15. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS DE ORIGEM COMUM E DE RELEVÂNCIA SOCIAL. O PROBLEMA DAS AÇÕES CIVIS COLETIVAS VOLTADAS À DEFESA DO CONTRIBUINTE. POSIÇÃO ATUAL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
Os interesses individuais homogêneos passaram a ser protegidos a partir da vigência da Lei 8.078, de 1990, o Código de Defesa do Consumidor.
São direitos vinculados à pessoa, de forma divisível e de titularidade plúrima, decorrentes de origem comum. É o caso, por exemplo, de colocação de um determinado medicamento no mercado.
Proposta a ação coletiva na defesa de interesses individuais homogêneos, publica-se edital, a fim de que os interessados possam intervir no processo como litisconsortes (artigo 94 do Código de Defesa do Consumidor). Sobrevindo condenação será esta genérica, fixando-se a responsabilidade dos réus pelos danos causados (artigo 95 do Código de Defesa do Consumidor).
Para tanto, deve ser ajuizada ação civil coletiva, sendo mister que se perquira se há uma relevância social para tal, no intuito de que o Ministério Público seja legitimado. Lembre-se que tal ação não se presta à defesa de interesses difusos ou coletivos.
Colho jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entendendo possível o ajuizamento dessas ações na defesa dos chamados direitos individuais homogêneos oriundos de origem comum:
a) Taxa de iluminação pública;52
b) Aumento abusivo de mensalidades;53
c) Abuso cometido contra trabalhadores submetidos a condições insalubres;54
d) Decretação de nulidade de concurso público;55
e) Planos de saúde;56
f) Proteção de consumidores em face de serviço de telefonia;57
A Súmula 470 do Superior Tribunal de Justiça sedimentou entendimento no sentido de que o Ministério Público não tem legitimidade para pleitear, em ação civil púbica, a indenização decorrente do DPVAT em benefício do segurado.
No julgamento do Recurso Especial 1.090.044/SP, Relator Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, DJe de 27 de junho de 2011, decidiu-se que o Ministério Público tem legitimidade para o ajuizamento de ação civil pública, visando à defesa dos interesses e direitos individuais homogêneos pertencentes a consumidores, decorrentes, no caso, de contratos de promessa de cessão e concessão onerosa do uso de jazigos situados em cemitério particular.
Da mesma forma, no julgamento do AgRg no REsp 1.177.432/SC, Relator Ministro Jorge Mussi, DJe 27 de junho de 2011, foi dito que o Parquet detém legitimidade para propor ação civil pública em defesa de interesses individuais homogêneos , quando evidente o relevo social envolvido. No caso, tratava-se de matéria envolvendo benefício previdenciário. Da mesma forma, se vê no AgRg no REsp 1.243.409/PR, Relator Ministro Adilson Vieira Macabu(Desembargador Convocado do TJ/RJ), DJe de 31 de maio de 2011. .
Possui o Ministério Público legitimidade para ajuizar ação civil pública para discutir isenção de taxas em vestibulares.58
Em douto aresto, no REsp 347.752/SP, DJe de 4 de novembro de 2009, reconhecendo a legitimidade do Parquet para ajuizamento de ações civis coletivas, onde se aplicava o Código de Defesa do Consumidor aos contratos de seguro, disse o Ministro Herman Benjamin, que o seguro, como outros contratos de consumo, pode ensejar conflitos de natureza difusa(anúncio enganoso ou abusivo), coletiva strictu sensu e individual homogênea. Disse ainda que a relevância social pode ser objetiva(decorrente da própria natureza dos valores e bens em questão, como a dignidade da pessoa humana, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, a saúde, a educação) ou subjetiva(aflorada pela qualidade especial dos sujeitos – um grupo de crianças ou de idosos ou pela repercussão massificada da demanda).
Destaco, aqui, 3(três) acórdãos do Superior Tribunal de Justiça, em que foi reconhecida a legitimidade do Ministério Público para discutir matéria atinente a direito individual homogêneo a moradia.
No Recurso Especial 1.120.253, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 28 de outubro de 2009, observou-se que o objetivo da ação civil pública é o resguardo de direitos individuais homogêneos com relevante cunho social, sendo, portanto, indisponíveis, envolvendo moradia, de garantia de subsistência e de vida digna(artigos 1º, inciso III, 3º, inciso III, 5º, caput, 6º e 7º, inciso VII, da Constituição Federal).
Ainda no Recurso Especial nº 743.678/SP, Relator Ministro Mauro Campbell, DJe de 28 de setembro de 2009, onde se discutia loteamento clandestino e aquisição de lotes irregulares com pedido de indenização em prol dos adquirentes feito pelo Ministério Pública, foi mais uma vez reconhecida a legitimidade.
Registro por sua importância o Recurso Especial 950.473/MG, Relator Ministro Herman Benjamin, DJe de 27 de abril de 2011, onde se disse que o direito à moradia contém extraordinário conteúdo social, tanto pela ótica do bem jurídico tutelado – a necessidade humana de um teto capaz de abrigar, com dignidade, a família, tanto pela situação dos sujeitos tutelados, normalmente os mais miseráveis entre os pobres. Por essa razão, autoriza-se interpretação, pautada no artigo 127 da Constituição Federal no sentido da legitimidade do Ministério Público a agir na defesa de interesse individual indisponível.
No entanto, continua fechada a porta ao Ministério Público no sentido do ajuizamento de ações civis públicas para a defesa de contribuintes, em matéria tributária.
Sabe-se que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 195.056-1/PR, entendeu que o Ministério Público não detém legitimidade para impugnar cobrança ou solicitar a restituição de tributo pago indevidamente.
É o que se diz no julgamento do AgR no RE 559.985/DF, Relator Ministro Eros Grau, onde se pontua que o Ministério Público não tem legitimidade para propor ação civil pública que verse sobre tributos.
O contribuinte, veja-se, não pode ser conceituado como consumidor, nos termos do artigo 21 da Lei 7.347/85, como se lê de excelente conclusão da Ministra Nancy Andrighi, no Recurso Especial 169.313, DJ de 29 de junho de 2000.
No mesmo sentido: RE 553.272, relator Ministra Cármen Lúcia, DJ de 18 de outubro de 2007, RE 560.263, Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJ de 17 de outubro de 2007 e o RE 563.582, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJ de 13 de outubro de 2007.
O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do AgRg no Recurso Especial 757.608/DF, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 19 de agosto de 2009, reitera tal pensamento.
Recentemente, foi reconhecida a legitimidade do Ministério Público, no ajuizamento de ação civil pública, no julgamento do Recurso Extraordinário 576.155/DF, Relator Ministro Ricardo Lewandowiski, na tutela do patrimônio público, em matéria tributária, dada a natureza difusa do interesse protegido, a teor do artigo 129, III, da Constituição Federal.
Não se aplicaria o artigo 1º, parágrafo único, da Lei 7.347/85.
Seguindo essa linha de entendimento, tem-se o julgamento do AgRg no Recurso Especial 1000906/DF, onde a questão foi ainda examinada.
Sendo assim, na matéria tributária, inclusive, naquilo que concerne às contribuições para o FGTS, PIS e PASEP, a legitimidade que se dá ao Ministério Público não será na tutela de interesses do contribuinte, mas, sim, do patrimônio público, sempre nos interesses da sociedade.
16. A QUESTÃO DA COISA JULGADA
A Lei de Ação Civil Pública tratou da coisa julgada no artigo 16 da Lei 7.347, referindo-se aos interesses ou direitos metaindividuais(coletivos ou difusos).
Com relação a coisa julgada na hipótese dos interesses difusos, tem-se que será erga omnes(artigo 16, I). Tal se dará, exceto, quando estivermos diante de improcedência do pedido, fundada em insuficiência de provas, quando então qualquer outro legitimado poderá ajuizar outra ação com idêntico fundamento de fato e de direito, valendo-se de nova prova.
Quanto aos danos pessoalmente sofridos, os titulares dos direitos individuais ficarão indiferentes a coisa julgada e poderão demandar em ações de indenização individuais. Poderão usar em seu proveito a sentença de procedência da ação civil pública para proceder a execução, sem precisar de nova sentença de conhecimento.
No caso dos interesses coletivos, artigo 103, II, do CDC e § 1º, os efeitos da sentença se estendem ultra partes, além das partes, limitados ao grupo, categoria ou parte.
Em caso de improcedência do pedido, por deficiência de prova, cabe o ajuizamento de nova ação.
No caso de direito individual homogêneo a coisa julgada na ação civil pública e na ação civil coletiva produz efeitos erga omnes(artigo 103, III).
Quanto a sentença de improcedência, dir-se-á que ela só produz efeitos entre as partes litigantes, não alcançando os não intervenientes, que podem propor nova ação indenizatória a título individual(artigo 103, § 2º, do CDC).
O Código de Direito do Consumidor dispõe que, havendo concomitância entre ação coletiva e ação individual (fundadas, em última análise, na mesma causa de pedir remota), o autor da demanda individual, se quiser se beneficiar da decisão da ação coletiva (nos moldes já mencionados neste trabalho), deverá requerer a suspensão da sua demanda, no prazo máximo de 30 dias contados a partir da ciência nos autos do ajuizamento da ação coletiva.
Nas ações coletivas de um modo geral a coisa julgada ocorre de acordo com o resultado do processo, isto é, secundum eventum litis, o que significa dizer simplesmente que havendo procedência da demanda ou face à improcedência fundada em provas suficientes, operar-se-á coisa julgada; caso contrário, havendo improcedência por falta de provas, poderá ser proposta nova ação, com base em prova nova.
A teor da Lei 9.494, de 10 de setembro de 1997, a coisa julgada coloca-se nos limites da competência territorial do órgão prolator(artigo 3º).
Afasta-se a possibilidade de ações civis públicas com resultados ou efeitos nacionais ou regionais.
Entende, no entanto, ALMEIDA59 que a restrição não se aplica ao artigo 103 do Código de Defesa do Consumidor, no que tange aos direitos individuais homogêneos.
Essa foi a linha reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial 399..357/SP, Relatora Ministra Nancy Andrighi, DJe de 20 de abril de 2009, que, em caso de discussão sobre expurgos inflacionários devidos em cadernetas de poupança em janeiro de 1989, entendeu pela eficácia nacional da decisão.
Correta a ilação.
Não se pode acreditar que a limitação possa prosperar nas ações envolvendo direitos individuais homogêneos, pois isso seria multiplicar demandas. Atomizar os pleitos. Sobrecarregar os tribunais, algo que a tutela coletiva definitivamente combate.
Por sua vez, nos casos de interesses difusos poderá se utilizar do remédio constitucional da arguição de preceito fundamental. Ali se terá um remédio, ajuizado perante o Supremo Tribunal Federal, visando coisa julgada e efeitos vinculantes(atingindo a parte dispositiva da sentença e os seus fundamentos), de caráter nacional, com eficácia erga omnes.
De toda sorte ter-se-á pedidos amplos que ficarão sujeitos a situações que ferem a razoabilidade, em contrariedade ao senso comum, podendo, pois, a Lei 9.494/97, nessa parte, ser taxada de inconstitucional. Será o caso de ações civis públicas, em defesa de interesses difusos, ajuizada para impedir o consumo de cigarros, nos aeroportos nacionais. Se ajuizada a ação em São Paulo, num modelo federativo que temos, chegaríamos à incongruência de permitir que o passageiro que não possa fumar no avião, na paulicéia, assim que ultrapassar o território daquele Estado da Federação, possa fumar, nas dependências de outros aeroportos ou aeronaves, o que seria absurdo. Além de que aniquilaria a vocação dessas ações que é a eficácia erga omnes.
17. OS MODELOS DE LEGITIMAÇÃO COLETIVA NA EUROPA
É ainda MANCUSO60 quem alerta que, em vários países, a tutela dos interesses difusos, sobretudo no que concerne aos consumidores e a ecologia, é cometida a órgãos ou agências especialmente criadas.
Aliás, JAKUTIS61, em dissertação de mestrado, disse que os sistemas europeus de proteção aos direitos coletivos compreendem 3(três) grandes grupos: a) países que seguem o modelo tedesco(Alemanha, Espanha, Holanda, Grécia e Itália); países ligados ao modelo francês(França, Bélgica e Luxemburgo); c) países que seguem o modelo nórdico(Reino Unido, Eire, Dinamarca, Suécia e Finlândia). O bloco tedesco seria caracterizado por previsões específicas para a atuação de determinadas associações – sobretudo em questões relacionadas aos sindicatos e ao direito do trabalho, mas ainda, na Alemanha, como se tem, como exemplo, associações ligadas a consumidores. No modelo francês, a representatividade do ente que trará a juízo a questão coletiva é fixada ex ante por uma autoridade administrativa. No modelo nórdico, a tutela do direito coletivo seria demandada a uma autoridade pública independente.
Na Suécia, por exemplo, existe o ombudman dos consumidores, que é integrante de um sistema que se completa com a ¨Corte do Mercado¨. Seu objetivo é antes o de prevenir do que de apenar, diante de uma denúncia contra uma empresa por contravenção a leis de mercado, operando-se a reversão do ônus da prova. Quando o ombudman não consegue dirimir a controvérsia ele a submete à ¨Corte do Mercado¨, que tem composição paritária(composta de aproximadamente treze administradores de diferentes formações e chefiada por um titular e um adjunto, ambos juristas eminentes).
18. A LEGITIMAÇÃO DAS AGÊNCIAS NA DEFESA DOS INTERESSES PLÚRIMOS NA INGLATERRA, NOS ESTADOS UNIDOS E NA FRANÇA
Na Inglaterra são indicadas agências como órgãos encarregados de tutelar os interesses plurindividuais, tão são: O Queen¨s Proctor, o Public Trustee, o Director-General of Fair Trading e o Race Relations Board.
O Queen¨s Proctor exerce função que muito lembra a do Ministério Público quando defende o interesse público, representando o Estado nas ações de divórcio. O Public Trustee, nomeado pelo Lord Chancellor, tem funções similares as do Private Trustee.
Por sua vez, o Director-General of Fair Trading tem como função promover perante a Restrictive Pratices Court as diligências necessárias a apuração de práticas tendentes à formação de monopólios e ainda de acordos comerciais contrários ao interesse público, especialmente quando envolvem consumidores.
O Race Relations Board representa o interesse público ao propor ações civis tendentes a coibir e reprimir atos de discriminação racial considerados ilegítimos embora não criminosos, pois estes últimos estão afetos ao Ministério Público, Attorney General.
Nos Estados Unidos há agências encarregadas de gerenciar interesses metaindividuais, tais como: Environmental Protection Agency; Food and Drug Administration; Securities and Exchange Commission; Federal Trade Commision. Tais agências, além de seu papel de regulação administrativa, podem participar em ações judiciais que envolvam os chamados interesses gerais.
Cito o caso da França, onde há duas correntes de pensamento: uma de que deveria caber exclusivamente ao Ministério Público a defesa de interesses metaindividuais; outra, no sentido de que a atividade dos entes privados viria complementar a atividade do Parquet. Assim a Lei 88 – 14, de 15 de janeiro de 1988, concedeu a entes credenciados a legitimidade para ajuizar ações inibitórias e indenizatórias, em defesa de consumidores. Aliás, a Lei 92 – 60, de 18 de janeiro de 1992, deu à associação de consumidores com representatividade nacional, o poder de agir em nome e por conta de dois ou mais consumidores que tenham sofrido prejuízo individual, em razão de um mesmo operador econômico, e sendo o dano de origem comum, representando significativa economia processual.
