capítulo IV- A previdência contributiva e o fundamento da dignidade da pessoa humana
Ao avaliar as conquistas advindas com a experiência da reforma previdenciária no serviço público, o Secretário de Previdência Social, Vinícius Carvalho Pinheiro, disse que por ser um tema recente, quando a equipe da Secretaria de Previdência Social do Ministério da Previdência e Assistência Social iniciou os debates, pouco se sabia a respeito do volume de gastos com pessoal, das contribuições, do número de servidores ativos, inativos e pensionistas, visto que estas informações encontravam-se dispersas entre os órgãos e os poderes dos entes federados. [101] Para dirimir estas dificuldades, o Ministério da Previdência e Assistência Social, contou com auxílio de instituições internacionais para o financiamento da modernização institucional da área previdenciária nos Estados e Municípios. Foram negociados junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e o Banco Mundial a criação dos Programas de Modernização Previdenciária – PROPREV e de Apoio à Reforma dos Sistemas Municipais de Previdência – PREV-Municípios. A fim de garantir a confiabilidade das informações foi também construído o Sistema de Informações Previdenciárias – SIPREV, onde encontram-se cadastrados cerca de 1 milhão de servidores ativos, inativos e seus dependentes de 15 estados e 513 municípios, cujo objetivo é ligação entre os regimes próprios da União, Estados e Municípios, permitindo a troca de informações on line relativas à vida laboral dos servidores, ocorrência de óbitos, tempo e valor da contribuição. [102]
A Secretaria de Previdência do Ministério da Previdência e Assistência Social, criou o Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP, com a finalidade de atestar a qualidade, e também verificar se a organização dos regimes próprios dos estados estão de acordo com a legislação federal. [103] O Estado de Mato Grosso do Sul, também recebeu auxílio da Secretaria de Previdência, principalmente na área de qualificação de profissionais. O programa de reforma da previdência foi apresentado pelos técnicos da Secretaria de Previdência, com o intuito de capacitá-los na implantação do novo modelo previdenciário.
A experiência do Estado em adaptar-se ao novo modelo de previdência social editadas pela Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, teve como objetivo conduzir o regime próprio a uma trajetória de equilíbrio atuarial e financeiro de longo-prazo. O esforço de reforma estadual centrou-se na elaboração de um plano de custeio capaz de eliminar, ou pelo menos diminuir o déficit estrutural por que passou o Instituto anterior – denominado PREVISUL. A grande novidade para a maioria dos servidores públicos efetivos é que até então, não tinham conhecimento de que a sua contribuição destinava-se à cobertura da saúde e da pensão, visto que não se exigia contribuição para a aposentadoria, como é atualmente.
O modelo previdenciário anterior, instituído pela Lei nº. 204. de 29 de dezembro de 1980, proporcionava aos segurados e seus dependentes o amparo da previdência social, assistência financeira e medico-odontológica [104], no entanto, o servidor efetivo não usufruía do benefício da aposentadoria [105], como os demais segurados, a aposentadoria do servidor efetivo era custeada e paga à conta do Tesouro Estadual. Esta foi uma das principais causas que levaram à separação do custeio da saúde do sistema de previdência, pois o sistema previdenciário e o sistema de saúde cobrem riscos diferentes, possuem lógicas de financiamento específicos.O primeiro tem caráter de seguro de natureza contributiva, com o objetivo de manter ou recompor a renda do segurado, e outro é assistencial e, como estava acontecendo no Estado, ele consumia de forma descontrolada a reserva previdenciária. [106]
A forma encontrada pelo Estado para adequação à nova legislação previdenciária foi a criação do Fundo de Previdência, no entanto, para que ele seja mantido, e para que venha a dar bons, frutos é necessário o empenho de todos os segurados e seus gestores, estes servidores ativos e inativos por seus representantes. Importante também a influência do governo do Estado em manter o Fundo de Previdência, além de lhe garantir a transparência na administração pública, permitindo que servidores e inativos participem da gestão estará priorizando de forma condigna aos anseios dos servidores segurados e seus dependentes, que é de ter tranqüilidade e segurança quando enfrentarem situações difíceis, tais como a doença e a morte, e, principalmente manter a dignidade de não ter seus proventos de aposentadoria ou de pensão defasados pela má gerência de seu patrimônio, ali depositado por tantos anos.
Para que haja um sistema previdenciário capaz de honrar os compromissos com seus segurados é preciso que se busque o equilíbrio financeiro e atuarial. Para isso, os gestores do fundo previdenciário deverão ter efetiva preocupação com o gerenciamento das contas, no sentido de acumular recursos para o pagamento dos futuros benefícios, caso contrário, o sistema não subsistirá. O equilíbrio financeiro é alcançado quando, o que se arrecada dos contribuintes do sistema seja suficiente para custear os benefícios assegurados, já o equilíbrio atuarial é alcançado quando as alíquotas de contribuição do sistema, a taxa de reposição, o período de duração do benefício são definidos a partir de cálculos atuariais que levem em consideração uma série de critérios, quais sejam: a expectativa de vida dos segurados, o valor dos benefícios a serem pagos e os períodos de contribuição dos segurados, o que resulta na fixação de alíquotas de contribuição adequadas para remuneração dos futuros benefícios do sistema. [107] No sistema previdenciário, a atuaria se preocupa com o equilíbrio das receitas e despesas em longo prazo. São elaborados cálculos de extrema complexidade, que vão muito além do simples alinhamento de receitas e despesas no último exercício. No entanto, é o cálculo atuarial que poderá dar segurança aos servidores que contribuem mensalmente para o sistema com a expectativa de usufruir o benefício almejado.
Para Vinícius Carvalho Pinheiro [108]a reforma constitucional não avançou como estava proposto no projeto inicial da reforma, vez que não acabou com a integralidade das aposentadorias e pensões e com a vinculação dos reajustes de ativos e inativos. Tais regras poderão dificultar a mantença do fundo de previdência em uma trajetória de equilíbrio financeiro e atuarial, pois oneram demasiadamente qualquer fundo de previdência. [109] No entanto, a garantia de proventos de aposentadoria e de pensões com valores correspondentes à totalidade da remuneração do servidor no cargo em que se aposentou [110] e a correção destes benefícios na mesma proporção que se modificar a remuneração dos servidores em atividade [111] ainda subsistem.
É grande a necessidade de avanços nas discussões sobre a matéria, ainda há muito que se fazer na área previdenciária do serviço público, haja vista o eminente risco de que os ativos destinados ao custeio do regime próprio sejam utilizados simplesmente para garantir o pagamento futuro dos benefícios previdenciários dos servidores inativos sem conduzir a uma solução de longo-prazo para os desequilíbrios financeiros e atuariais. Em isto acontecendo, todo sacrifício e desempenho das pessoas que estão envolvidas no sistema teria sido em vão, pois aí sim, o déficit seria incalculável. Uma das maneiras básicas de garantir a sobrevivência do regime próprio é a obediência aos preceitos legais que regem a previdência pública, de maneira que, a ordem jurídica, pressuposto para o princípio da segurança jurídica, seja plenamente instaurada. Neste sentido Celso Antônio Bandeira de Mello leciona:
A ordem jurídica corresponde a um quadro normativo proposto precisamente para que as pessoas possam se orientar, sabendo, pois, de antemão o que devem ou o que podem fazer, tendo em vista as ulteriores conseqüências imputáveis a seus atos. O direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de certeza na regência da vida social. Daí o chamado princípio da ‘segurança jurídica’, o qual, bem por isto, se não é o mais importante dentre todos os princípios gerais de Direito, é, indisputavelmente, um dos mais importantes entre eles [...] Esta ‘segurança jurídica’ coincide com uma das mais profundas aspirações do Homem: a segurança em si mesmo, a da certeza possível em relação ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano. É insopitável necessidade de poder assentar-se sobre algo reconhecido como estável, ou relativamente estável, o que permite vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro; é ela, pois, que enseja projetar e iniciar, consequentemente, comportamentos cujos frutos são esperáveis a médio e longo prazo. Dita previsibilidade é, portanto, o que condiciona a ação humana. Esta é a normalidade das coisas. [112]
A garantia da estabilidade em relação às normas previdenciárias deve ser duramente observada a fim de que as contribuições dos participantes e órgãos públicos empregadores, tenha uma destinação exclusivamente previdenciária. Por conseguinte, não está tão somente nas "mãos" do Estado garantir uma vida digna aos inativos e pensionistas. A responsabilidade também é daquele que está contribuindo para o percebimento de um benefício cujo valor se equipare ao que o servidor ativo percebe.
A norma constitucional disciplina que aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluído os das autarquias e fundações públicas, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial [113]. Significa dizer que o servidor que pretenda aposentar-se deverá primeiramente contribuir para a previdência durante o tempo em que está em exercício, desta forma hoje o servidor paga um prêmio de seguro social para usufruir os proventos na inatividade. O direito à aposentadoria, antes da reforma, se constituía com o implemento da condição de tempo de serviço. Uma vez constituído, o direito se considerava adquirido sem nenhum outro pressuposto adicional. Agora se tem o implemento da idade e tempo de contribuição.
Hoje o regime é organizado com fundamento em normas gerais de contabilidade e atuaria, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, financiado pelos segurados e respectivos órgãos e entidades de lotação, mediante contribuições obrigatórias resultantes da aplicação de 10% (dez por cento) de cada segurado, retidos da sua remuneração-de-contribuição pelo órgão ou entidade de lotação e de 20% (vinte por cento) dos órgãos e entidades, recolhidos do total das remunerações-de-contribuição dos segurados integrantes dos seus quadros. Segundo a legislação estadual previdenciária, não contribuirão para a manutenção desse regime de previdência: os aposentados, os militares reformados ou da reserva remunerada, os pensionistas, os atuais segurados ativos quando passarem a perceber o benefício de aposentadoria, bem como os segurados enquadrados na situação prevista no § 1º do artigo 3º da emenda constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998. [114] No entanto, permanecerão como contribuintes, após a aposentadoria, os servidores que ingressarem no serviço público, na qualidade de beneficiários, após a vigência da lei.
Foi infeliz o legislador quando admitiu a contribuição dos aposentados ao sistema de previdência do Estado, pela Lei Estadual n. 2.207/00, § 3º do art. 14:
Permanecerão como contribuintes do regime de previdência social de Mato Grosso do Sul, após a aposentadoria, os servidores que ingressarem no serviço público, na qualidade de beneficiários.
A permanência desde dispositivo na legislação Estadual não tem amparo constitucional. A previsão para contribuição dos inativos vem na redação do inciso II do artigo 1º da Lei Federal n. 9.717/98, de 27 de novembro de 1998:
Financiamento mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas para os seus respectivos regimes.
O aposentado e o pensionista têm direito adquirido ao recebimento integral de seus proventos e pensões, nos termos do ato jurídico perfeito que lhe concedeu a aposentadoria ou a pensão, não há, na Constituição Federal, norma permitindo tributar os proventos dos aposentados, mesmo depois da Emenda Constitucional n. 20/98. Veja-se: na atual redação do artigo 195, II, da Constituição Federal, não vislumbra a instituição de contribuições devidas pelos trabalhadores e demais segurados da previdência social:
A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: [...] II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o Art. 201.
Alexandre de Moraes [115], ao tratar sobre o custeio da Seguridade Social prevista no artigo 195 da Constituição Federal, assevera que tal dispositivo, não prevê contribuição a cargo dos aposentados e pensionistas, sendo vedado aos Estados-membros ou Municípios editarem disciplina em contrário, seja nas Constituições Estaduais, seja nas respectivas Leis Orgânicas Municipais.
A contribuição social na visão de Hugo de Brito Machado [116] :
O núcleo da contribuição de seguridade social alberga como elemento essencial à condição inerente ao seguro, e este, em face de sua natureza mesma, envolve sempre a possibilidade de auferimento de um prêmio. No caso da seguridade social, esse prêmio é o benefício, com o qual o segurado tem a garantia dos meios de subsistência, em face de eventual invalidez, ou da velhice. Não é razoável pretender-se que alguém, depois de haver sido satisfeito no benefício a que tem direito, pela seguradora, venha a ser obrigado a pagar a esta, novamente, o mesmo prêmio que havia pago anteriormente.
A questão da contribuição previdenciária dos inativos foi amplamente discutida face a sua flagrante inconstitucionalidade. A cobrança da contribuição dos aposentados e pensionistas foi invalidado pelo Supremo Tribunal Federal, por falta de base constitucional, em Ação Direta de Inconstitucionalidade n.2.010-2 DF, requerida pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, seguiu-se a seguinte Ementa:
Servidores Públicos Federais – Contribuição de Seguridade Social – Lei n. 9.783/99 – Argüição de Inconstitucionalidade formal e material desse diploma legislativo – Relevância jurídica da tese pertinente à não-incidência da contribuição de seguridade social sobre servidores inativos e pensionistas da União Federal (CF, art. 40, caput, e respectivo § 12. C/c o art.195, II, na redação dada pela EC n. 20/98) – Alíquotas progressivas – Escala de progressividade dos adicionais temporários (art. 2º da Lei n. 9.783/99) – Alegação de ofensa ao princípio que veda a tributação confiscatória (CF, art. 150, IV) e de descaracterização da função constitucional inerente à contribuição de seguridade social – Plausibilidade jurídica – medida cautelar deferida em parte.
De todas as questões apontadas, aqueles que mais são atingidos, não têm, muitas vezes, como proclamar sua indignidade em relação à diminuição de seu provento, isto porque a informação demora chegar até o prejudicado, e quando chega, não sabe como se livrar dos próprios infortúnios, talvez por estar em condição debilitada, ou por acreditar que tem que se conformar com tais situações.
A bem da verdade o amparo vem estatuído no primeiro artigo da Constituição Federal, qual seja: o fundamento da dignidade da pessoa humana.
Na conclusão do voto proferido pelo Relator Ministro Celso de Mello na Adin. nº. 2.010-2, a matéria relativa a contribuição dos aposentados foi de tal grandeza abordada que trazemo-la à colação para enriquecimento do presente estudo:
Concluo o meu voto, Senhor Presidente. E, ao fazê-lo, desejo observar que não desconheço as graves distorções e a séria crise que afetam, dramaticamente, o sistema previdenciário nacional.
Também não ignoro que se impõe, a todos – cidadãos e governantes – o dever de buscar, em atenção ao princípio da solidariedade social e em face da necessidade de realização do bem comum, a superação dos obstáculos que impedem a construção de uma sociedade efetivamente justa. A realização dessa tarefa, contudo, não pode ser efetivada sem que se respeitem, com estrita fidelidade, os valores delineados e as limitações impostas no texto da Constituição da República. Argumentos de necessidade, por mais respeitáveis que possam ser, não devem prevalecer, jamais, sobre o império da Constituição. Razões de Estado, por sua vez, não podem ser invocadas para legitimar o desrespeito e a afronta a princípios e a valores essenciais que informam o nosso sistema de direito constitucional positivo (Ag. N. 234.163-MA (AgRg), Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Afrontar princípios constitucionais significa a ingerência de romper com a ordem democrática e nada justificaria tal procedimento. Uma constituição democrática representa a expressão mais intensa do processo de transformação histórica da sociedade e do Estado, nela concentrando-se o modelo legitimador das práticas governamentais e do exercício dos direitos, garantias e deveres individuais e coletivos.
A defesa da Constituição não se expõe, nem deve submeter-se a qualquer juízo de oportunidade e conveniência. A relação do Poder e de seus agentes, com a Constituição, há de ser, necessariamente, uma relação de respeito. [117]
É natural concluir que o servidor público que trabalhou por anos a fio e efetivamente contribuiu para receber sua aposentadoria, não tenha que continuar a pagar por algo que já adquiriu e, portanto, pertence ao seu patrimônio. Além de que da própria leitura dos dispositivos constitucionais, leva-se a crer que a contribuição previdenciária não incide sobre os proventos do aposentado. E para que tal disposição viesse a ocorrer, haveria de emendar novamente a constituição, vez que para tal determinação a Constituição da República não lhe dá fundamento.
Outra questão de fundamental relevância é possibilidade dos servidores efetivos ativos e inativos, assim como os pensionistas, virem a fazer parte do regime geral de previdência. É de dizer que a responsabilidade em deixar que todos os servidores sejam geridos pelo regime geral de previdência, submetendo-se a um teto salarial global é de todos os servidores ativos, inativos e pensionistas que hoje contribuem e recebem benefícios do Fundo de Previdência Estadual. Isto poderá ocorrer pela má gerência que levará à extinção do regime de aposentadoria dos servidores, unificando-os ao regime geral da previdência geral, este entendimento básico, extrai-se do seguinte trecho do Relator da reforma no Senado Federal, Senador Beni Veras ao descrever o projeto substitutivo que submetia à votação: [118]
O estabelecimento de critérios similares para os regimes do servidor público e do INSS e a remissão ao artigo que trata do servidor público para as diversas situações específicas, o que tornou meu Substitutivo uma proposta uniforme e coerente para todos os cidadãos, ainda que contemplando diferentes regimes.
Um dos dispositivos constitucionais que sustentam a idéia de transferir os servidores públicos efetivos para o regime geral da previdência, está disciplinado no § 12 do art. 40 da Constituição Federal, que manda aplicar, no que couber, os mesmos requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social. Sem dizer ainda da natureza contributiva e atuarial, que hoje informam os dois regimes.
O ente estatal poderá lutar pela permanência do regime próprio, evitando que servidores efetivos venham a ser segurados contribuintes do regime geral. Para tanto, poderá adotar uma política de valorização dos servidores efetivos ao repor a força de trabalho, desconsiderando a contratação de servidores pela Consolidação das Lei do Trabalho – CLT. Tal medida poderá muito contribuir para que o sistema previdenciário não se extinga em médio prazo, pois evitaria a redução do número de ativos frente aos inativos, mantendo o equilíbrio das contribuições e prestações beneficiárias.
Para Luiz Alberto dos Santos, mestre em administração, os regimes próprios de previdência além de serem corolário da autonomia dos entes federativos, são também um instrumento importante de política de recursos humanos, o que vem muito a contribuir para assegurar ao Estado capacidade de atração e retenção de quadros qualificados. Complementa o mestre:
Para que tais regimes sejam geridos e mantidos como tal, é fundamental, porém, que estejam legitimados em regras transparentes, e que não se convertam em feudo ou castelo para os privilégios e abusos que muitas vezes são apontados para tornar indefensável a sua manutenção. [119]
Diante disso, necessário dizer que os gestores do regime próprio de previdência social devem assegurar uma gestão voltada ao cumprimento de metas, quais sejam: atender os interesses dos diversos grupos que fazem parte do fundo e criar uma relação de confiabilidade e segurança quanto à gerência do patrimônio público ali depositado. Pode não ser uma tarefa fácil, ao considerar que o fundo é um órgão público formado por grupos, cujas aspirações nem sempre estão em harmonia, no entanto, todo trabalho a ser desenvolvido deverá estar pautado pelo princípio da diluição do poder, de forma que nenhum órgão ou entidade venha a ter o controle do seu processo decisório. [120] Para execução desta tarefa exige, além do conhecimento técnico, muita firmeza nas decisões a serem tomadas, pois cada uma das partes por seus representantes dos poderes: executivo, legislativo, judiciário; ministério público; tribunal de contas; servidores ativos e inativos, nos Conselhos Administrativo e Fiscal devem sentir que os seus interesses estão sendo tratados de modo igualitário.
A má gerência do fundo levará além da extinção do regime, à obrigatoriedade da contribuição dos inativos a fim de que garantam a permanência de suas aposentadorias e pensões. É certo que a contribuição só tem justificativa ante a perspectiva da sua retribuição em forma de benefícios, assim como, só se tem direito aos benefícios mediante prévia contribuição. Diante desse entendimento é difícil encontrar lógica para a contribuição dos inativos. Para que eles iriam contribuir? Qual benefício receberiam por isso? Na verdade eles já contribuíram e por isso percebem o benefício da aposentadoria. Não obstante a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo de lei federal que dispõe sobre a contribuição previdenciária dos servidores inativos, [121]tal previsão está presente na lei estadual, [122] embora não prospere, visto que não há previsão constitucional para exigir contribuição de ordem previdenciária aos inativos. O que se vislumbra é a violação do princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, que para Celso Antonio Bandeira de Mello:
Violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais (...). [123]
Ao que se vê, o direito previdenciário é um direito social fundamental que está acima do estado, e para o servidor público efetivo, a previdência é a única que pode dar-lhe uma dignidade mínima. Daí a necessidade de mais informação com relação a estes direitos, a fim de resgatar o exercício da cidadania de forma efetiva. Por esta razão é que se faz necessário aprimorar o sentido de unidade e principalmente preocupação com o correto e pleno gerenciamento do fundo previdenciário, sem perder de vista os princípios fundamentais garantidos ao servidor público – ser humano, que após longa jornada de trabalho e dedicação para com a coisa pública merece paz, felicidade e viver com dignidade.
