PALAVRAS-CHAVE: Políticas Públicas Ambientais. Fundo Ambiental Municipal.
1 INTRODUÇÃO
Os Municípios têm se destacado nas ações ambientais locais, e passou a ter autonomia primeiramente a partir da Lei nº 6938/81 que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), determinando em seu art. 6º que os Municípios poderão elaborar suas próprias normas ambientais desde que não entrem em conflito com as normas de âmbito federal e estadual.
Além da PNMA, o grande marco e principal incentivador da atuação dos Municípios na elaboração de mecanismos que visem a preservação e melhoria do meio ambiente foi a Constituição Federal de 1988 que incluiu o Município como ente competente para atuar em prol da proteção ambiental, dotando-o de autonomia política, administrativa e financeira, igualando-o perante os entes da federação.
Foi através desta autonomia e incentivo legal que os Municípios passaram a criar mecanismos de promoção de ações que visem ajudar a sustentabilidade local e a efetivação do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado.
Dentre estes mecanismos podemos citar os Fundos Públicos Ambientais, objeto de nosso estudo, que visam através de seus recursos apoiarem projetos destinados exclusivamente à proteção e preservação do meio ambiente.
Entretanto, as ações realizadas pelo fundo devem seguir critérios determinados por Lei e/ou Decreto, devendo estar explicitamente demonstrado como elementos básicos: sua finalidade, a vinculação institucional, o órgão gestor, os meios de captação de recurso, aplicação dos recursos e entidades que podem utilizar os recursos.
O presente artigo tem a base na Dissertação de Mestrado que visou demonstrar o meio legal de se criar um Fundo Público Ambiental Municipal como um importante mecanismo de gestão e atuação, em prol da proteção do Meio Ambiente, e para isso, foi realizado um estudo da Lei e Regulamentos do Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA), Índices do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), do Fundo de Meio Ambiente e do Fundo de Recursos Hídricos do Estado do Espírito Santo e do Fundo de Meio Ambiente do Município de Aracruz/ES, que através de uma pesquisa documental nas Secretarias de Meio Ambiente e de Finanças do Município de Aracruz/ES, possibilitou demonstrar a atuação e aplicação dos recursos realizados pelo Fundo.
Entretanto, o presente artigo será apresentado de forma ampla e não específico ao Município de Aracruz/ES.
2 FUNDOS PÚBLICOS AMBIENTAIS.
Leme (2008, p. 40) afirma que "Fundos são portas de entrada de recursos públicos e privados, que serão utilizados especificamente para o cumprimento de suas finalidades expressas em lei [...]". Assim, para que se tenha um Fundo, é necessário que se tenha uma legislação em vigor que a reja de modo competente, mostrando os dispositivos da Lei em que se ampara.
Pode-se acrescentar ainda que os Fundos são mecanismos de execução e manutenção de projetos, fortalecimento de órgãos públicos que tem sua atividade voltada para a gestão ambiental, a canalização de aporte financeiro provenientes de diversas fontes e sua posterior distribuição orientada.
Os fundos, classificam-se quanto sua natureza jurídica, em direito público (objeto de nosso estudo), quando constituem-se como organizações públicas, vinculadas à administração pública, ou de direito privado, quando possuem caráter não-governamental.
Atualmente a presença de Fundos Públicos no Brasil se dá em várias áreas (educação, saúde, criança e adolescente, meio ambiente). Os Fundos Públicos Ambientais têm se destacado de outros mecanismos financeiros, tornando-se cada vez mais instituições de gestão ambiental.
De acordo com Leme e Sotero (2008, p. 11)
Os fundos públicos aparecem no cenário do financiamento ambiental a partir da década de 1980. Atualmente existem mais de mil fundos ambientais públicos. A maioria deles é municipal, 54 de estados e poucos são ligados ao Governo Federal [...]. Ainda no setor público existem diversas oportunidades para as políticas ambientais, tendo em vista seu caráter transversal [...].
Com base na Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2009), a partir de questionários respondidos por 5.565 prefeituras, constatou que, 29,5% dos Municípios brasileiros possuem Fundos Públicos Ambientais, representando 1.645 Municípios, sendo que a pesquisa do ano de 2008 contava com 1.260 (22,6%) Municípios com fundos ambientais.
Ainda na análise do IBGE (2009), dos Municípios que possuem os Fundos Públicos, somente 35,4% financiaram algum projeto na área de meio ambiente nos 12 meses anteriores à pesquisa, já no ano de 2008 o número de financiamento foi maior, 36,6% dos Fundos, ou seja, 461 executaram algum financiamento.
Em 2013 foi realizado um novo levantamento pelo IBGE do total dos Municípios no Brasil com Fundo Municipal de Meio Ambiente, segundo as Grandes Regiões e as classes de tamanho da população dos municípios.
Dos 5.570 municípios brasileiros pesquisados, 2.386 municípios possuem Fundo Municipal de Meio Ambiente, ou seja, 42,83% (quarenta e dois, vírgula oitenta e três por cento) dos Municípios Brasileiros possuem fundos, mas nem todos realizam financiamentos de projetos (IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2013).
Percebe-se que a criação de um fundo ambiental não representa um financiamento efetivo e ativo das políticas e projetos ambientais. Um fundo pode ser criado e regulamentado, mas não necessariamente significa que ele está ativo e desenvolvendo algum tipo de financiamento.
3 CONSTITUIÇÃO DOS FUNDOS PÚBLICOS AMBIENTAIS
De acordo com o art. 23, inc. VI da Constituição Federal possui competência comum a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para proteger o meio ambiente, podendo assim, legislar sobre sua própria atuação administrativa, na execução dos fundos ambientais.
Os Fundos Públicos estão previstos no artigo 165, § 5, inc. I da Constituição Federal de 1988, e o § 9, inc. II, deste artigo prevê que:
Art. 165. Lei de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: § 9º Cabe à lei complementar: II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Portanto, os Fundos devem ser criados através de Lei Complementar pelo Poder Executivo e ser submetido à aprovação do Legislativo.
Por depender de aprovação do Poder Legislativo para ser revisada, a Lei que cria um Fundo deve conter elementos estáveis, que não necessitem de alteração frequente, mas que indiquem as bases para que esse fundo possa operar. A exemplo da Lei nº 7.797, que criou o FNMA, são elementos básicos, que devem estar presentes na Lei de criação do Fundo: a finalidade; a vinculação institucional; de quem é a responsabilidade pela gestão e; de que forma essa gestão será feita.
Pode-se optar por definir todos os aspectos de funcionamento do Fundo em sua Lei de criação, no entanto, caso isso não seja feito, estabelece-se a necessidade de um Decreto do Poder Executivo para regulamentar a Lei e dar as devidas disposições para que ele tenha diretrizes para entrar em operação.
Fatores referentes à sua operação como: prazos para inscrição de projetos, critérios específicos para seleção, formas de execução e acompanhamento dos projetos, devem conter em instrumentos como o Regimento Interno e o Manual Operativo, que podem ser editados também por Decreto através do chefe do Poder Executivo, por Portaria Interna do órgão ao qual ele está vinculado e ainda por Resolução do seu Conselho, desde que na Lei de criação ou no Decreto de regulamentação da Lei, esteja estabelecido que o Conselho tenha caráter normativo.
O Conselho tem a função principal de aprovar ou não a aplicação dos recursos do Fundo para o fim proposto, ou seja, o Plano de Aplicação realizado pelo Administrador do Fundo, que na maioria das vezes é a Secretaria de Meio Ambiente, ou, os Projetos apresentados pelas entidades habilitadas através de Lei, são encaminhados para o Conselho para análise e aprovação, caso seja aprovado, retorna ao Órgão Gestor para a liberação do recurso.
É importante ter em mente, que qualquer órgão da administração pública pode ser o Órgão Gestor do fundo, desde que este órgão tenha como uma de suas atribuições zelar pelo meio ambiente, da mesma forma, a função de seu Conselho pode ser cumprida por um Conselho de Meio Ambiente que já exista no Município, não sendo obrigatório que o Fundo tenha um Conselho próprio e específico.
Leme (2008, p. 42) disserta que “um fundo público, como toda administração pública, está sujeito a um conjunto de princípios, normas e procedimentos, que devem ser observados para a sua devida execução”.
Assim, por serem os Fundos Públicos, órgãos da Administração Pública, estes compreendem o conceito de gastos públicos e por isso estão sujeitos ao controle e contenção de gastos, assim como é feito com todos os recursos do governo e devem seguir normas e Leis como a Lei de Licitação, Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Planos Plurianuais (PPAs), dentre outras que forem necessárias para a transparência da utilização dos recursos.
Atualmente, grande parte do Fundos Ambientais tem sido criados com base na Lei nº 7.797/89 que criou o Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA).
4 DOS RECURSOS
A captação de recursos e a destinação na aplicação destes recursos do Fundo Público Ambiental devem também estar especificada em sua lei de criação ou Decreto de Regulamentação. Somente poderá ser captado o recurso se constar na Lei ou no Decreto a fonte específica, assim também acontece com a utilização do recurso, que somente poderá ser utilizado para o fim a que a Lei/Decreto determinar.
Tatagiba (2008) elaborou um cardápio de fontes de recursos, baseado em Leis de criação de diversos Fundos Federais, Estaduais e Municipais.
Os principais deles são:
- Dotação orçamentária: Referente a recursos destinados no orçamento do executivo para o financiamento de projetos, mas também a verbas obtidas por meio de parcerias com outros setores e de encaminhamentos do Poder Legislativo através de emendas.
- Multas administrativas e sanções judiciais: A destinação desses recursos para fundos ambientais é determinado por lei, conforme o artigo 73 da lei 9.605 / 98, a Lei de Crimes Ambientais e Infrações Administrativas:
Art. 73. Os valores arrecadados em pagamento de multas por infração ambiental serão revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei nº 7.797, de 10 de julho de 1989, Fundo Naval, criado pelo Decreto nº 20.923, de 8 de janeiro de 1932, fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos, conforme dispuser o órgão arrecadador
- Fontes tributárias: De acordo com o artigo 145 da Carta Magna, o poder público pode instituir os seguintes tipos de tributos: impostos, taxas ou contribuição de melhorias. A verba recolhida com alguns desses tributos pode ser revertida para os fundos de financiamento ambiental, a exemplo do ICMS e do IPTU Ecológico e a Taxa de Licenciamento Ambiental.
- Compensação ambiental: Mecanismo previsto pela lei Federal nº 9985/2000 ou que pode constar também em Termos de Ajuste de Conduta mediados pelo Ministério Público, refere-se a uma compensação determinada durante o processo de licenciamento ambiental de empreendimentos que provoquem perda de biodiversidade e de recursos naturais.
- Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Mineiras (CFEM): Instituída pela Lei 7.990/89, vem atender a uma determinação da Constituição Federal que assegura aos municípios, Estados e à União, participação no resultado da exploração de petróleo, gás natural, recursos hídricos para geração de energia elétrica e de outros recursos minerais. De acordo com determinação do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), as receitas deverão ser aplicadas em projetos dedicados à melhoria da infraestrutura, da qualidade ambiental, da saúde e da educação, tendo a comunidade local como beneficiária.
- Royalties de petróleo e de gás natural: Instituídos pelas leis federais 2004/53 e 9.478/97 referem-se a uma alíquota sobre o valor da produção desses recursos, calculadas para cada campo produtor.
- Doações, empréstimos ou trocas de dívidas: recurso que provém principalmente de Organizações Não Governamentais.
- Patrocínios: Recurso muito utilizado para viabilizar projetos nas áreas da cultura e do esporte. Consiste na associação do nome de determinada empresa a algum projeto com boa visibilidade, em troca de verba para a manutenção desse projeto. Ainda não há no Brasil, determinação legal que permita o abatimento de impostos de empresas que patrocinem projetos na área ambiental, como já acontece na cultura e no esporte.
- Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA): Consiste no princípio, explicitado na lei 9.985/2000 de que todos os que se beneficiam de serviços ambientais, como terem suas instalações alocadas em áreas de proteção ambiental, devem pagar por eles, assim como todos aqueles que proporcionam serviços ambientais devem ser remunerados.
- Licenças, certificados e papéis de mercado: O maior exemplo é o mercado de créditos carbono, onde empresas e países que emitem carbono na atmosfera compram esse direito de entidades que emitem pouco carbono. Além de gerar renda sobre o processo de poluição, é uma forma de equilibrar as emissões.
- Rendimentos sobre a aplicação do patrimônio: É possível para os fundos, caso seja definido em sua lei de criação, aplicarem parte de seus recursos a fim de obter rendimentos. No entanto, para que isso seja possível, também é preciso que o fundo seja caracterizado como um órgão da administração indireta, como uma autarquia ou fundação, também na lei de criação.
Se as fontes de captação de recursos são muitas vezes desconhecidas pelos gestores dos fundos, as entidades elegíveis para concorrerem a esses recursos são bem delimitadas.
O Ministério de Meio Ambiente em sua página eletrônica no portal do Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA, 2010) prevê duas categorias de pessoas jurídicas autorizadas a receber o financiamento de um Fundo Ambiental, são elas:
- Instituições públicas pertencentes à administração direta ou indireta, em seus diversos níveis (federal, estadual e municipal);
- Instituições privadas brasileiras sem fins lucrativos que possuam, no mínimo, dois anos de existência legal e atribuições estatutárias para atuarem em áreas do Meio Ambiente, assim identificadas:
- Organização Não-Governamental (ONGs);
- Fundação;
- Organização de Base (associação de produtores, de bairro ou outras);
- Organização da Sociedade Civil do Interesse Público (OSCIP);
- Outras categorias de instituições poderão ser prioritariamente identificadas apenas para os projetos submetidos à Demanda Induzida
Insta frisar que os recursos do Fundo só podem ser repassados a entidades sem fins lucrativos e que desenvolvam ações de interesse igualmente público. É vetado, no entanto, o repasse de recursos a associações de servidores e entidades semelhantes, sendo que, quaisquer entidades não vetadas pela Lei estão aptas a receber recursos do Fundo desde que conste em sua Lei de criação ou Decreto de Regulamentação.
Já quanto à aplicação dos recursos, a Rede Brasileira de Fundos Socioambientais, em seu texto intitulado “Como Estruturar um Fundo” descreve algumas indicações de aplicação dos recursos adquiridos pelo Fundo Ambiental, vejamos:
a) aquisição de material permanente e de consumo necessários à execução da Política Municipal de Meio Ambiente;
b) desenvolvimento e aperfeiçoamento de instrumentos de gestão, planejamento e controle ambiental;
c) criação, manutenção e gerenciamentos de praças, unidades de conservação e demais áreas verdes ou de proteção ambiental;
d) execução de projetos e programas de interesse ambiental, incluindo a contratação de serviços de terceiros;
e) pesquisas e desenvolvimento científico e tecnológico;
f) desenvolvimento de programas de capacitação e aperfeiçoamento de recursos humanos em questões relacionadas ao meio ambiente;
g) custeio de ações de educação e comunicação ambiental;
h) pagamento de despesas relativas a contrapartidas estabelecidas em convênios e contratos com órgãos públicos e privados de pesquisa e de proteção ao meio ambiente;
i) outras necessidades de âmbito local, definidas pelo órgão gestor.
Assim, como em outros tópicos de criação de um fundo, em sua Lei ou Decreto deverá também estar especificadas as áreas prioritárias a serem beneficiadas com os recursos do Fundo.
Os meios de execução para aplicação dos recursos podem ser os Convênios, Termos de Parceria, Acordos, Ajustes, Planos, Projetos e outros, desde que estejam previstos em Lei.
Importante destacar que todas as aplicações, operações realizadas com recursos do Fundo devem ser submetidas a uma análise e acompanhamento, ou seja, deve haver prestação de conta, tanto por parte de quem está sendo beneficiado com o recurso, como do ordenador de despesas do Fundo, aquele que libera o recurso.
6 CONCLUSÃO
A análise das informações sobre os Fundos Públicos Ambientais como um instrumento de gestão municipal demonstra que os Municípios podem e devem utilizar-se deste recurso como mais um importante mecanismo de controle e proteção ambiental, onde não só o poder público tem acesso, mas, outras entidades determinadas por Lei.
No entanto, é ainda baixa a presença de fundos ambientais entre os Municípios, conforme se pode verificar na última pesquisa do IBGE, dos 5.570 municípios brasileiros pesquisados, 2.386 municípios possuem Fundo Municipal de Meio Ambiente, ou seja, 42,83% (quarenta e dois, vírgula oitenta e três por cento) dos Municípios Brasileiros possuem fundos, mas nem todos realizam financiamentos de projetos
Um fundo de financiamento ambiental atuante constituiu em um excelente mecanismo de execução de Políticas Públicas, capazes de alocar recursos e aplicá-los a um fim determinado, é um importante meio de ligação entre atores que têm uma intenção comum: a proteção do meio ambiente.
7 REFERÊNCIAS
BRASIL, República Federativa do. Constituição Federal de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
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TATAGIBA, Fernando. Fundos Ambientais – Panorama atual dos fundos socioambientais estaduais públicos. 2008. Disponível em: <http://www.fundosambientais.org.br/index2.php?option=com_content&task=view&id=33&itemid=43>. Acesso em: 15/04/2010.
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