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Autonomia operacional do Banco Central em relação ao Estado

O presente artigo analisa a autonomia operacional do Banco Central em relação ao Estado, segundo os aspectos legais do Sistema Financeiro Nacional nos termos da Constituição, bem como o papel do Bacen como órgão executor da política monetária do País.

Sumário:

  • Introdução
  • Autonomia do Bacen
  • O Sistema Financeiro Nacional
  • Conclusão
  • Abstract
  • Referências bibliográficas

I-Introdução

O objetivo deste trabalho é analisar a autonomia operacional do Banco Central em relação ao Estado. Nesse sentido, vamos analisar os aspectos legais do Sistema Financeiro Nacional, para em seguida cuidar da autonomia do Bacen.

Para tanto, será necessário abordar os seguintes pontos: o papel do Banco Central; a relação entre o Banco Central e o Estado na formulação da política monetária; os argumentos a favor ou contra a autonomia do BACEN, com as devidas justificativas da posição escolhida.

II-Autonomia do Bacen

O Banco Central do Brasil insere-se no Sistema Financeiro Nacional com um papel específico consistente na função de cumprir as determinações formuladas pelo Conselho Monetário Nacional quanto à política monetária.

De uma certa maneira, a política monetária tem como meta operações de longo prazo, de modo que não se pode adotar um tratamento que se submeta aos interesses dos governos do momento, atuando em períodos de legislaturas muito curtos em relação àquelas metas.

Assim, a autonomia operacional do Banco Central deve seguir as determinações da ordem constitucional, porém imunes às influências de governos passageiros. Isso pode permitir que o Bacen, sob a orientação do CMN, cumpra a função de estabelecer uma política monetária que garanta a estabilidade monetária, ou seja, a estabilidade dos preços e do valor da moeda.

III-O Sistema Financeiro Nacional

Todo país desenvolvido tem um sistema financeiro organizado. Isso significa que a intermediação financeira não pode desenvolver sem uma base jurídica adequada.

De fato, o Brasil criou um sistema financeiro, que foi estruturado já na década de 60. Surgiu com a lei nº 4595/1964, com a lei 4728/1965, e com lei 6385/1976, criando regras que ordenaram a estrutura de órgãos e da fixação de suas competências para funcionamento do mercado financeiro nacional.

Mais tarde, a Constituição Federal de 1988 apresentou um capítulo específico para o Sistema Financeiro Nacional:

Art. 192. O sistema financeiro nacional, estrutura de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.

Embora a Constituição Federal tenha fixado os contornos do Sistema Financeiro Nacional, devemos fazer duas observações: uma, no sentido de que as leis complementares, que regeriam a aplicação do teto da taxa de juros anual, ainda não foram editadas; duas, que a Emenda Constitucional nº 40/2003 revogou os incisos do artigo 192, de modo que o dispositivo se encontra bem esvaziado. Veja-se a Súmula Vinculante nº 7 do Supremo Tribunal Federal:

“A norma do § 3º do artigo 192 da Constituição, revogada pela Emenda Constitucional nº 40/2003, que limitava a taxa de juros reais a 12% ao ano, tinha sua aplicação condicionada à edição de lei complementar.”

Note-se que as leis anteriores à Carta Magna foram recepcionadas pela nova ordem constitucional. E a lei complementar sequer foi editada pelo Parlamento brasileiro, entre tantas outras leis que trariam eficácia plena aos direitos e garantias individuais e à estrutura do Estado, só para ficar nesse exemplo.

De qualquer modo, o sistema financeiro consiste na soma das unidades operacionais que o compõem, as quais são responsáveis pelas políticas monetárias, creditícias, cambial e fiscal, que regulam seu funcionamento e dos fluxos monetários na atividade de intermediação de crédito, para alcançar as atividades de produção ou de consumo.

Entre as funções institucionais do BC, que atua como órgão executivo central do Sistema Financeiro Nacional, encontramos a de cumprir as obrigações que são atribuídas legalmente e as expedidas pelo Conselho Monetário Nacional. Com efeito, nos dizeres de Fabiano Del Masso[1], conforme dispostas nos artigos 10 e 11 da Lei 4595/64, as atribuições são:

a)Emitir moeda-papel e moeda metálica;

b)Conceder as autorizações para o funcionamento das instituições financeiras no país;

c)Efetuar o controle dos capitais estrangeiros;

d)Realizar operações de redesconto e empréstimo a instituições financeiras;

e)Praticar operações de câmbio, crédito, crédito real e venda habitual de títulos da dívida pública.

O economista Fernando Nogueira da Costa[2], por outro lado, resume essas funções da seguinte forma, indicando as limitações do Bacen:

Portanto, apresentar os limites da atuação do Banco Central é discutir sua capacidade de determinação de preços básicos, como juros e câmbio, além do estoque nominal de moeda. Suas funções básicas são:

1. banco do governo: agente de financiamento do governo, o que coloca certo limite para a taxa de juros;

2. banco dos bancos: emprestador em última instância, o que é fator expansionista do estoque nominal de moeda;

3. banco fiscalizador: supervisor do cumprimento da regulamentação do Sistema Financeiro Nacional, visando a estabilidade sistêmica;

4. banco de câmbio: protetor dos valores de troca entre a moeda nacional e a moeda estrangeira, estabilizando (ou não) a taxa de câmbio;

5. banco controlador da oferta de moeda interna e dos termos de financiamento: busca cumprir a meta da programação monetária.

A principal característica do sistema financeiro é a sua estabilidade, o que traz mais eficiência ao mercado. Com efeito, se há frequentes mudanças de regras, a formação de concentração das operações de intermediação do crédito em algumas instituições financeiras, baixa quantidade de investidores, são motivos para a ineficiência do sistema.

Na atualidade, a situação financeira do Brasil não é das melhores. Aponta-se um cenário de alta de inflação, o que certamente levará a uma elevação das taxas de juros. Isso ocorre porque o Estado tem uma dívida pública imensa e precisa de recursos, que são retirados do mercado financeiro para custear esse débito. Como diz Ubiratan Iorio [3]:

Como sempre, o berreiro é “contra” a valorização do real e o “conservadorismo” que reluta em diminuir a taxa básica de juros e o tom minimalista da desafinada cantoria é que o Banco Central “não está fazendo nada” para conter a valorização do dólar e acelerar a queda da taxa Selic. Ora, nosso regime cambial é de metas de inflação, que pressupõe taxa de câmbio flutuante e, como bem observou o economista Roberto Fendt Jr., “não está escrito em lugar nenhum que a taxa só pode “flutuar” para cima, com a desvalorização do real”. Ademais, não há evidência empírica de bancos centrais que tenham tido sucesso em estabilizar o câmbio frente a movimentos especulativos contra a sua moeda. A verdade pode incomodar, mas precisa ser dita: o câmbio, simplesmente, está onde deve estar.

Não bastassem os adversários da estabilidade da moeda, que nada fazem contra a política de descontrole dos preços, o governo emperrou os verdadeiros acessos à estabilidade ao não tomar medidas necessárias para o controle de gastos públicos. É o que expõe Ubiratan Iorio novamente:

“E a taxa de juros também. É evidente – ou já deveria sê-lo, a esta altura do campeonato – que as taxas de juros são altas no Brasil tão apenas porque o Estado recusa-se, há décadas, a promover cortes substanciais e estruturais em suas despesas, especialmente nas de custeio. Enquanto não o fizer, qualquer aventura heterodoxa por parte de alguma diretoria do Banco Central estará fadada ao fracasso, vale dizer, a provocar, após alguns meses de falsa euforia, semelhante a uma bebedeira, uma enorme ressaca – a estagflação –, que, no caso brasileiro, estará mais para uma cirrose. A história é velha, mas, outra vez, a verdade parece aborrecer...”

É preciso, todavia, fazer uma distinção entre o que significa independência do Bacen e sua autonomia. Como expõe os autores Domingos Pandeló Júnior e Monica Pinhanez[4]:

“O termo independência dá uma ideia de tomada de decisão sem consulta prévia, sem satisfação, sem prestação de contas a quem quer que seja.”

“O termo autonomia, por sua vez, parece ser o mais adequado, pois, quando discutimos a autonomia de um banco central, estamos discutindo a condução e a operacionalização da política monetária e de outras, por ventura, sob sua responsabilidade.” [grifos nossos].

Assim, a autonomia, que significa a capacidade de regulação e organização própria, pode levar a uma separação dos ditames diretos do Estado, como reflexo de outros fatores econômicos, resultantes do endividamento estatal. A autonomia do Banco Central estaria imune dessa política de governo, que muitas vezes pretende, até de forma disfarçada, financiar esses endividamentos.

Ressalte-se que, mesmo diante da autonomia do Bacen, o Sistema Financeiro Nacional tem sua matriz no ordenamento constitucional, de modo que a ela estará submetida e não ao governo do momento.

Frise-se que a autonomia do Bacen significa que ele deverá prestar contas da sua atividade. Ela alcança a autonomia administrativa, orçamentária e operacional, dentro dos limites da lei. Aqui devemos registrar que o economista Leandro Amaral da Matta[5], em excelente dissertação de mestrado apresentada à FGV Rio de Janeiro, mostra como se dá a autonomia operacional do Banco Central, comparando com as experiências em outros países, como Alemanha, por exemplo. E conclui que essa transformação da Instituição permite criar elementos formais a favor de uma política voltada para a estabilidade de preços.

A autonomia do Banco Central tem um propósito certo. Seu objetivo é a estabilidade de preços. Como diz Josué Pelegrini[6]:

A justificativa teórica para a autonomia é aumentar a credibilidade da política monetária com vistas a alcançar a estabilidade de preços. (...)

Feitas essas considerações, talvez fosse desejável que a lei contivesse o seguinte texto: “o objetivo de longo prazo do Bacen é a estabilidade de preços, a ser alcançado por meio do regime de metas para a inflação, metas essas fixadas pelo Conselho Monetário Nacional e que devem ser alcançadas ou corrigidas, levando-se em conta a distância entre o produto efetivo e o potencial da economia”.

Outros autores, entretanto, adotam posicionamento diverso, buscando alternativas diferentes, como o economista Luiz Fernando Rodrigues de Paula[7], que comenta o seguinte:

A política econômica, para os pós-keynesianos, relaciona-se à adoção de políticas econômicas dirigidas a aumentar o nível de demanda agregada, de modo a criar um ambiente estável que estimule os empresários a realizar novos investimentos, uma vez que os níveis de emprego e utilização da capacidade produtiva dependem dos determinantes da demanda agregada, principalmente da decisão de investimento dos empresários. Em outras palavras, a política econômica deve procurar afetar o investimento privado global, criando um ambiente seguro que estimule escolhas mais arriscadas – mas que rendam lucros e geram empregos – em vez de acumular ativos líquidos. Isto é, a boa política é aquela que induz os agentes a investirem em ativos de capital (investimento novo).

Portanto, o objetivo de política econômica deve se voltar para a estabilidade macroeconômica, um conceito mais amplo do que o de estabilidade de preços, ou seja, deve procurar reduzir as incertezas que são inerentes aos negócios na economia. Estabilidade de preços e aumento do produto e emprego podem ser compatíveis dentro dessa visão e, para tanto, o governo deve fazer uso de um instrumental de política econômica mais amplo do que o da política monetária. Nessa perspectiva, sustenta-se que para atingir os objetivos múltiplos de política – como crescimento econômico e estabilidade de preços – é necessário uma maior coordenação de políticas (fiscal, monetária, cambial e salarial), ou seja, deve-se avaliar os impactos conjuntos da adoção das políticas sobre o conjunto de objetivos como um todo. Assim, a coordenação de políticas é fundamental para se atingir a almejada estabilidade macroeconômica. [grifos nossos].

Para esse autor, o objetivo da política econômica é mais amplo que a simples estabilidade de preços, de modo que a política monetária é apenas um dos instrumentos capazes de atingir essa meta, mas não o único. O grande problema, no entanto, está na contenção dos gastos públicos, o que deve ser tratado de forma mais contundente pelo governo, o que não é feito de forma adequada. E isso até para garantir condições mínimas de sobrevivência dos brasileiros.

Portanto, a autonomia do Banco Central é um instrumento de suma importância para a estabilidade da moeda e a garantia de que o Sistema Financeiro Nacional possa atender às exigências constitucionais de regulação do mercado, permitindo um desenvolvimento sustentável adequado ao País.

IV-Conclusão

Em suma, o Banco Central do Brasil é o órgão executor da política monetária do País, fazendo parte do Sistema Financeiro Nacional, com o papel de cumprir as determinações formuladas pelo Conselho Monetário Nacional quanto à política monetária.

Em observância aos ditames constitucionais, nos termos do artigo 192 da Constituição Federal, o Bacen é o órgão que cumpre a função de emissor de moeda, cuja competência é da União (CF, art. 21, VII). A Lei 4595/64 estabelece as atribuições desse órgão, todas elas voltadas à política monetária, como órgão executor das deliberações do CMN, como foi visto acima.

Dentro dessa atividade, a autonomia operacional do Banco Central deve seguir as determinações da ordem constitucional, de forma que possa estabelecer uma política monetária que garanta a estabilidade monetária, ou seja, a estabilidade dos preços e do valor da moeda.

Com efeito, a política monetária tem como meta operações de longo prazo, de modo que não se pode submeter aos interesses dos governos, que são passageiros.

Por fim, a autonomia do Banco Central é um instrumento crucial para a estabilidade da moeda e a garantia de que o Sistema Financeiro Nacional atenda às exigências constitucionais de regulação do mercado, assegurando um desenvolvimento sustentável adequado ao País.

V- Abstract

O presente trabalho procurou analisar a autonomia operacional do Banco Central em relação ao Estado, segundo os aspectos legais do Sistema Financeiro Nacional, bem como da autonomia do Bacen.

Para tanto, foram abordados os seguintes pontos: o papel do Banco Central; a relação entre o Banco Central e o Estado na formulação da política monetária; os argumentos a favor ou contra a autonomia do BACEN, com as devidas justificativas da posição escolhida. De fato, o Banco Central do Brasil é o órgão executor da política monetária do País, fazendo parte do Sistema Financeiro Nacional, com o papel de cumprir as determinações formuladas pelo Conselho Monetário Nacional quanto à política monetária. Ademais, a autonomia operacional do Banco Central deve seguir as determinações da ordem constitucional, de maneira que se estabeleça uma política monetária que assegure a estabilidade monetária, pois a política monetária tem como meta operações de longo prazo, de modo que não se pode submeter aos interesses dos governos, que são passageiros.

Por fim, como foi visto, essa autonomia do Banco Central é um instrumento crucial para a estabilidade da moeda, bem como uma garantia de que o Sistema Financeiro Nacional atenda às exigências constitucionais de regulação do mercado, assegurando um desenvolvimento sustentável adequado ao País.

Operational autonomy of the Central Bank from the State

This study aimed to analyze the operational autonomy of the Central Bank from the state, according to the legal aspects of the National Financial System, as well as the autonomy of the Central Bank.

To this end, the following points were discussed: the role of the Central Bank; the relationship between the central bank and the state in monetary policy formulation; the arguments for or against the autonomy of the Central Bank, with the necessary justification of the chosen position. Indeed, Brazil's Central Bank is the executing agency of the monetary policy of the country, part of the National Financial System, the role of compliance with the determinations made by the National Monetary Council regarding monetary policy. Moreover, the operational autonomy of the Central Bank should follow the provisions of the constitutional order, so as to establish a monetary policy that ensures price stability as monetary policy's goal of long-term operations, so that it can not submit to interests of governments, that goes by.

Finally, as noted, this autonomy of the Central Bank is a crucial instrument for the stability of the currency, as well as a guarantee that the National Financial System meets the constitutional requirements of market regulation, ensuring sustainable development appropriate to the country.

Palavras–chave: Direito Monetário, política monetária, Banco Central, autonomia, Sistema Financeiro Nacional.

Keywords: Monetary Law, monetary policy, Central Bank, autonomy, the National Financial System.

VI-Referências bibliográficas

COSTA, Fernando Nogueira. Autonomia Relativa do Banco Central do Brasil, artigo eletrônico, postado no blog Cidadania & Cultura em 03.04.2013.

IORIO, Ubiratan. Em defesa do Banco Central. Jornal do Brasil, 05 mar. 2007. Disponível em: <http://www.ubirataniorio.org/jb.htm>. Acesso em: 30 out. 2009.

MASSO, Fabiano del. Direito Econômico. Editora Método, Grupo Gen, 2ª edição, São Paulo, 2013.

MATTA, Leandro Amaral da. Em busca da autonomia operacional do Banco Central do Brasil como instrumento de estabilização da moeda. Tese de dissertação de mestrado apresentada à Escola Brasileira de Administração Pública da FGV-RJ.

PANDELÓ Júnior, Domingos; e PINHANEZ Monica. MBA – Direito Bancário da FGV. Curso sobre Sistema Financeiro Nacional.

PAULA, Luiz Fernando Rodrigues de. A questão da autonomia do banco central: uma visão alternativa. Texto eletrônico, disponível no site, acesso em 2003.

PELLEGRINI, Josué A. Autonomia instrumental do Bacen. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao/texto16%20- %20josu%E9.pdf>. Acesso em: 30 out. 2009.

[1] MASSO, Fabiano del. Direito Econômico, pg. 331.

[2] COSTA, Fernando Nogueira. Autonomia Relativa do Banco Central do Brasil.

[3] IORIO, Ubiratan. Em defesa do Banco Central.

[4] PANDELÓ Júnior, Domingos; e PINHANEZ, Monica. MBA – Direito Bancário. Curso sobre Sistema Financeiro Nacional, da FGV.

[5] MATTA, Leandro Amaral da. Em busca da autonomia operacional do Banco Central do Brasil como instrumento de estabilização da moeda.

[6] PELLEGRINI, Josué A. Autonomia instrumental do Bacen.

[7] PAULA, Luiz Fernando Rodrigues de. A questão da autonomia do banco central: uma visão alternativa.

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Sobre o autor
Carlos Augusto de Carvalho Filho

Doutor em Direito Civil pela USP – FDUSP; Mestre em Direito Civil pela USP – FDUSP; Especialista em Direito da Economia e da Empresa pela FGV-SP EDESP; Especialista em MBA Direito Bancário da FGV-RJ; Especialista em Direito Civil pela ESA - OAB-SP; Pós-graduado em Processo Civil pela PUC-SP; Ex-Monitor em Direito Romano na USP – FDUSP; Bacharel em Direito pela USP – FDUSP; Professor Universitário; Advogado

Informações sobre o texto

Este texto foi publicado diretamente pelos autores. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi

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