3 TERRORISMO SOB A ÓTICA INTERNACIONAL
Atualmente, o terrorismo possui dimensão internacional, principalmente em razão da modernidade que o transformou em uma atribulação coletiva. Um dos reflexos, por exemplo, é a manifestação de terroristas que utilizam da facilidade dos meios de comunicação para se aproximarem uns dos outros, organizando, financiando e criando possibilidades de inovadores ataques de terror ao redor do mundo.
No contexto do mundo pós Segunda Guerra Mundial, as novas formas de terror visam, assim, a causar vasto dano, chocando e desestabilizando governos e criando um sentimento de insegurança em todas as sociedades.
Desta feita, em razão da própria e nova forma de terror é que a comunidade internacional viu-se obrigada a preocupar-se a buscar soluções, envolvendo prevenção e repressão, para a problemática existente em escala mundial.
Diante dessa perspectiva, o presente capítulo, assim, estuda as formas de prevenção e repressão do terrorismo, bem como a responsabilidade internacional existente para o fenômeno, abarcando-se, ainda, a análise da legislação internacional atinente à matéria.
3.1 A prevenção e a repressão ao terrorismo
Tendo como objetivo a manutenção da paz mundial, diversos países passaram a empenhar-se no combate ao terrorismo, tarefa esta de difícil concretização em razão da complexidade do fenômeno. Faz-se necessário analisar e compreender que os desdobramentos da democratização dos usos da violência percebidos pelas ações terroristas no mundo, promoveram a criação de legislações nacionais bem como mundiais.
Como mencionado anteriormente, após o 11 de setembro de 2001, a sociedade internacional, concernente à Segurança Internacional, modificou-se. Em razão do temor da existência de novos ataques, medidas drásticas foram adotadas pelos Estados Unidos em sua guerra contra o terror, tendo o seu ex-presidente George W. Bush justificado tais medidas afirmando defender direitos humanos e a liberdade dos povos, valores estes, segundo sua visão, não apreciados pelos terroristas (MEZZANOTTI, 2007). Destarte, o Senado dos Estados Unidos da América, então, aprovou a Resolução 23, a qual autorizou o então presidente Bush a utilizar as medidas necessárias e adequadas a fim de descobrir e punir aqueles que estivessem envolvidos com os fatos ocorridos no fatídico dia 11 de setembro, apoiando-se no artigo 51 da Carta das Nações Unidas que estabelece a legítima defesa em caso de ataque externo. Esta medida passou a ser conhecida como Doutrina Bush.
Impende destacar, todavia, que, antes mesmo desse marco histórico, a comunidade internacional já vinha se esforçando no combate ao terrorismo. Macedo (2008, p. 130) afirma que “por mais negligentes ou mesmo coniventes que os Estados fossem com terroristas, o Direito mantinha um respeito sacrossanto à soberania [...]”.
Em 21 de setembro de 2001, líderes europeus, após encontro, criaram um estratagema contra o terrorismo, que foca o esforço coletivo em cinco fatores, quais sejam: fortalecimento da legislação antiterrorista; cooperação entre magistrados da União Europeia; cooperação e coordenação das operações de segurança da União Europeia; cooperação entre os Estados Unidos e União Europeia; e exterminação da capacidade financeira do terrorismo. Desta feita, a cooperação entre os Estados é de suma importância para o combate ao terrorismo transnacional, a fim de que se criassem métodos de segurança em proporções globais, e defender um dos sustentáculos da soberania nacional.
Entre outras preocupações que se projetaram sobre o tema, em âmbito internacional, destaca-se o financiamento dos grupos terroristas, uma vez que grande capital é utilizado para investir na infraestrutura do grupo, além de executar, propriamente, os atos terroristas (TORRES, 2004). A rede terrorista Al Qaeda, conforme seus próprios documentos, possui investimentos em projetos lucrativos, os quais permitem organizar e alimentar terroristas, que, posteriormente, promoverão atentados. Brisard (2002, apud TORRES, 2004, p. 8) lista as formas de obtenção de fundo utilizados pelas redes terroristas: entre “cotizações dos membros, projetos de investimento, empresas de fachada, falsos contratos, assaltos a bancos, cheques forjados, fraude com cartões de crédito, moeda falsa, raptos, extorsão, contrabando de armas, tráfico de drogas, vários tráficos”.
Vislumbra-se, assim, que um controle mais acentuado das operações financeiras poderia ser de extrema utilidade para a descoberta e desmantelamento de grupos terroristas (SHELLEY, 2003), e consequentemente, diminuírem a ação e o impacto provocado por ações de terrorismo pelo mundo. Para a análise dos dados financeiros dos terroristas, imperioso que os governos evitem um branqueamento dos capitais, pois tal medida aumenta a luta contra vários tipos de tráficos, corrupção, e outros crimes, que são fonte de renda dos terroristas. O Grupo de Ação Financeira sobre o branqueamento de capitais (GAFI ou FATF - Financial Action Task Force on Money Laudering) tem se esforçado para impedir o aclaramento dos capitais, principalmente após setembro de 2001. Sobre o tema Torres (2004, p. 90) afirma que:
O GAFI instituiu 'quarenta recomendações' contra o branqueamento de capitais, as quais foram adoptadas total ou parcialmente por um conjunto de países. O seu objectivo é detectar falhas nos dispositivos jurídicos e administrativos dos países e reduzir assim a vulnerabilidade do sistema financeiro ao branqueamento de capitais, permitindo formas de prevenção e de sanções segundo normas internacionais. Durante o exercício das actividades do GAFI em 2002-2003 procedeu-se a uma revisão dessas quarenta recomendações que, combinadas com as 'oito recomendações especiais sobre o financiamento do terrorismo', criam, no dizer do seu relatório, 'um quadro internacional vasto, coerente e consideravelmente reforçado ao serviço da luta contra o branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo'.
As recomendações especiais dadas a fim de combater o financiamento do terrorismo são: a ratificação e aplicação dos instrumentos das Nações Unidas; a incriminação do financiamento do terrorismo e do branqueamento de capitais praticado no quadro das atividades terroristas; o congelamento e confiscação dos bens de terroristas; a declaração das transações suspeitas ligadas ao terrorismo; a cooperação internacional; a certificação das entidades responsáveis pela transmissão de fundos e valores; os pagamentos por meios eletrônicos; e os organismos sem fins lucrativos.
Impende destacar, ainda, que a Organização das Nações Unidas (ONU) possui legitimidade para impor sanções políticas e econômicas aos países que violarem tratados e convenções internacionais. Nesse sentido, tendo em vista que o terrorismo possui sempre um objetivo, pode a Organização das Nações Unidas buscar um canal de comunicação com os grupos terroristas, visando à negociação das diferenças. Aliás, a ONU, por meio de seus órgãos, criou diversos atos normativos sobre o assunto, buscando a proibição da prática delituosa, o que será destacado a seguir (OLIVEIRA, 2003).
Ainda buscando encontrar uma forma de combate ao terrorismo, necessário se faz entendê-lo nas formas de ação e reação, pois estes, segundo doutrina, poderão ser ou não ser atos terroristas. No caso da ação, esta é considerada terrorista, podendo ser a reação tanto antiterrorista quanto terrorista (exemplo: grupo A ataca ponto X. Este é um ataque terrorista. A resposta do ponto X poderá ser um enfretamento ou então uma resposta na forma de outro ataque terrorista). Já no que se refere à reação, esta poderá ser antiterrorista (não terrorista), ou poderá ser uma reação terrorista à violência não terrorista. O caso antiterrorista se refere a uma questão criminal, enquanto que a reação terrorista é uma contraviolência, um contraterrorismo, um outro ataque como forma de repressão ao ataque anteriormente sofrido (BARROS, 2003).
Já no caso do Brasil, algumas medidas também foram tomadas, especialmente após o 11 de setembro, visando a prevenir os atos terroristas no território nacional. Entre as medidas implementadas para garantir a segurança interna do país, intensificou-se o controle nos aeroportos e a vigilância, assim como em relação às operações financeiras (LAFER, 2003).
Há que se ressaltar, ainda, que na atualidade é possível observar que membros de grupos terroristas encontram-se infiltrados em diversos países do mundo, planejando ataques e esperando o momento mais apropriado para agir. Em que pese os esforços tomados ao redor do mundo no que tange o combate ao terrorismo, nota-se que ainda “as autoridades não conseguem determinar as possibilidades de combate a estes grupos, fato que os tornam, particularmente, a maior ameaça contra a paz mundial” (WANDERLEY JUNIOR, 2003, p. 288).
Do explanado acima, denota-se que a prevenção do terrorismo não pode ser apenas em relação a um plano de segurança, pois este está atrelado a prevenir ameaças reais e pontuais; todavia, tais medidas não estão de acordo com o Estado Social e Democrático de Direito, que tem em vista, acima de tudo, a proteção da dignidade da pessoa humana. A prevenção apenas contra um ataque imediato é, pois, um caminho reduzido na luta contra o fenômeno do terrorismo (MEDEIROS, 2002).
Feitas essas breves análises acerca das formas de prevenção e repressão do terrorismo, as quais ainda são insuficientes, é salutar analisar a legislação internacional produzida a fim de combater a prática delituosa, como ação global para conter os atos de terror no mundo contemporâneo.
3.2 Estudo da legislação internacional pertinente
A Segunda Guerra Mundial é notória por reconhecer a lógica da barbárie, com a descartabilidade do ser humano, havendo uma ruptura com os direitos humanos (PIOVESAN, 2006). Com o fim desse conflito, que acarretou a morte de mais de 50 milhões de pessoas, houve uma preocupação internacional no sentido de que os direitos inerentes do homem fossem preservados. Foi nesse ínterim que o ser humano foi reconhecido como sujeito de direito para o direito internacional (CANÇADO TRINDADE, 2002).
Sobre a então nova visão internacional da pessoa humana, Andorno (2001, p. 159) destaca que “os seres humanos têm direitos porque eles são dignos de respeito, e a dignidade humana é o direito a ter direitos, direito de ser reconhecido como uma pessoa”. Sendo assim, a partir dos pilares construídos em 1948, quando foi publicada a Declaração Universal dos Direitos Humanos, é que a comunidade internacional ganhou força no sentido de poder investigar, observar, editar resoluções e aplicar sanções nos casos necessários. Desta feita, no que tange especificamente ao fenômeno ora estudado, os órgãos da Organização das Nações Unidas, visando à exterminação do terrorismo, elaboraram, no decorrer do último cinquentenário, mais de 100 documentos atinentes ao tema, dos quais catorze são convenções internacionais contra o terrorismo, propendendo sempre à preservação dos direitos humanos do sujeito de direito.
Entretanto, em que pese à imensa mobilização da comunidade internacional a partir dos anos 60, os ataques terroristas se intensificaram, não sendo os atos, até então tomados em escala mundial, suficientes para conter a disseminação do terror (GARCIA, 2003).
Em 1970 começaram a ser formuladas as primeiras especificações de combate ao terrorismo, que objetivavam atingir, diretamente, o financiamento do esquema criminoso. Assim, após os atentados de Munique, a Assembleia Geral das Nações Unidas editou a Resolução 3.034 em 18 de dezembro de 1972, encarregando um comitê especial para o estudo de tão séria questão internacional. No ano de 1996, a Assembleia Geral das Nações Unidas criou um novo comitê para elaboração de novas convenções internacionais acerca do terrorismo, dentre elas, a Convenção Internacional das Nações Unidas para a Supressão do Financiamento do Terrorismo, com o intuito de exterminar o seu financiamento.
Muitas foram as Resoluções criadas pelo Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas, nas quais se exigia que os grupos terroristas desfizessem-se e os seus líderes fossem entregues às autoridades internacionais. Outras surgiram com o intuito de estabelecer formas de combate ao terror, inclusive com a cooperação entre os países em um âmbito internacional (WANDERLEY JÚNIOR, 2003). Podemos destacar as Resoluções nº 1.368 e 1.373, ambas de 2001, do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas, as quais foram aprovadas por unanimidade e provocaram sérias modificações na forma de visualizar o crime. Castro (2007) afirma que a primeira resolução condenava os atentados perpetrados contra os Estados Unidos no ano de 2001, classificando-os como uma ameaça a paz e a segurança internacionais, reconhecendo, de forma expressa, a legítima defesa. Pellet (2003, p. 179) afirma que o reconhecimento do direito de legítima defesa “foi perfeitamente inútil: a legítima defesa é, nos termos do art. 51 da Carta, um direito ‘natural’ (inherent no texto inglês) cujo uso não é subordinado a uma constatação do Conselho de Segurança”. No caso, o direito de legítima defesa independe de autorização para o seu exercício, bastando apenas que haja uma comunicação por parte do Estado vítima, a posteriori, ao Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas.
No que cinge à segunda resolução, esta foi mais detalhada, tendo definido um Comitê contra o Terrorismo, em 28 de setembro de 2001, chamando os Estados-Membros da Organização das Nações Unidas a buscarem conjuntamente soluções para a prevenção e repressão dos terroristas e práticas de terror. A Resolução 1.373 teve como base o artigo 24 da Carta das Nações Unidas, que, nas palavras de Castro (2007, p. 231), tem como objetivo “a manutenção da paz e da segurança internacional, a prestação assistencial aos Estados-Membros, das Nações Unidas, além do compromisso da comunidade internacional com o princípio da cooperação coletiva”.
Outras resoluções a serem destacadas são as de nº 1.267 de 1999 e 1.333 do ano 2000, que determinam que os países firmatários devem congelar os bens das pessoas e entidades que estejam envolvidas com o cometimento de atos terroristas.
Cerqueira (2005, p. 10) afirma que:
Finalmente, além das resoluções do Conselho de Segurança e da Assembleia Geral das Nações Unidas, condenando pontualmente os atentados terroristas específicos, seriam ainda necessários os atentados de 11 de setembro de 2001 contra o World Trade Center, em Nova York e contra o Pentágono em Washington D.C., para ver afirmar a vontade da comunidade internacional, como um todo, de agir contra este flagelo de maneira geral, e não mais de forma compartimentada e especializada.
Vale dizer, ainda que o Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crime (UNODC) visa a um esforço internacional para o combate ao tráfico de drogas, ao crime organizado e ao terrorismo internacional, e lançou, em 2002, seu Projeto Global contra o Terrorismo que viabiliza assistência técnica e jurídica aos países a implementarem os 12 instrumentos contra o terrorismo (A ONU E O TERRORISMO, texto digital). Além dela, outros órgãos da Organização das Nações Unidas vêm se mobilizando para a contenção do terrorismo, podendo ser citados: a Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO), a Organização Marítima Internacional (IMO) e a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) (A ONU E O TERRORISMO, texto digital).
A Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas, ao longo dos últimos anos, formulou, ainda, as seguintes convenções que se referem, direta ou indiretamente, ao tema: Convenção para a Repressão do Apresamento Ilícito de Aeronaves (1970); Convenção para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil (1971); Convenção para a Prevenção e Repressão de Delitos contra Pessoas Internacionalmente Protegidas Inclusive os Agentes Diplomáticos (1973); Convenção Internacional contra a Tomada de Reféns (1979); Convenção sobre a Proteção Física dos Materiais Nucleares (1980); Protocolo para a Repressão de Atos Ilícitos de Violência em Aeroportos que prestam serviços à Aviação Civil Internacional (1988); Convênio para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Navegação Marítima (1988); Protocolo para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança das Plataformas Fixas na Plataforma Continental (1988); Convenção sobre a Segurança das Nações Unidas e Pessoal Associado (1994); Convenção Internacional para a Repressão de Atentados Terroristas Cometidos com Bombas (1997); Convenção Internacional para a Supressão de Atentados Terroristas (1999); e Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo (1999).
Ainda, em 2003 entrou em vigor a Convenção Interamericana contra o Terrorismo, da qual o Brasil tornou-se signatário, a qual busca reprimir a prática terrorista, dando diretrizes acerca das providências a serem tomadas pelos países participantes. Logo depois, em abril de 2005, a Organização das Nações Unidas adotou a Convenção Internacional contra o Terrorismo Nuclear, o qual postula que os Estados-membros tomem as medidas adequadas para assegurar que os atos terroristas não sejam justificáveis por qualquer motivo (NAÇÕES UNIDAS, 2006).
Como visto, a Comunidade internacional vem se esforçando no combate ao terrorismo, em que pese seja uma tarefa de difícil e de árdua execução. O que dificulta ainda mais a efetividade do implemento de medidas é a própria dificuldade na definição homogênea para o termo, conforme visto no capítulo anterior. Pimentel (1999, p. 15), neste sentido, aponta aspectos principais do terrorismo, aspectos estes que poderiam ajudar a elaborar um tipo penal adequado para o crime, nos mais diversos países:
[…] a) a indiscriminação das vítimas a atingir (ou efeitos difusos do crime de terrorismo);
b) objetividade jurídica: a tranqüilidade e a ordem públicas;
c) a conduta objetiva da norma penal incriminadora deve abranger a lesão ou ameaça de lesão a direito ou interesse juridicamente protegido (além de sua objetividade jurídica primeira- a tranqüilidade ou a paz pública);
d) trata-se de um crime pluriofensivo diferenciado: as ofensas as objetividades jurídicas “secundárias” são apenas um meio para que a objetividade jurídica principal seja atingida de forma eficaz;
e) no plano subjetivo: identifica-se o dolo genérico na realização da conduta típica (que poderá coincidir naturalisticamente com as condutas típicas de outras normas penais incriminadoras, como explicitamente se verifica no ordenamento tedesco [...];
f) norma penal de ação múltipla, em função da mórbida criatividade humana no que se refere às formas possíveis de atentados, e para que não haja ofensa ao princípio constitucional da legalidade estrita;
g) substrato ideológico, [...] no sentido de que os atos de terrorismo consubstanciam uma guerra ideológica invisível aos comportamentos que obstam à perpetuação da causa.
O terrorismo, por apresentar-se na contemporaneidade como um crime transnacional, está atrelado a mais de uma área do direito internacional público, podendo ser citado inicialmente o Direito Internacional Humanitário (DIH), que está ligado aos fatos, especialmente nos casos de contraterrorismo (ataque violento em razão de ataque terrorista sofrido).
O Direito Internacional Humanitário, nas palavras de Swinarski (1988, p. 18), é:
O conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou consuetudinária, especificamente destinado a ser aplicado nos conflitos armados, internacionais ou não internacionais, e que limita, por razões humanitárias, o direito das Partes em conflito de escolher livremente os métodos e meios utilizados na guerra, ou que protege as pessoas e os bens afetados, ou que possam ser afetados pelo conflito.
Dito isso, é possível concluir que o Direito Internacional Humanitário é um conjunto de normas que regem os conflitos armados, visando sempre o bem estar daqueles que estão envolvidos direta ou indiretamente no conflito. Especificadamente em relação ao terrorismo, o Direito Internacional Humanitário é aplicável, conforme se denota da Declaração Oficial retirada do site oficial do Comitê Internacional da Cruz Vermelha (2005, texto digital), no que assim refere:
O Direito Internacional Humanitário (conjunto de leis que regem os conflitos armados) reconhece duas categorias de conflitos armados: internacionais e não internacionais. O conflito armado internacional envolve o uso das forças armadas de um Estado contra o outro. O conflito armado não internacional diz respeito às hostilidades entre as forças armadas do governo e grupos armados organizados ou entre esses grupos dentro de um Estado. Quando e onde a “guerra mundial contra o terrorismo” se manifesta sob qualquer dessas formas de conflito armado, o Direito Internacional Humanitário é aplicado, da mesma forma que tópicos do Direito Internacional dos Direitos Humanos e do direito doméstico. A título de exemplo, as hostilidades armadas que tiveram início no Afeganistão em outubro de 2001, ou no Iraque, em março de 2003, são conflitos armados.
Outro aspecto relevante a ser analisado diz respeito ao julgamento dos terroristas pelo Tribunal Penal Internacional (TPI), criado em 1998, com o intuito de processar e julgar os crimes mais graves (FELICIANO, 2001). Dias e Silva (2001) ressaltam que, prima facie, o Tribunal Penal Internacional não tem competência para o processamento e julgamento de crimes transnacionais, haja vista que atentados terroristas podem não envolver questões tradicionais de Estado, mas sim, de grupos oriundos de várias nacionalidades.
Nesse sentido, a comunidade internacional está tentando adequar suas legislações a fim de se amoldarem ao problema do ilícito. Diante disso, é válido distinguir o Direito Internacional Penal do Direito Penal Internacional, pois os seus objetos são diversos. O Direito Internacional Penal cuida de crimes internacionais, crimes de guerra, crimes contra a paz, crimes contra a Humanidade, enquanto que o Direito Penal Internacional abordará, prioritariamente, os crimes previstos nas convenções internacionais (FELICIANO, 2001).
Antes de 1998, quando foi elaborado o Estatuto de Roma, criando o Tribunal Penal Internacional, inexistia um tribunal permanente que pudesse julgar os crimes internacionais, sendo criados, para estas ocasiões, os tribunais ad hoc (MAZZUOLI, 2010). O Tribunal penal Internacional passou a ter jurisdição para julgar crimes mais graves perpetrados em meio à comunidade Internacional, classificados em quatro itens, conforme expõe o artigo 5º do Estatuto: crimes de genocídio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e crimes de agressão (NAÇÕES UNIDAS, 1998). Destarte, parcela da doutrina defende que os atentados terroristas que são voltados aos civis inocentes estão enquadrados nos crimes contra a Humanidade ou nos crimes de guerra (FELICIANO, 2001).
Dito isto, é válido salientar que os crimes de guerra também são conhecidos por crimes contra as leis e costumes, ocorridos em conflitos armados. Estes foram sendo desenvolvidos juntamente com a evolução do DIH, ganhando ainda mais força a partir das quatro Convenções de Genebra de 1949 (MAÑERO, 1999).
Os crimes contra a humanidade, por sua vez, são aqueles em que ocorrem ataques sistemáticos em face de população civil, citando-se homicídio, extermínio, escravidão, deportação ou transferência à força de uma população, prisão ou outra forma de privação da liberdade de modo contrário às normas internacionais, tortura, agressão sexual e demais crimes do campo sexual, perseguição de grupos e coletividades, apartheid, desaparecimento forçado de pessoas e outros atos desumanos de caráter semelhante que causem intencionalmente grande sofrimento, ferimentos graves (NAÇÕES UNIDAS, 1998). É possível asseverar, então, que os crimes contra a humanidade são as atrocidades e violações de direitos humanos e que geram repercussões que se estendem, muitas vezes, a escalas muito amplas e complexas. Para fazer a diferenciação de crimes contra a humanidade de atos isolados, foi estabelecido que para o primeiro caso, os ataques deverão ser generalizados, tendo como alvo um grupo numeroso de vítimas de ampla magnitude (PERRUSO, 2010).
É possível, então, inferir que os atentados terroristas, em sua maioria, podem ser enquadrados nos crimes contra a humanidade, embora não estejam expressamente dispostos no Estatuto de Roma, sendo, pois, o TPI competente para processar e julgar os perpetradores do crime em questão.
Neste toar, diversas foram as medidas tomadas pela comunidade internacional com o intuito de unir os países comprometidos com a paz mundial. A união dos Estados em busca de um objetivo comum, com a modificação das legislações internas dos países, respeitando as demais soberanias, foi capaz de se tornar eficaz contra o terrorismo (WANDERLEY JUNIOR, 2003). Do exposto, percebe-se que diversas medidas vêm sendo adotadas ao longo dos anos a fim de serem combatidos os atos terroristas, inclusive em âmbito internacional. Essas medidas, todavia, ainda precisam avançar, tendo em vista diminuir a força criminosa empreendida pelos terroristas. Desta feita, vale apontar algumas considerações a respeito da responsabilidade internacional atinente aos atos terroristas.
3.3 A responsabilidade internacional
A responsabilidade internacional dos Estados, quando ocorrem crimes internacionais, é um tema controverso junto à Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas. A responsabilidade internacional do Estado, atualmente, é civil, uma vez que, para o Direito Internacional Público, não existe responsabilidade penal do Estado (MELLO, 1995).
Os atos terroristas, como visto, possuem ampla magnitude, de forma que impossível seria a não responsabilização dos culpados pelas sua atitudes atrozes. Assim sendo, a responsabilidade criminal dos indivíduos perpetradores dos atos coexiste com a responsabilidade civil do Estado (VELASCO, 1999).
Sobre a responsabilidade criminal dos terroristas, Pimentel (1999, p. 14-15) explica que deve ser analisadas a natureza do terrorismo:
[...] Crimes comuns vulneram interesses e bens jurídicos do indivíduo, da família, da sociedade civil ou do Estado (personalizado internamente através dos entes da Administração Direta e Indireta: União, Estados, Municípios, Autarquias); opõem-se aos crimes políticos, que lesam ou expõem à perigo de lesão a segurança interna ou externa do Estado, ou a própria personalidade deste.” Entretanto, para ele, esse critério de distinção utilizado pela doutrina tradicional é impreciso, pois menciona-se freqüentemente [...] o critério objetivo (que leva em conta apenas a natureza do interesse jurídico lesado ou exposto a perigo de dano pela conduta do sujeito) e o critério subjetivo (que se resume na aferição de motivos de natureza política) [..]. Teríamos ainda o critério misto ou cumulativo, abrangendo os critérios objetivo e subjetivo e o critério alternativo no qual verifica-se o pressuposto objetivo ou, alternativamente, o subjetivo. Cita-se como exemplos a nossa Lei nº 7.170/83 (Lei de Segurança Nacional) que adotou o critério cumulativo, e o Código Penal italiano (art. 8º) que adotou o critério alternativo.
Internacionalmente, desde o final do século XIX, a doutrina já estudava e mencionava o terrorismo, que na época ainda possuía uma conotação um pouco diversa, como observado acima.
Já nas legislações atuais diferenciam-se o terrorismo político do terrorismo social, pois aquele vai de encontro da ordem político-institucional, enquanto que este abarca todas as demais formas de terrorismo (PIMENTEL, 1999).
Parte da doutrina, como já mencionado, entende que a área do direito internacional trata o terrorismo como um crime contra a humanidade, ou crimes de guerra (vide item acima) devendo os atores delituosos serem punidos pelos seus atos (OLIVEIRA, 2003). Outra parcela, por seu turno, acredita que a responsabilidade internacional no âmbito penal pode ser admitida (MELLO, 1995). Sobre o tema, Galindo (2000, p. 208) afirma que:
De tempos em tempos a linguagem crimes foi utilizada no que tange à conduta dos Estados em campos como agressão, genocídio, apartheid, manutenção de dominação colonial, assim como a condenação – pelo menos em alguns casos – do uso ilegal da força, da discriminação racial sistemática ou da manutenção pela força de dominação colonial. Ao elaborar o art. 19, a Comissão, tendo em vista isso, concluiu que a opinião geral seria de que alguns desses atos genuinamente constituem em crimes internacionais, ou seja, que determinados ilícitos são mais graves que outros, devendo possuir, portanto, consequência mais graves.
O autor Dinstein (2004, p. 148-149) tem o mesmo entendimento e afirma que “sem prejuízo da responsabilidade individual, a responsabilidade internacional – seja por uma guerra agressiva ou por qualquer outro tipo de utilização de força internacional – significa, principalmente e em primeiro lugar, uma responsabilidade do Estado”.
Diante dessa discussão, é pontual considerar que houve um desenvolvimento acelerado dos mecanismos internacionais após o 11 de setembro visando à cessação das práticas delituosas. Cassese e Marty (2004, p. 239) aduzem que “ninguém pode ignorar que hoje em dia a repressão aos crimes como o genocídio, os crimes contra a humanidade, os crimes de guerra e o terrorismo internacional teve um desenvolvimento extraordinário”. Tal constatação pode, inclusive, ser pensada a partir dos mecanismos legais criados pelas entidades internacionais, bem como pelos Estados Nacionais.
No que tange à responsabilização, a comunidade internacional possui dois meios de indicar os culpados pelos ataques terroristas: meios pacíficos e meios coercitivos. Neste contexto, a resposta pacífica ao terrorismo ocorre através das declarações e convenções firmadas pelos Estados-membros, com o intuito de inibir a prática. A pacificidade tende a prevenção e a repressão dos atos de terror por meio de orientações jurídicas. As convenções adotadas pelos países contra o terrorismo, e citadas no item anterior, são exemplos de respostas pacíficas. Outros exemplos, ainda, são os Tratados de Direitos Humanos e de Direito Internacional Humanitário, bem como protocolos e resoluções aditadas pela Organização das Nações Unidas. Vale dizer, ainda, que vários desses documentos ratificados pelos países tratam acerca do dever que o Estado-membro tem de punir, inibir, coibir, extraditar os terroristas ou os atos terroristas. Outra resposta pacífica prevista na Carta das Nações Unidas são as sanções econômicas, na qual são interrompidas parcial ou totalmente as relações econômicas, diplomáticas ou meios de comunicação com determinado Estado (NAÇÕES UNIDAS, 1945).
As respostas coercitivas, por sua vez, ocorrem quando um ou mais Estados atuam de maneira unilateral ou sob o respaldo do Conselho de Segurança das Nações Unidas, embora a Carta das Nações Unidas oriente que deve ser evitado o uso da força, buscando-se, sempre, a solução pacífica da controvérsia (NAÇÕES UNIDAS, 1945). Alguns doutrinadores acreditam, todavia, que o combate ao fenômeno deve ser feito com o uso de forças militares. Sobre o tema, Carr (2002, p. 25) afirma que:
A resposta bem-sucedida à ameaça terrorista, portanto, não está em repetidas análises dos movimentos terroristas contemporâneos tomados individualmente, nem em tentativas legalistas de condenar seu comportamento em tribunais internacionais, nem em políticas e medidas reacionárias que punem as populações civis tanto quanto os terroristas que operam em seu meio. Em vez disso, está na formulação de uma estratégia abrangente e progressiva que possa tratar todas as ameaças terroristas com as únicas medidas coercitivas capazes de afetar ou moderar o comportamento terrorista: ofensivas militares preventivas destinadas a fazer com que não só terroristas, mas também Estados que abrigam, proveem e de alguma forma ajudam esses indivíduos, experimentem a mesma insegurança constante e que tentam impor a suas vítimas.
Relembra-se que a própria Carta das Nações Unidas prevê, no seu artigo 51, uma exceção à resolução pacífica dos conflitos, aduzindo que o uso da força é permitido em casos de direito de legítima defesa individual ou coletiva, após a confirmação de um “ataque armado” perpetrado contra algum membro da comunidade internacional (NAÇÕES UNIDAS, 1945).
A legítima defesa, todavia, é um tema controverso, uma vez que os Estados divergem no que tange ao alcance do preceito. Alguns países de bastante influência na Comunidade Internacional entendem que é possível a legítima defesa preventiva, ou seja, que é possível a utilização das formas armadas por determinado país antes mesmo deste ser atacado, desde que haja ameaça iminente de um ataque, inclusive, terrorista (MACHADO, 2004).
A legítima defesa preventiva ganhou força em 2001, afirmando Murphy (apud MACHADO, 2004, p. 574) que esta visa, com base no artigo 51 da Carta das Nações Unidas, “neutralizar ameaças extraordinárias, geradoras de uma situação global de perigo, desde que real, mesmo que causada por atores não estaduais, revestindo contornos ocultos, difusos e indeterminados, e empregando meios não tradicionais”. Tal posicionamento visa a evitar que novos ataques futuros ocorram contra determinados territórios ou cidadãos e é uma maneira ativa do Estado combater o terrorismo.
O tema terrorismo foi tratado durante a história da República Federativa do Brasil durante a Ditadura Militar (1964-1985), sob a ótica da doutrina de Segurança Nacional, uma vez que contestações políticas mais radiciais, manifestadas por ações de guerrilha (rural ou urbana) eram tidas pelo Estado autoritário como ações terroristas. Sobre o tema Fragoso (apud BARROS, 2003, p. 65) defende que o terrorismo no Brasil teve conotação de crime político, afirmando que:
O terrorismo é um fenômeno essencialmente político. [...] Só impropriamente se pode falar em terrorismo como crime comum. [...] Pretender equiparar o terrorismo à criminalidade comum é desconhecer o seu sentido histórico e jurídico. É uma forma de degradar e de desvalorizar a ação política violenta, que, conquanto condenável, pode perseguir fins valiosos. É o caso do terrorismo nas lutas de libertação nacional. O fim de agir é, pois, elementar à noção de terrorismo, que não é uma específica figura do delito, mas um conjunto de crimes contra a segurança do Estado, que se caracterizam por causar dano considerável a pessoas ou coisas, pela criação real ou potencial de terror ou intimidação, com finalidade políticosocial. Insere-se, portanto, na categoria dos crimes políticos.
O mesmo autor refere que a comunidade internacional busca considerar o terrorismo como um crime comum, afirmando que:
Os esforços realizados no plano internacional revelam o permanente propósito de considerar o terrorismo como crime comum, e de tratá-lo como tal, de modo a ampliar a cooperação internacional em sua repressão, por parte dos diversos Estados. Desta forma restringe-se o conceito de crime político, para efeito de extradição e asilo. A convenção europeia contra o terrorismo (1978) é, a nosso ver, a expressão mais acabada dessa tendência que terminará por reduzir a noção de crime político aos crimes de manifestação do pensamento. O exame da legislação comparada revela que na repressão ao terrorismo não há limites legais. Os governos violentam repetidamente a Constituição com incriminações vagas e indeterminadas (definindo a conduta delituosa, inclusive, através da expressão 'ato de terrorismo') e restringindo, além de todo limite tolerável o direito de defesa, e a liberdade individual. Cria-se assim um direito penal terrorista. Muitos Estados, entre os quais as ditaduras militares da América Latina, fazem corresponder a esse direito penal terrorista uma repressão policial que viola os mais elementares direitos humanos, com o seqüestro de militantes políticos, a tortura e o assassinato, que procuram ocultar com os desaparecimentos. (FRAGOSO apud BARROS, 2003, p. 66)
Fragoso (apud BARROS, 2003, p. 66-67) ainda assevera que:
Os governantes têm que resistir à tentação de criar um inútil direito penal do terror. Não se deve configurar na lei uma específica figura de delito denominada terrorismo, mas sim definir as diversas condutas em crimes autônomos, com a descrição completa do comportamento delituoso. Os crimes que constituem terrorismo são sempre pluriofensivos e atingem, por igual, diversos bens jurídicos. A referência ao fim de agir é indispensável. O terrorismo surge no Estado violento. Na violência que representa a fome e a desnutrição, a miséria e condições sub-humanas de vida; o desemprego e o subemprego; a incapacidade de resolver os problemas sociais que impedem uma vida digna; a opressão política dos regimes ditatoriais. O Estado também recorre ao terrorismo. O terrorismo de Estado é incomparavelmente mais grave pelas responsabilidades que têm os regimes de países civilizados com um sistema de legalidade. O Estado que recorre ao terrorismo não tem autoridade moral para reprimir a violência da contestação política.
Nesta discussão, é importante destacar que a Organização das Nações Unidas está esforçando-se para criar uma tipificação do crime de terrorismo como um crime contra a Humanidade, a fim de que o Direito Internacional Público possa apontar e punir os culpados de forma mais eficaz (OLIVEIRA, 2003), o que, como vimos anteriormente, é perfeitamente possível ante o caráter do fenômeno.
As justiças nacionais, diante da ainda ineficaz justiça internacional, vêm indiciando e condenado pessoas acusadas de terrorismo, como é o caso dos terroristas envolvidos com os ataques de Madri (CHAVES, 2011, texto digital), Bali (TERRORISTA do atentado..., 2012, texto digital) e dos Estados Unidos (TERRORISTA revela..., texto digital). Dentre as acusações estão homicídio, tentativa de homicídio, participação de organização com fins terroristas, entre outras.
As medidas nacionais tomadas ocorreram haja vista que não foram criadas para ter como objetivo a pacificação de conflitos internacionais, mas sim, com o intuito de responsabilizar criminalmente os responsáveis por tão horrendos atos, o que, até então, o direito internacional não havia sido capaz de fazer. Palma (2003, p. 628) diz que o tribunal nacional “não exprime a verdadeira juridicidade do Direito Internacional Penal, que pressupõe uma desnacionalização do Direito Penal, uma extraterritorialidade e uma supremacia dos direitos fundamentais relativamente à soberania dos Estados”.
Em que pese os esforços empreendidos pela Comunidade Internacional, denota-se que ainda há necessidade de uma maior colaboração entre os Estados, a fim de que formulem e adéquem as legislações nacionais e internacionais acerca da matéria, a fim de que os responsáveis, sejam Estados ou sujeitos de direito, respondam civil ou criminalmente, conforme o caso, pelos atos.
Passamos, assim, no próximo capítulo, a estudar a relação do Brasil com o crime de terrorismo.
