1. O que é (Decreto nº 7.892/2013, Art. 2º):
1.1. Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras;
1.2. Ata de registro de preços - documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, em que se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas;
1.3. Natureza Jurídica: não há um consenso na doutrina. É certo, contudo, que não é modalidade de licitação, vez que apenas a lei pode criá-la. Ocorre que a Lei nº 8.666/1993 não o define como tal, nem leis especiais. Ademais, o registro de preço depende da realização de licitação nas modalidades concorrência ou pregão. Parte da doutrina o compreende como SISTEMA (todo orgânico, articulado, fechado, em que as partes interagem em vistas à finalidade do todo), outros como CONTRATO (posto que o caráter vinculativo é acentuado em relação à proposta), outros como CONTRATO-NORMATIVO (estabelece regras para futuras contratações, mas não é pré-contrato). Para fins didáticos: é SISTEMA, visto como um todo (desde a fase de planejamento da contratação até a última contratação decorrente) e CONTRATO NORMATIVO, unilateral (obriga apenas ao fornecedor), sucessivo, ou seja, se cumpre periodicamente, vigora por até 12 meses (TOMÉ, 2010).
2. História
2.1. Primeira previsão: Decreto nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922 (Código de Contabilidade da União), Art. 52: inscrição de preços para compras ordinárias; duração de 4 meses, etc.
2.2. SIREP: Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986 (LCC), regulamentada pelo Decreto nº 449, de 17 de fevereiro de 1992 – servia de parâmetro para análise de julgamento e proposta. Não era claro a competência legislativa sobre elaboração de normas complementares.
2.3. Regulamentação pós LLC (Lei nº 8.666/1993) - Decreto nº 2.743, de 21 de agosto de 1998 – estabeleceu diretrizes que seriam mantidas nos decretos posteriores, com algumas diferenças e especificidades.
2.4. Penúltima Regulamentação: Decreto nº 3.921, de 19 de setembro de 2001 - não estabelecia limites para “adesões”, de modo que o Tribunal de Contas da União recomendou a sua substituição em diversas decisões.
2.5. Regulamentação atual: Decreto nº 7.892, de 23 de setembro de 2013 – será abordado posteriormente (TOMÉ, 2010; CARVALHO, 2008).
3. Fundamento e diretrizes legais:
O principal fundamento legal encontra-se no art. 15 da Lei nº 8.666/1993,
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
II - ser processadas através de sistema de registro de preços;
§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.
§ 2º Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial.
§ 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:
I - seleção feita mediante concorrência;
II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados;
III - validade do registro não superior a um ano.
§ 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.
§ 5º O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá ser informatizado.
§ 6º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de inc,kmpatibilidade desse com o preço vigente no mercado (BRASIL, LEI nº 8.666/1993).
4. Vantagens do Registro de Preço:
4.1. Eficiência – facilitar as aquisições e contratações, ampliando a celeridade, e demais vantagens abordadas a seguir;
4.2. Dotação orçamentária prévia à licitação – não é necessário indicar dotação orçamentária (art. 7º, § 2o, Decreto nº 7.892/2013);
4.3. Impossibilidade de prever o consumo de determinados produtos (Art. 3º, IV, Decreto nº 7.892/2013) – permite estabelecer quantidade sem um valor taxativo, variando em margens máximas e mínimas. Vigora os limites do Art. 65, Lei nº 8.666/93 (25% ou 50%). Vigora os limites de adesões (500%, § 4º, Art. 22, Decreto nº 7.892/2013). É obrigatório haver estimativa. A Administração não pode estimar uma quantidade demasiadamente elevada, pois impacta na estimativa de custos (Art. 8º, Decreto nº 3.555/2000 e Art. 9º Decreto nº 5.450/2005);
4.4. Eliminação dos fracionamentos de despesa – fracionamento de despesa é não utilizar a modalidade adequada ao objeto, em especial pela limitação de valor. Considerando que o pregão e a concorrência não possuem este limite, não haveria fracionamento;
4.5. Redução de estoques – a possibilidade de contratações sucessivas, permite requisitar da contratada a estrita quantidade necessária ao momento. Segue-se ao modelo de Just-in-time;
4.6. Redução do número e dos custos de licitações – por ter validade de 12 meses (Art. 12, Decreto nº 7.892/2013), a Administração pode fazer apenas uma licitação, além de se poder agregar demanda de vários órgãos (Art. 4º, Decreto nº 7.892/2013), podendo obter economia de escala;
4.7. Prazo para contratação – tendo a natureza de CONTRATO NORMATIVO, a ata de registro de preço permite que a mera emissão da nota de empenho se consubstancie um contrato, a ser exigível do fornecedor (Art. 15, Decreto nº 7.892/2013, combinado com Art. 62, Lei 8.666/1993);
4.8. Preços de aquisição atualizados – a Lei nº 8.666/1993 (Art. 15, § 2o) determina a publicação trimestral dos preços, de modo que se compreendia haver necessidade de revisão dos preços neste período. Contudo, o Decreto nº 7.892/2013 disciplinou que eventual alteração de preço decorre da necessidade de se manter o reequilíbrio econômico do contrato (“mantidas as condições efetivas da proposta” – Art. 37, XXI, CRFB/1988). Assim, cabe redução ou majoração dos preços, conforme disciplinado nos arts. 17 a 21, Decreto nº 7.892/2013);
4.9. Vantagens para os licitantes – redução de custos em participar de licitações, possibilidade de “vender a ata” (oferecer adesões), atendidas as condições e limites normativos.
5. Riscos e desvantagens:
5.1. Inadequação do registro de preços ao objeto – não caracterização adequada do objeto e utilização inapropriada do SRP;
5.2. Incompatibilidade do preço registrado àqueles praticados no mercado, também denominado por “obsolescência” dos preços, segundo Marçal Justem Filho (TOMÉ, 2010);
5.3. Incompletude superveniente do objeto – superveniência de necessidades não contempladas no instrumento convocatório ou no registro de preço.
6. Controvérsias e atual regulamentação[1]:
6.1. Obrigatório? Pela dicção do Art. 15, Lei 8.666/93, muitos doutrinadores optam por considerá-lo obrigatório, em especial pelas vantagens que ele oferece. Para outra corrente, a expressão “sempre que possível” informa a faculdade da proceder ao SRP, devendo justificar o ato de não utilização (Lei nº 9.784, Art. 50), corroborado pela antiga expressão “preferencialmente” no Art. 2º do Decreto nº 3.931/2001. Atualmente, utiliza-se a expressão: “poderá ser adotado”. Como o objetivo é agregar demanda de vários órgãos (princípio da autonomia), não se pode exigir que todos participem de determinada licitação. Obrigar que um único órgão o faça, implica em ampliar procedimentos sem obter as vantagens.
6.2. Fuga ao princípio da licitação (art. 37, XXI, CRFB/88) – as adesões feririam ao princípio licitatório, para uma corrente. Para outra, foi a Lei estabeleceu a exceção ao princípio de licitar, portanto encontrando guarida constitucional.
6.3. Vigência e prorrogações: por não ser contrato administrativo, stricto sensu, alguns doutrinadores entendem que não pode ser prorrogada a Ata de Registro de Preços, por ausência de previsão legal. O Decreto nº 7.892/2013 veda tão somente a prorrogação acima de 12 meses de validade (vide art. 12). Por outro lado, prorrogação em caráter excepcional (Art. 57, § 4o , LLC) foi excluída da regulamentação, por ser polêmica, já que disciplina apenas os contratos continuados. Vale destacar a Orientação Normativa nº 19 da Advocacia Geral da União:
“O prazo de validade da ata de registros de preços é de no máximo um ano, nos termos do art. 15, § 3º, inc. III da Lei 8666, de 1993, razão porque eventual prorrogação da sua vigência, com fundamento no § 2º do art. 4º do Decreto 3931/2001, somente será admitida até o referido limite, e desde que devidamente justificada, mediante autorização da Autoridade Superior e que a proposta continue se mostrando mais vantajosa”.
Por fim, os contratos decorrentes das Atas poderão ser prorrogados, conforme § 3º do art. 12 do Decreto nº 7.892/2013;
6.4. Revisão dos preços – como garantir a isonomia, a publicidade dos atos? Compreende-se que a redução de preços é obrigatória (Art. 18, § 2o, combinado com Art. 20, II, Decreto nº 7.892/2013), devendo buscar a redução ou revogar a ata. A majoração seria condicionada a garantia da manutenção da “vantajosidade” (Art. 3º, Lei nº 8.666/1993).
6.5. Hipóteses/Requisitos para SRP – o artigo 2º do Decreto nº 3.931/2001 informava quatro requisitos/hipóteses e utilizava o conectivo “e”, de modo que a doutrina e Tribunal de Contas da União divergiam acerca da necessidade de atender, simultaneamente, a todos eles. Contudo, o conectivo foi substituído por “ou” (Art. 3º, III, Decreto nº 7.892/2013), reduzindo a polêmica, sendo necessário atender a apenas um dos requisitos/hipóteses.
6.6. Ampliação do quantitativo registrado – o Decreto nº 3.931/2001 silenciava acerca da possibilidade de ampliação ou redução. Para uma corrente, implicaria na aplicação do Art. 65, Lei 8.666/1993, possibilitando o acréscimo. Para outra, seria vedado, por não se ter contrato administrativo stricto sensu. O Decreto nº 7.892/2013 estabeleceu a impossibilidade de acréscimo (Art. 12, § 1º ).
7. Generalidades:
A seguir serão abordados temas específicos acerca da atual (2013) regulamentação, em especial: agentes envolvidos; hipóteses de utilização;
7.1. Agentes públicos: órgão gerenciador, órgão participante, órgão não participante;
III - órgão gerenciador - órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente;
IV - órgão participante - órgão ou entidade da administração pública federal que participa dos procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preços e integra a ata de registro de preços; e
V - órgão não participante - órgão ou entidade da administração pública que, não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços (BRASIL, Decreto 7.892/2013)
7.2. Agentes privados:
7.2.1. Fornecedores: vencedores da licitações e posicionados em primeiro lugar na ata de registro de preço
7.2.2. Fornecedores reservas: fornecedores que concordaram em fornecer nas mesmas condições de o primeiro lugar e que constam no “cadastro de reserva”.
7.3. Hipóteses de utilização:
7.3.1. Em função das características do bem e contratação frequente: I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;
7.3.2. Em função da conveniência de entrega parcelada: II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;
7.3.3. Em função do atendimento a vários órgãos: III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou
7.3.4. Em função da quantidade imprevisível: IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.
7.4. Modalidades: concorrência ou pregão (Art. 7º. Decreto nº 7.892/2013);
7.5. Tipos de licitação: menor preço e técnica e preço (Art. 7º. § 1º Decreto nº 7.892/2013, salvo pregão[2], conforme Art. 4º, X, Lei 10.520/2002);
7.6. Instrumentos de contratação: contratual, emissão de nota de empenho de despesa, autorização de compra, ordem de execução de serviço (Art. 15, Decreto nº 7.892/2013).
7.7. Cancelamento:
O registro do fornecedor será cancelado quando: descumprir as condições da ata de registro de preços; não retirar a nota de empenho ou instrumento equivalente no prazo estabelecido pela Administração, sem justificativa aceitável; não aceitar reduzir o seu preço registrado; ou sofrer sanção prevista nos incisos III ou IV do caput do art. 87 da Lei nº 8.666, de 1993, ou no art. 7º da Lei nº 10.520, de 2002, sendo que o cancelamento será formalizado por despacho do órgão gerenciador, assegurado o contraditório e a ampla defesa. Outra hipótese de cancelamento ocorre quando o fornecedor não aceitar reduzir o seu preço registrado, sendo que o órgão liberará da obrigação de fornecer e poderá convocar o fornecedor reserva (art. 19).
7.8. Adesão: ver nova sistemática de adesão, a seguir.
7.9. Necessidade de quantidade mínima: é exigido em função do Art. 8º do Decreto nº 7.892/2013, mas também
8. Novidades da nova regulamentação[3]:
8.1. O “Cadastro reserva” – outrora, o fornecedor não era obrigado a cotar a quantidade licitada de cada item, de modo que deveriam ser registrados os fornecedores “complementares”. Contudo, a prática demonstrou ser inócua tal previsão, pois os fornecedores cotavam o quantitativo total. Por outro lado, o descumprimento do primeiro colocado gerava a ineficácia da Ata de Registro de Preços, já que toda a quantidade fora registrada em favor do primeiro colocado. Assim, foi estabelecido o “Cadastro de Reserva” disciplinado no Art. 11, Decreto nº 7.892/2013.
8.2. Nova sistemática de adesão – o Decreto nº 3.931 pecou ao não estabelecer limites e condições precisas da adesão. A prática demonstrou que registros de preços eram utilizados indevidamente, sem limites ou controles. Assim, atualmente ele conta com algumas condições (Art. 22, Decreto nº 7.892/2013):
8.2.1. Autorização do órgão gerenciador: anteriormente, bastava informar ao órgão gerenciador. Atualmente, exige-ge maior controle pelo órgão gerenciador;
8.2.2. Autorização do fornecedor: é facultado ao fornecedor autorizar ou não a adesão. Contudo, se autorizado, deve obedecer a Ata, fica sujeito a sanções e não o exime das responsabilidades adquiridas;
8.2.3. Autorização de até 100% por órgão aderente: uma novidade. Busca garantir a legitimidade do SRP;
8.2.4. Autorização de, no máximo, 500% em todas as adesões: ou seja, seguiu-se o critério da Lei nº 12.462/2011 (art. 102), que estabeleceu o Regime Diferenciado de Contratações (para atender: PAC, Copa e Olimpíadas, aeroportos, SUS e outros);
8.2.5. Primeira autorização depende da utilização do órgão gerenciador: evita que atas sejam geradas apenas para uso em outros órgãos;
8.2.6. Vedado adesão da Administração Federal de SRP estaduais e municipais: inspirou na Orientação Normativa nº 21, AGU: "É vedada aos órgãos públicos federais a adesão à ata de registro de preços quando a licitação tiver sido realizada pela administração pública estadual, municipal ou do distrito federal, bem como por entidades paraestatais". Decorre da possibilidade dos estados e municípios possuírem regulamentação própria, já que a União legisla apenas sobre normas gerais de licitação (Art. 22, XXVII, CRFB/1988);
8.2.7. Facultado adesão de Administração estadual ou municipal de SRP federal – decorre do respeito ao princípio federativo, em que as normas locais podem autorizar a adesão.
8.3. Certificado digital – decorre da ampliação de utilização das chaves digitais pelos órgãos federais (SCDP, Comprasnet/Comprasgovernamentais, etc), facilitando a assinatura eletrônica, reduzindo tempo e despesas para envio de documentos e automatização do sistema;
8.4. Impossibilidade de ampliação de quantitativo: O Decreto nº 7.892/2013 estabeleceu a impossibilidade de acréscimo (Art. 12, § 1º ), preenchendo lacuna da regulamentação anterior.
8.5. Fiscalização e sanções: o atual Decreto descentralizou os procedimentos, retirando a competência de sancionar do órgão gerenciador para o órgão participante e não participante. Isto propicia maior simplicidade e celeridade nas soluções dos inadimplementos. Contudo, cabe a estes órgãos informar ao órgão gerenciador a ocorrência dos fatos irregulares.
8.6. Intenção de registro de preço: apesar de haver possibilidade de conjugar a demanda de outros órgãos, o procedimento não era obrigatório. Assim, a busca pela economia de escala, desburocratização não atingia máxima eficácia.
8.7. Ata de Registro de Preço como anexo: na modalidade pregão (Lei nº 10.520/2002), o portal de compras do governo federal gerava ata (genérica), não atendia à Lei.
9. Considerações finais
Como se verificou, as vantagens de se adotar o Registro de Preços são significativas. A Atual legislação vem consubstanciar entendimentos dos órgãos de controle: TCU, AGU. Espera-se, portanto, que se facilite a atualização e reduza as controvérsias existentes.
BIBLIOGRAFIA
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NOTAS:
1 O tópico foi elaborando considerando os seguintes autores: TOMÉ, 2010; CARVALHO, 2008; SILVA NETO, 2012; SARQUIS & RAMOS, 2011; LOPES, 2010.
2 O pregão em Regime Diferenciado de Contratação pode adotar tipo de licitação técnica e preço, bem como sistema de registro de preço (Arts. 18 e 29, Lei nº 12.462/2011).
3 Baseado em CRISTÓVAM (2013) e revisão bibliográfica.
