Lei de Uso e Ocupação do Solo/Zoneamento ambiental
O zoneamento ambiental é um dos instrumentos previstos na Lei 6.938/81, constante da Política Nacional do Meio Ambiente. Também o artigo 4º do Estatuto da Cidade (leiº 10.257/2001) estabelece que o zoneamento ambiental é um dos instrumentos do planejamento municipal. Visa o zoneamento ambiental oferecer subsídios ao planejamento municipal, incluindo-se aí a utilização dos recursos ambientais.
Evidentemente, as diversas regiões do país possuem diferentes ecossistemas e, conseqüentemente, diferenciadas possibilidades de uso e ocupação do solo. O zoneamento ambiental é requisito essencial da Lei de Uso e Ocupação do Solo. Logicamente, somente pode haver uma Lei de Uso e Ocupação do Solo a partir de um estudo interdisciplinar e metodológico que revele as características do meio ambiente. Através de etapas definidas, o zoneamento vai desvendando o universo do ecossistema em questão, revelando as suas possibilidades e deficiências.
O Zoneamento é apresentado em forma de representação cartográfica de áreas com características homogêneas. Desse modo, elucida a melhor alternativa para o uso e ocupação do solo. O zoneamento ambiental tem servido basicamente para a produção de leis que garantam condições adequadas de iluminação, ventilação, salubridade, melhor circulação de veículos, a proteção de áreas de interesse ambiental, e ainda compatibilizar os diversos usos do solo. (9) Revela-se, assim, o caráter de instrumento do zoneamento ambiental no processo de gestão dos ambientais, financeiros e humanos.
Lembre-se que a Constituição Federal de 1988 estabeleceu que aos Municípios compete legislar sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislação federal e estadual (art. 30, I e II). Do mesmo modo, todos os entes federativos têm competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (art. 23, VI).
Assim, o Município possui grande responsabilidade em produzir um zoneamento ambiental interdisciplinar e metodológico que se expresse, posteriormente, em uma lei de ocupação do solo. Esse diagnóstico ambiental do município levantará as características ambientais do município, delimitando as áreas mais adequadas aos diversos usos e ocupações do solo. Áreas destinadas às indústrias, à preservação permanente, aos loteamentos residenciais são alguns dos exemplos de definições de lugares efetuados pelo zoneamento municipal.
A definição, por exemplo, de que determinada área deve ser reservada para a preservação permanente será a conclusão de que aquela área possui características ambientais necessárias ao equilíbrio do ecossistema na região; por outro lado, a destinação de determinada área para a instalação de indústrias levará em conta a menor possibilidade de poluição ou outro dano ambiental.
O município de Belo Horizonte, por exemplo, foi dividido em 8 zonas diferenciadas segundo os potenciais de adensamento e as demandas de preservação e proteção ambiental, histórica, cultural, arqueológica ou paisagística, dentre as quais:
Zona de Preservação Ambiental – ZPAM: destinada à preservação e à recuperação de ecossistemas, visando garantir espaço para a manutenção da diversidade das espécies e propiciar refúgio à fauna bem como proteger as nascentes e as cabeceiras de cursos d´água, evitando riscos geológicos.
Zona de Proteção – ZP: destinada à ocupação com baixa densidade populacional e maior taxa de permeabilização, tendo em vista o interesse público na proteção ambiental e na preservação do patrimônio histórico, cultural, arqueológico ou paisagístico.
Zona de Adensamento Restrito – ZAR: destinada a desestimular a ocupação de regiões em razão de ausência ou deficiência de infra-estrutura de abastecimento de água ou de esgotamento sanitário, de precariedade ou saturação da articulação viária interna ou externa ou de adversidade das condições topográficas.
Fica claro que a Lei de Uso e Ocupação do Solo somente pode ser elaborada após o trabalho de zoneamento ambiental, elemento fundamental para a preservação do meio ambiente e para a racionalização dos recursos financeiros do Estado.
Estatuto da Cidade
A Reforma Urbana inaugurada pela Constituição Federal de 1988 em seus artigos 182 e 183 propiciou o surgimento do Estatuto da Cidade (lei 10.257/2001), regulamentando aqueles dois artigos constitucionais. Estes artigos constitucionais estabeleceram a função social da propriedade urbana
"sob pena de intervenção dos municípios, obrigando seus proprietários a utilizar adequadamente o solo, sob pena de parcelamento, edificação e utilização compulsórios, e não o fazendo, a incidência de IPTU progressivo até a desapropriação com títulos da dívida pública, para resgate em 10 anos." (10)
O Estatuto da Cidade é uma verdadeira Revolução Social na Propriedade Urbana já que o imóvel deixará de ser uma forma de acumular riquezas, devendo ser dado ao mesmo um tratamento produtivo. Assim é que:
"Os vazios urbanos tendem a desaparecer com o implemento da nova política urbana. Assim, os proprietários de extensões urbanas terão, como conseqüência do implemento do Estatuto, uma desvalorização imobiliária que os levará, sem dúvida alguma, à produção. (11)
O objetivo do estatuto da cidade é disciplinar a função social da propriedade urbana. Essa questão deixou de ser assunto de interesse apenas às propriedades rurais passando a ser tema dos imóveis urbanos. Sem dúvida, a racionalização dos recursos ambientais, a inoperante política governamental de acesso ás habitações populares gerando as grandes favelas criaram condições para o disciplinamento da função social da propriedade urbana.
A compreensão do Constituinte de 1988 foi de que uma propriedade urbana, mantida para fins de especulação imobiliária, produz um ônus social, econômico e ambiental à cidade.
Social, pois, inúmeras pessoas são privadas do acesso à habitação popular, fato que supervaloriza os poucos empreendimentos habitacionais existentes. No mesmo sentido, a prática especulativa desestimula investimentos em habitações populares voltadas à população de baixa renda.
O Ônus econômico advém do fato de que o poder público dispenderá mais recursos para assegurar benefícios sociais e ambientais às áreas da cidade de pouca densidade populacional.
Por sua vez, o ônus ambiental existe já que mais recursos físicos serão empregados para sustentar toda a população.
O Estatuto da Cidade é um mecanismo de regulamentação da função social da propriedade urbana em benefício da maioria da população que, possivelmente, terá maiores possibilidades de obter, por exemplo, o acesso a uma habitação própria, uma vez que combate-se a especulação imobiliária. Aliás, os especuladores imobiliários terão suas propriedades desvalorizadas já que sujeitas à cobrança de imposto progressivo.
É no artigo 39 do estatuto onde se delineiam os caracteres da função social da propriedade: atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no plano diretor; assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto a qualidade de vida, a justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
Tais caracteres pretendem alcançar uma das diretrizes gerais do estatuto previstas no art.1º, segundo o qual o equilíbrio ambiental condiciona a propriedade urbana. Todo o imóvel deve atender uma função ambiental. Há limitações à propriedade geradas a partir do direito civil, do direito administrativo. O Estatuto da Cidade limita-o com foco na qualidade de vida e do meio ambiente.
Por outro lado, o artigo 2º faz referência a garantia do direito à uma cidade sustentável entendida como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações(inciso I); à ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental (inciso VI, "g"); à realização de audiência pública entre a população interessada nos processos de implantação de atividades que possam ter um caráter nocivo ao meio ambiente (inciso XIII). Há outros dispositivos que demonstram a indissociabilidade entre planejamento urbano, qualidade de vida e preservação do meio ambiente.
O Estatuto da Cidade demonstra uma preocupação em efetivar as suas diretrizes. Pensando assim, há inúmeros instrumentos (art. 4º) destinados à efetivação do planejamento urbano ambiental. São eles:
I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
II - planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III - planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV - institutos tributários e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria; c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V - institutos jurídicos e políticos: a)desapropriação; b)servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito;
VI - estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
Todos esses instrumentos pretendem efetivar o planejamento urbano conforme as diretrizes elencadas nos artigos 182 e 183 da Constituição da República e nos artigos 1º e 2º do próprio Estatuto da Cidade.
Ao final, ressalte-se a Revolução proposta pelo Estatuto da Cidade e a necessidade dos municípios se apropriarem dessa lei que disciplina inúmeros outros pontos que não foram aqui abordados. Os poderes executivos e legislativos municipais realmente preocupados em assegurar a qualidade de vida e o respeito ao meio ambiente terão no estatuto da Cidade um meio eficaz de realizar seus planos de governo.
IPTU Progressivo e Desapropriação do Imóvel Urbano
O IPTU Progressivo e a Desapropriação do Imóvel Urbano são instrumentos de gestão urbana previsto no estatuto da cidade. Como já salientado, tal estatuto pretendeu regular os artigos 182 e 183 da Constituição da República. Ambos os institutos pretendem criar dificuldades para a especulação imobiliária urbana. O IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) é de competência municipal e visa retribuir os gastos e serviços dispendidos pela municipalidade.
Por sua vez, o IPTU Progressivo é modalidade especial daquele tributo por importar verdadeira pena ao proprietário urbano que não edifique, subutilize ou não utilize, conforme as condições e os prazos fixados em lei municipal específica que determine o parcelamento, a edificação ou a utilização do solo urbano (art. 5º, Lei 10.257/2001).
Notificado o proprietário e permanecendo a situação de ausência de função sócio-ambiental da propriedade, o município deve proceder à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. (art. 7º, Lei nº 10.257/2001).
É uma lei rigorosa que pretende o fim da especulação imobiliária. Os seus parágrafos abaixo transcritos dão nos conta do seu rigor:
"§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o.
§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo."
Por sua vez, a desapropriação do imóvel urbano é a medida extrema para conter o fim da especulação imobiliária, pois, estabelece que decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública (art. 8º, caput, Lei 10.257/2001), sendo que os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano (art. 8º, § 1º, Lei 10.257/2001).
Verifica-se que, tanto o IPTU Progressivo, quanto a desapropriação do Imóvel Urbano visam atender às finalidades do estatuto da cidade, quais sejam, melhor qualidade de vida, respeito ao meio ambiente. São instrumentos que devem ser aplicados pelos municípios, não se permitindo juízo discricionário quanto à oportunidade de implantar tais medidas, já que o meio ambiente, conforme interpretação do art. 225 da Constituição da República, é direito de todos e das futuras gerações, revelando o seu caráter de indisponibilidade.
