministério Público, nos termos da Constituição da República, assumiu feição sem paradigma internacional semelhante, razão pela qual tem como uma das suas principais funções a proteção dos interesses transindividuais, incluídos aí os consumidores coletivos, valendo-se de instrumentos de extrema eficácia – ação civil pública e inquérito civil (e não civil público, por não haver correspondente no campo privado).
Notas
01. DERANI, Cristiane. Política nacional das relações de consumo e o Código de Defesa do Consumidor. Revista da Associação Paulista do Ministério Público do Estado de São Paulo nº 24, dezembro de 1998.
02. GRINOVER, Ada e outros. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor Comentado pelos Autores do Anteprojeto. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária.
03. CAPPELLETTI, Mauro. Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti allá giustizia civile. Revista de Processo, nº 5, 1977.
04. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses Difusos. 5ª ed. São Paulo: RT, 2000.
05. MOREIRA, José Carlos. A ação popular do Direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados "interesses difusos. Temas de Direito Processual, 1ª série. Saraiva, 1977, ps. 110-123.
06. "Art. 1º- A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
II - a cidadania;"
07. "Art. 5º- Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;".
08. "Art. 129- São funções institucionais do Ministério Público:
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;"
09. "Art. 6º- São direitos básicos do consumidor:
VI - a efetiva prevenção e reparação de danos patrimoniais e morais, individuais, coletivos e difusos;
Art. 29- Para os fins deste Capítulo e do seguinte, equiparam-se aos consumidores todas as pessoas determináveis ou não, expostas às práticas nele previstas".
10. MOREIRA, José Carlos. Ação civil pública e programação da TV. Temas de Direito Processual, 6ª série. Saraiva, 1997, ps. 239-254.
11. DE SOUZA, Motauri Ciocchetti. Interesses Difusos em Espécie. São Paulo: Saraiva, 2000.
12. Tribunal Pleno, RE-163231 / SP. Relator: Min. Maurício Corrêa. Julg. Em 26/02/97. DJU: 29-06-01.p. 55.
13. Apelação Cível nº 196197867, Segunda Câmara Cível. Tribunal de Alçada do RS, Rel. Des. José Aquino Flores de Camargo, julgado em 12/03/98.
14. Apelação Cível nº 196247647, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Alçada do RS, Rel. Des. Fernando Braf Henning Júnior, julgado em 07/04/98.
15. Ap. Cível nº 102.437-1, rel. Des. Ernani de Paiva.
16. Op. cit., p.50.
17. RESP 286732/RJ; (2000/0116464-3), julgado em 09/10/2001, DJ:12/11/2001, pg.152, Rel. Min. Nancy Andrighi.
18. STJ. Corte Especial. ERESP 141491/SC ; DJ: 01/08/2000, pg.182. Rel. Min. Waldemar Zveiter.
19. A legitimidade do Ministério Público para a defesa de direitos individuais homogêneos. Revista do Ministério Público, Rio de Janeiro, RJ, (11), 2000, pp.199/233.
20. STJ. 1ª Turma. Resp nº 248.281/SP. DJ: 29/05/2000, pg. 127. Rel. Min. Garcia Vieira.
21. STJ, 2ª Turma. AgResp nº 33.3016/PR. DJ: 18.03.2002, pg. 232. Rel. Min. Paulo Medina.
22. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 53.
23. Op cit, p. 155.
24. STJ. 4ª Turma. REsp. nº173.379/SP. DJ.: 25/02/2002, p. 382. Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira.
25. Sistema instituzionale Del diritto amministrativo italiano, 1960, p. 197-8.
26. KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. João Baptista Machado. 4.ed. Coimbra, Arménio Amado Ed., 1979.
27. BARROSO, Luís Roberto. A Interpretação e Aplicação da Constituição. São Paulo: Saraiva, 1996, p.150.
28. Artigo 10 da Lei 1.533, de 31 de dezembro de 1951.
29. FERREIRA, Sergio de Andréa. Princípios Institucionais do Ministério Público. 4ª ed. Rio de Janeiro:Coletânea de Legislação Brasil – Organização Judiciária, 1996, p. 21.
30. Inciso I do § 5º do artigo 128 da Constituição da República Federativa do Brasil.
31. MAZZILI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 148.
32. "Art. 127 - O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis".
33. " III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;".
34. "Art. 25 - Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:
IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei:
a) para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos;"(grifei).
35. STJ. 3ª Turma. REsp. nº 255.947/SP. DJ: 08.04.2002, p.209. Rel. Min. Carlos Alberto Direito.
36. STJ. 3ª Turma. RESp.nº 187.668/DF. DJ.: 18.03/2002. pg. 2002. Rel. Min. Ari Pargendler.
37 "Apelação nº 70000077917 julgado em 03/11/1999. Rel. Des. Rejane Maria Dias de Castro Bins.
38. Apelação Cível nº 8432/98. 6ª Câmara Cível. Des. Ronald Valladares.
39. Inciso III do artigo 129 da Constituição da República Federativa do Brasil.
40. E não inquérito civil público, em razão de não haver a contraposição de um inquérito civil privado.
41. Art. 1º - O inquérito civil é investigação administrativa prévia, de caráter inquisitorial, instaurada e presidida pelo Ministério Público, que se destina a colher elementos de convicção preparatórios para o exercício das atribuições a seu cargo, tais como:
a) a propositura de ação civil pública;
b) a tomada de compromisso de ajustamento de conduta dos causadores de danos a interesses transindividuais;
c) a realização de audiências públicas;
d) a expedição de recomendações para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública respeitem os direitos assegurados na Constituição, e a promoção das medidas necessárias à sua garantia;
e) a coleta de elementos de convicção necessários ao exercício de quaisquer outras atribuições a seu cargo.
Parágrafo único. O inquérito civil não é pressuposto processual para o ajuizamento das ações públicas a cargo do Ministério Público.
42. Artigo 10 – Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1(um) a 3 (três) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações do Tesouro Nacional – OTN, a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitado pelo Ministério Público.
43. MS 21.729/DF, Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno.
44. CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso à Justiça – Juizados Especiais Cíveis e Ação Civil Pública. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p.204.
45. CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro, op. cit., p. 192.
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