O § 3º do art. 100 determina que a lei deverá definir as obrigações de pequeno valor que devem escapar à sistemática dos precatórios. A Emenda nº 37, de 2002, acrescentou ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias o art. 87. Esse dispositivo define os valores máximos de débitos em sentenças transitadas em julgado contra as Fazendas Públicas( federal, estaduais ou distrital) abaixo dos quais se dispensaria o regime dos precatórios. Desse modo, um débito judicial contra uma Fazenda Pública Estadual menor do que quarenta salários mínimos ou um débito contra Fazenda Pública Municipal menor do que trinta salários mínimos devem ser considerados, consoante a Emenda nº 37, de pequeno valor, portanto, fora das ordens dos precatórios(paraprecatórios), sejam eles alimentícios ou não.
Cuidarei de examinar as questões encerradas nessa Emenda relativas ao art. 100. Nem falo da vinculação com o mínimo que ela estabelece, que fere o inciso IV do art. 7º de nossa Constituição. A proibição da vinculação é um mecanismo criado para facilitar as políticas de resgate do salário mínimo e que, portanto, parece-nos imposição mesmo a modificações na Constituição. Com isso, pretende-se evitar resistências ao resgate do mínimo que surgiriam como efeito colateral de sua possível implementação. Trata-se de norma de " polícia " constitucional. Pelo mínimo deve-se entender as condições mínimas de reprodução do trabalhador aceitas em nossa sociedade. A dignidade constitucional do salário mínimo é fato grave de repercussões ainda não suficientemente digeridas pelo nosso conservador Direito Positivo.
Deixando essa intransponível inconstitucionalidade da Emenda n.º 37, passo a outra questão que permanece em suspenso. A Emenda nº 37, mesmo por se encontrar no Ato das Disposições Constituicionais Transitórias, tem sua validade limitada no tempo, ou como ali mesmo se estabelece " até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação." Questões que aqui surgem: que tipo de lei regulamentará a matéria? uma lei municipal pode definir pequeno valor? há parâmetros para o legislador ordinário, seja ele federal, estadual ou, quem sabe, municipal?
Essas questões têm relevância inequívoca para a Justiça e a Administração. A matéria de precatórios teve, na Constituinte de 1988, uma solução em sede de Constituição, com estabelecimento de uma ordem para precatórios não alimentares e o pagamento direto dos precatórios alimentares. Outra não podia ser a leitura do caput do art. 100. Sucede que a realidade mostrou-se mais forte que a vontade do constituinte. As dificuldades financeiras do Estado, em todos os níveis, União, Municípios e Estados, impuseram também uma ordem dos precatórios alimentares. Essa alternativa se consolidou pela construção do Supremo Tribunal Federal, que reconheceu a ordem dos precatórios alimentares. A decisão do Excelso Pretório, porém, pecava pela ausência de ponderação e imaginação. Essa solução burocrático-judicial apenas agregava mais uma camisa-de-força à questão dos precatórios e não poderia dar conta dos problemas em matéria de precatórios em um país diverso e continental como o nosso. Com efeito, ela permitia que precatórios irrisórios para a Administração, alimentares ou não, compusessem a pauta das ordens, gerando custos burocráticos ou sociais desnecessários.
A Emenda n° 20, de 1998, a Emenda n° 30, de 2000,e os Precatórios
A Emenda n° 20, de 1998, visando a desobstruir a pauta dos precatórios determinou que as ordens de precatórios não se aplicariam aos pagamentos, definidos em lei, como de pequeno valor. Essa lei teria de ser federal, como ficou, posteriormente, claro pela interpretação autêntica introduzida pelo § 4º do art. 100 trazido pela Emenda n° 30, de 2000( atual §5° do art. 100):
" A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no §3° deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público."
Ora, se uma mesma lei pode fixar valores distintos para as diversas entidades (entes) de direito público (Municípios, Estados, União), é evidente que só poderia ser uma lei federal. Outra não pode ser a inteligência do atual §5° do art. 100 da Constituição Federal. Trata-se de interpretação autêntica que está colocada na Emenda nº 20, isto é, a Lei só pode ser federal. Há elemento coativo aqui, no sentido já estudado por Carlos Maximiliano (Hermenêutica e Aplicação do Direito. Item 90).
Natureza dos Precatórios
Nessa matéria, é possível haver duas posições.
1) As partes que se combatem em uma lide visam assegurar o objeto da contenda. Suponhamos uma ação de conteúdo declaratório. Ao seu final, o direito da parte vencedora é declarado. Depois, pelo processo de execução, o objeto da lide é colocado, finalmente, à disposição da parte vencedora. No caso de processo contra a Fazenda Pública, fora da alçada de pequeno valor, o objeto da lide (ou sua expressão monetária) só é colocado à fruição do vencedor, depois de percorrida toda a ordem de precatórios até ele. Desse modo, embora os procedimentos de precatórios sejam administrativos, não caberia deixar de considerá-los como pertencentes ao direito processual, haja vista que o direito só é posto definitivamente à disposição da parte para sua fruição, depois de percorrida a ordem dos precatórios. No mínimo, estamos diante de natureza mista(processual-administrativa). Nesse caso, caberia aos Estados e ao Distrito Federal, bem como à União, legislar concorrentemente sobre a matéria, jamais aos Municípios( art. 24, XI, da Constituição Federal). Por outro lado, postos pela União os quanta gerais de pequeno valor para os diversos entes ou entidades, não mais caberia aos outros entes colocá-los. Afinal, o § 1° do art. 24 da Constituição dispõe: "No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais." Os Estados ou o Distrito Federal só poderiam estabelecer esses parâmetros, na ausência de pronunciamento da União. Sucede, porém, que a Emenda nº 37 coloca um limite temporal a essa norma, que valerá " (...) até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação(...)"(Emenda nº 37, art. 87 do ADCT).
2) Se se considera, porém, que a natureza dos precatórios é meramente administrativa, aos Municípios caberia também legislar sobre o que lhe toca em precatórios, como no caso da definição de pequeno valor.
A opção por essa ou aquela natureza dos precatórios é relevante no momento de subsunção da matéria à Constituição Federal. Se se considera a natureza processual-administrativa, os Municípios não podem legislar sobre a matéria(art. 24, XI). Se a natureza é meramente administrativa, essa possibilidade poderia, eventualmente, ser aberta.
A Emenda n° 37, de 2002
A Emenda n° 37, de 2002, introduziu, em matéria de pequeno valor, alguma dificuldade ao manter dispositivos aparentemente contraditórios. A despeito disso, devemos partir do princípio hermenêutico de que não há termos sobrando no texto constitucional. A esse propósito, cito um dos mais célebres constitucionalistas portuguêses, Jorge Miranda( Estudos sobre a Constituição. Lisboa, Livraria Petrony, 1977, p. 33): " Deve-se partir do pressuposto de que todas as normas constitucionais desempenham uma função útil na economia do ordenamento. Não pode, pois, dar-se a nenhuma uma interpretação que lhe retire a sua razão de ser, (...)"
Vejamos os dispositivos aparentemente contraditórios:
"Art. 100....
§ 5° A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no 3° deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público"
Art. 87 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:
"Para efeito do que dispõem o § 3° do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, (...)"
Em verdade, o segundo dispositivo apenas aparentemente derroga o primeiro, pois o primeiro subsiste, agora com novo sentido. Se existisse somente o primeiro dispositivo, a lei só poderia ser federal. Se prevalece o segundo, e ele tem de ser lido em conexão com o primeiro, a lei tem que ser estadual ou federal, pois um Município não poderia fazer uma lei para outras entidades( isto é, para outros Municípios). Se se considerasse que os Municípios poderiam definir pequeno valor, a existência do primeiro dispositivo seria insustentável, razão por que essa hipótese tem de ser recusada. Acresce que, como já foi dito, se se acolhe a natureza processual-administrativa da matéria dos precatórios, ela refoge do campo de competência próprio dos Municípios.
Não se pode, todavia, deixar de observar que o legislador deveria nomear os entes a que se refere na Emenda n° 37, de 2002. Não era hora de economia. Se era sua intenção contemplar os Municípios, deveria não só nomeá-los, como deveria também suprimir o § 5° do art. 100 da Constituição Federal. Aliás, essa me parece a solução mais apta a dar conta dessa realidade tão diversa de um país continental, em que entes federados se encontram em situações tão diferentes. À União caberia tão-somente a fixação dos quanta mínimos, os quais poderiam ser superados por leis editadas pelos entes(União, Estados ou Distrito Federal, Municípios) com validade em seus âmbitos respectivos. O texto atual da Constituição, porém, dificulta, ao que me parece, essa interpretação, no que concerne aos Municípios. Mas nada talvez venha a impedir que a força dos fatos se imponha novamente e cristalize a solução que dá aos Municípios o poder de definir o que é pequeno valor para eles. Ou, talvez, uma solução legislativa venha dar à matéria a clareza e a precisão que ela parece reclamar.
