RESUMO

O presente trabalho analisa a dosimetria da pena de multa, realizada pelo Procon-LD (Londrina, Paraná, Brasil), após a conclusão do processo administrativo sancionatório, com fundamento no Decreto Municipal nº 436/2007, art. 12, com as alterações trazidas pelo Decreto Municipal 648/2010, que tem como base a Portaria Normativa 26/2006, do PROCON-SP, norma pioneira, adotada pela maioria dos Procons municipais e estaduais do Brasil.

PALAVRAS-CHAVE: procon, consumidor, multa, valor, dosimetria.

PROCON AS ESTABLISHING THE AMOUNT OF A FINE ?

(dosimetry sanction of pecuniary fine)

ABSTRACT

This paper analyzes the dosimetry sanction of pecuniary fine, conducted by Procon-LD (Londrina, Paraná, Brazil), after completion of punitive administrative proceeding, pursuant to the Municipal Decree No. 436/2007, art. 12, with the changes introduced by the Municipal Decree No. 648/2010, which is based on the Regulatory Ordinance No. 26/2006, to the PROCON-SP, a pioneer standard adopted by most consumer protection agencies in Brazil.

KEY-WORDS: procon, consumer, fine, value, dosimetry

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO; 2. SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR; 3. DOSIMETRIA DA PENA DE MULTA; 4. CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1. Introdução

Há uma grande dúvida dos operadores do direito, fornecedores e da própria população consumidora, de modo geral, sobre de que forma os Procons, municipais e estaduais, estabelecem os valores de multa aos fornecedores, pelo descumprimento do Código de Defesa do Consumidor e das demais normas protetivas e defensivas.

Por outro lado, as dúvidas se tornam maiores quando a imprensa divulga notícias de que determinado Procon, municipal ou estadual, aplicou uma multa, por exemplo, de milhões de reais, a um fornecedor de produtos ou serviços, sem fornecer dados técnicos sobre a penalidade, o que muitas vezes pode passar a impressão de que a opção administrativa por um valor é puramente arbitrária.

Deste modo, o presente estudo, apesar de breve, tendo como objeto de análise a legislação do Município de Londrina, que se embasou, quase que ipsis litteris, na Portaria Normativa nº 26/2006, do PROCON-SP, também modelo seguido por quase todos os Procons brasileiros, tenta explicar a matemática jurídica envolvida na questão, a fim de se esclarecer a matéria, demonstrando toda a discricionariedade envolvida na estipulação do quantum pecuniário sancionatório.

2. Sistema Nacional de Defesa do Consumidor

Com o desenvolvimento econômico e a expansão da sociedade de consumo, naturalmente, conflitos de interesses passaram a despontar entre fornecedores de produtos e serviços e seus consumidores, fazendo surgir a necessidade da intervenção estatal para o regramento dessas relações.

De acordo com os ensinamentos de Rizzatto Nunes[3]

Em função da complexidade das relações nascentes, tornou-se necessário, então, que se estabelecessem normas para que, atendendo-as, os indivíduos e a própria sociedade pudessem caminhar rumo àquilo que se haviam proposto: busca de harmonia e paz social.

Assim, almejando a harmonia e a paz social, bem como buscando restabelecer o equilíbrio da relação existente entre o fornecedor de produtos e serviços e o consumidor, parte mais frágil nesta relação, instituiu-se o Código de Proteção e Defesa do Consumidor e criou-se um sistema de defesa consumerista.

O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC tem por escopo estabelecer uma política nacional de proteção ao consumidor, fazendo com que a proteção e defesa do consumidor se deem de forma cooperativa, solidária e sinérgica, a fim de assegurar mais segurança e maior efetividade na tutela consumerista.

Integram Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC, conforme disposições do art. 105, da Lei nº 8.078/90, os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municiais e as entidades privadas de defesa do consumidor. Dentre os integrantes deste Sistema, cumpre destacar os seguintes órgãos especializados na proteção do consumidor: Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor – DPDC, Ministério Público, Defensoria Pública, Delegacia de Defesa do Consumidor, Juizados Especiais Cíveis, entidades civis de defesa do consumidor, Agências Reguladoras e PROCONs.

Com o advento do Decreto Federal nº 2.181, de 20 de março de 1997, este Sistema foi organizado e foram estabelecidas as normas gerais de aplicação das sanções administrativas.

No entanto, o Sistema Municipal de Proteção e Defesa do Consumidor - SMPDC organizou-se apenas a partir da vigência da Lei Municipal nº 9.291, de 22 de dezembro de 2003, quando foi criado o Núcleo Municipal de Proteção e Defesa do Consumidor – PROCON-LD e instituído o seu poder de polícia.

A Lei Municipal nº 9.291/2003, ainda, fixou como atribuições do PROCON-LD, em síntese, a elaboração de uma política municipal de proteção e defesa do consumidor, a harmonização das relações de consumo, a promoção da educação para o consumo, bem como a fiscalização das relações consumeristas.

Ocorre que, durante o desempenho de suas funções, o Procon não raras vezes  depara-se com violações aos direitos dos consumidores, seja em ações fiscalizatórias realizadas nos estabelecimentos, seja em virtude de os fornecedores não terem atendido aos pedidos de consumidores que registraram reclamações fundamentadas perante o órgão protetivo, o que demanda uma atuação mais efetiva dos fiscais, acarretando a lavratura de um auto de infração, ato que instaura o processo administrativo sancionatório, o qual, durante todo o seu trâmite, deverá observar todos os princípios constitucionais, em especial, os do contraditório, da ampla defesa, da razoabilidade e da proporcionalidade, conforme será demonstrado  a seguir.

3. Dosimetria da Pena de Multa

Após a autuação pela Gerência de Fiscalização, que é o ato administrativo que aponta o descumprimento, ainda que em tese, de uma ou de várias normas pertencentes ao sistema de defesa do consumidor, ocorre a intimação do fornecedor para que, no prazo de 10 (dez) dias, apresente uma impugnação ao auto (defesa) ou ofereça proposta de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).

  Caso não opte pela celebração do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), a impugnação (defesa) do fornecedor deverá ser devidamente analisada, assim como as provas fornecidas e o próprio Auto de Infração, a fim de que seja avaliado, pela Coordenação do Procon, se houve ou não, concretamente, o cometimento de uma ou mais infrações, ou se o auto de infração deve ser julgado insubsistente (improcedente), com a absolvição do fornecedor.

 É nesse momento de julgamento do mérito, com a finalização, em primeiro grau, do processo administrativo sancionatório, que cumpre à  Coordenação do Procon, caso entenda que estaria demonstrada a infração consumerista, estabelecer uma pena pelo descumprimento das normas jurídicas não observadas.

De acordo com o Manual de Direito do Consumidor[4],

As sanções administrativas representam uma das facetas da atuação dos órgãos administrativos de proteção e defesa do consumidor (Procons e DPDC), que vem ganhando relevância com um Sistema Nacional de Defesa do Consumidor cada vez mais fortalecido e integrado.

Genericamente, tais sanções representam todas as reprimendas impostas pela Administração Pública (Procons e DPDC) àquele fornecedor que se comportou de forma contrária ao que está disciplinado no Código de Proteção e Defesa do Consumidor. Serve para compensar as consequências danosas do ato ilícito e também para desestimular a repetição de tal comportamento por parte de todos os fornecedores.

 Nessa ordem de ideias, cumpre dizer que a pena de multa é apenas uma das várias sanções possíveis nos casos de infração aos direitos do consumidor, conforme art. 56, da Lei nº. 8.078/90 (Código de Proteção e Defesa do Consumidor – CDC)[5], bem como art. 6º, do Decreto Municipal nº. 436/2007[6], sendo possível também a apreensão e inutilização de produtos, a suspensão temporária de atividade, a cassação de licença ou até mesmo a interdição ou intervenção administrativa, nos casos de maior gravidade.

Bom, a pergunta que sempre é realizada, seja pelos consumidores, seja pelos fornecedores, além da imprensa e opinião pública, é como se faz a estipulação do valor a ser pago pelo fornecedor de produtos ou serviços quando a penalidade imposta pelo Órgão é a pena de multa?

Ressalvadas algumas penas específicas para determinadas atividades, em 99% (noventa e nove por cento) das vezes a quantia a ser paga por cada fornecedor é estabelecida conforme critérios absolutamente objetivos, representados pela seguinte fórmula: 

Nesta fórmula, implantada pelo Decreto Municipal nº 436/2007, art. 12[7], que reproduz fórmulas similares, implantadas em vários Procons, as siglas em questão significam:

Vale salientar que, pelo referido Decreto Municipal, os termos da equação também seguem critérios objetivos, valendo mencionar, por exemplo, que o Porte Econômico (PE) do fornecedor, conforme §1º, do artigo 12[8], é determinado em razão da média mensal de sua receita bruta (REC), preferencialmente com base nos 3 (três) meses anteriores à data da lavratura do auto de infração, recebendo um fator fixo, a saber:

Nesse passo, a receita bruta (REC) deve ser informada pelo próprio fornecedor e devidamente comprovada mediante apresentação de documentos, conforme art. 11, do referido Decreto[9]. Somente nos casos em que o autuado não fornece a documentação comprobatória de sua receita é que esta será arbitrada, por critérios de razoabilidade e proporcionalidade, no momento do julgamento.

 A natureza das infrações (NAT) também foi devidamente definida pelo Decreto Municipal nº. 436/2007, através do § 3º, art. 12[10], que estipula fatores de 1 (um) a 4 (quatro), conforme a sua gravidade, de modo que:

I - infrações classificadas no Grupo I = 1; 

II – infrações classificadas no Grupo II = 2; 

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III – infrações classificadas no Grupo III = 3; 

IV – infrações classificadas no Grupo IV = 4.

Cumpre mencionar que as infrações foram classificadas em grupos, conforme Anexo Único do Decreto Municipal nº. 436/2007, de acordo com sua natureza e potencial ofensivo, para fins de graduação da gravidade da infração, de modo que as menos graves se encontram nos Grupos I e II, e as mais graves nos grupos subsequentes.

  O último elemento trazido pela fórmula, estabelecida pelo referido Decreto Municipal, a fim de se dosar a pena de multa, é a Vantagem auferida (VAN), que segue a seguinte regra, conforme art. 10[11], in verbis:

I – vantagem não apurada ou não auferida, assim consideradas, respectivamente, as hipóteses em que não restar comprovada a obtenção de vantagem com a conduta infracional ou a infração, pelas próprias circunstâncias, não implicar na auferição desta;

II – vantagem apurada, assim considerada aquela comprovadamente auferida em razão da prática do ato infracional.

Este último fator estabelecido é a verificação se houve ou não o recebimento de uma vantagem, um benefício, um proveito pelo fornecedor com a realização da prática ou omissão infrativa, sendo que em caso positivo o fator a ser utilizado na fórmula é igual a 1 (um) (inc. I), e, em caso negativo, o fator a ser utilizado é igual a 0,5 (meio)[12].

Depois de calculada a pena base, conforme a fórmula acima explicada, cumpre ainda verificar a existência de agravantes ou atenuantes, circunstâncias que podem aumentar ou diminuir o valor da pena de multa, conforme estabelece o Decreto Federal nº. 2.181/97  e do Decreto Municipal nº. 436/2007. 

As circunstâncias atenuantes, caso estejam presentes, acarretam a diminuição da pena base de ⅓ (um terço) a ½ (metade), conforme art. 25, do Decreto Federal nº. 2.181/97[13], bem como no art. 13, inc. I, do Decreto Municipal nº. 436/2007[14]. As circunstâncias agravantes estão definidas no art. 26, do Decreto Federal nº. 2.181/97[15], e no art. 13, inc. II, do Decreto Municipal nº. 436/2007[16], e levam a um aumento de pena, de ⅓ (um terço) ao dobro.

Seguidos esses critérios objetivos o trabalho ainda não termina, na medida em que na fixação da pena de multa há de ser observado o valor mínimo e o valor máximo estabelecido em lei, de acordo com as disposições do art. 57, Parágrafo Único, da Lei nº. 8.078/90[17], de modo que nenhuma multa estabelecida com base no Código de Defesa do Consumidor poderá ser inferior a 200 (duzentas) vezes o valor da Unidade Fiscal de Referência (Ufir), nem superior a 3.000.000 (três milhões) de Ufir’s. Como a Ufir foi extinta no ano 2.000, mas se mantém no texto do parágrafo único, art. 57, da Lei nº. 8.078/90, e deve ser utilizada como padrão mínimo e máximo de conformidade do valor da pena, em 11/08/2011, através da Portaria PROCON/PR nº 03/2011, pág. 146, do Diário Oficial Executivo nº 8527[18], restou determinado que os valores mínimo e máximo de multa deverão ser atualizados com base no IPCA-e, que é o índice de correção monetária que substituiu a UFIR, a partir de novembro de 2.000 até a data da cominação da sanção.

A fim de materializar o que foi explicado, vale a pena a utilização de um exemplo: Imagine-se que determinado fornecedor, com receita mensal equivalente a   R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), deva ser punido, com multa, por ter deixado de precificar os produtos expostos em sua vitrine. Nesse caso, a dosimetria da pena seguiria a seguinte regra para cálculo da pena base:

PE + (REC. 0,01) . (NAT) . (VAN) = PENA BASE

REC = 150.000,00

PE = receita bruta mensal de R$ 120.000,01 a R$ 200.000,00 = 500

NAT = infração classificada no item 2 do Grupo I = 1

VAT = não foi auferida vantagem pelo fornecedor com a prática infrativa = 0,5

500 + (150.000,00 x 0,01) x 1 x 0,5 = 1.250,00

Utilizada a fórmula, nesse caso hipotético, a pena base seria de R$ 1.250,00 (um mil duzentos e cinquenta reais), no que é necessário passar à avaliação das circunstâncias agravantes e atenuantes.

Mais uma vez, imagine-se que o referido fornecedor infringiu a legislação consumerista pela primeira vez e, prontamente, realizou as adequações necessárias. Deste modo, há a presença das circunstâncias atenuantes previstas nos incs. I e II, do art. 25, do Decreto Federal nº. 2.181/97, e nas alíneas a e b, do art. 13, inc. I, do Decreto Municipal nº. 436/2007, razão pela qual, a pena base será reduzida pela metade. Assim:

R$ 1.250,00 : 2 = R$ 625,00

R$ 1.250,00 (pena base) – R$ 625,00 (redução em virtude da circunstância atenuante) = 625,00

Portanto, o montante final a ser estabelecido como sanção de multa, será de  R$ 625,00 (seiscentos e vinte e cinco reais), valor que se encontra dentro dos valores mínimo e máximo fixados pelo art. 57, Parágrafo Único, da Lei nº. 8.078/90, e foi devidamente arbitrada conforme determina a legislação aplicável. Se, ainda hipoteticamente, o valor tivesse sido inferior ao que determina o art. 57, do CDC, a multa teria que ser de no mínimo o valor em referência pela legislação, que, em junho de 2015, varia de R$ 547,83 (quinhentos e quarenta e sete reais e oitenta e três centavos) e R$ 8.217.524,49 (oito milhões duzentos e dezessete mil quinhentos e vinte e quatro reais e quarenta e nove centavos).

3. Conclusão

Como se observa, o valor de uma penalidade de multa não é algo escolhido de forma arbitrária, mas sim um valor que segue critérios consignados em fórmula matemática, fixados por norma jurídica, sempre de acordo com a capacidade econômica de cada fornecedor de produtos e serviços, a gravidade da infração, e levando em consideração fatores de aumento ou de diminuição de pena.

Assim, a perplexidade que surge, principalmente na opinião pública, não se justifica, na medida em que, como suficientemente explicitado, à luz da legislação aplicável, quanto maior for o faturamento, ou rendimento mensal do fornecedor, infrator do Código de Defesa do Consumidor, maior será a multa aplicada, que ainda pode ser aumentada em razão da gravidade da infração, além de acrescida ou diminuída, em razão das agravantes ou atenuantes eventualmente existentes.

Por último, é possível verificar a plena observância de princípios constitucionais, ao passo que fornecedores com maior faturamento recebem punição mais severa, enquanto os pequenos e médios fornecedores são punidos com aplicação de multa em menor valor, atendendo, assim, à proporcionalidade e razoabilidade, bem como à igualdade material, e garantindo a efetividade do caráter pedagógico da sanção.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Decreto nº 2.181, de 20 de março de 1997.

BRASIL. Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990.

LONDRINA. Decreto nº 436, de 18 de julho de 2007.

LONDRINA. Lei nº 9.291, de 22 de dezembro de 2003

PARANÁ. Portaria PROCON/PR nº 03, de 03 de agosto de 2011.

NUNES, L. A. R. Curso de Direito do Consumidor. 7. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2012.

WADA, R. M. (Coord.). Manual do Direito do Consumidor. 3. ed. Brasília: SDE/DPDC, 2010.