O processo legislativo é matéria constitucional, previsto nos artigos 59 a 69 da Constituição Federal, que liga a organização do Estado à estrutura do ordenamento jurídico, é resultado da participação do povo, que exerce a democracia participativa e representativa, estabelecendo uma relação de poder com a sociedade civil.
Portanto, essa atividade, garante a publicidade dos debates, das decisões e dos processos em construção e acordos políticos, servem como instrumento que permite transformar o interesse público em algo que se inicia com propositura de uma parte dos cidadãos.
O Poder Legislativo exerce o controle preventivo de constitucionalidade, e sua finalidade é evitar que uma norma legal, considerada inconstitucional, tenha vigência ou eficácia jurídica no ordenamento jurídico brasileiro, ocorre antes da entrada em vigor do ato normativo. O controle preventivo é realizado pelos parlamentares durante o processo legislativo por meio das Comissões, pelo Plenário e também através do veto, a cargo do Chefe do Poder Executivo, chamado veto jurídico (por inconstitucionalidade) ou político (contrário ao interesse público).
O processo legislativo é Conceituado como a sequência de atos realizados com vistas à elaboração de normas jurídicas.
São observadas regras próprias, como a iniciativa, o emendas, a discussão, a votação, a participação do Presidente da República, quando for o caso, entre outras particularidades do processo legislativo. Como efeito desse sistema, o Congresso Nacional produz Emendas à Constituição, Leis Complementares, Leis Ordinárias, Decretos Legislativos, Resoluções, além de apreciar as medidas provisórias e autorizar a elaboração das leis delegadas.
Com previsão na Constituição Federal em seu artigo 59 com o seguinte teor:
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação alteração e consolidação das leis.
Estruturada dentro da organização política brasileira, o Poder Legislativo está presente, na da esfera Federal, Estadual, Distrital e Municipal.
- Esfera Federal: Congresso Nacional (Câmara dos Deputados + Senado Federal) - atuam os deputados federais e senadores, respectivamente;
- Esfera Estadual: Assembleia Legislativa - âmbito dos deputados estaduais;
- Esfera Distrital (Distrito Federal): Câmara Legislativa - atuação dos deputados distritais;
- Esfera Municipal: Câmara Municipal - reservada aos vereadores;
A elaboração das leis passa por um processo complexo, que inclui: iniciativa, discussão, votação, aprovação, sanção ou veto, promulgação, publicação.
Iniciativa
O processo legislativo terá início como um projeto de lei, em uma das casas, seja câmara ou senado, que será considerada, "casa iniciadora". “ Iniciativa de lei é a faculdade atribuída a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo” (MORAES, 2008, pag. 644)
Quem pode propor um Projeto de Lei: Presidente da República, Supremo Tribunal Federal e tribunais superiores, Procurador Geral da República, deputados e cidadãos em geral entram com seus projetos obrigatoriamente pela Câmara. Já senadores e membros de Assembleia Legislativa encaminham seus projetos ao Senado.
Discussão
As discussões começam nas Comissões Temáticas, e tem o objetivo de analisar se o projeto de lei tem pertinência jurídica ou não. Após passar pela Comissão Temática, vai para Comissão de Constituição de Justiça e Redação, onde será discutida a constitucionalidade do projeto.
Deliberação ou Votação
A votação acontece na casa iniciadora e o projeto pode ser aprovado ou rejeitado. O quórum depende do tipo de lei a ser aprovada.
Lei Ordinárias: maioria simples
Leis Complementares: maioria absoluta
Se o projeto de lei for rejeitado, será arquivado e só poderá ser proposto novamente na mesma sessão legislativa, se ter maioria absoluta na hora da propositura do projeto de lei.
Se aprovado, ele irá para casa revisora, onde passará pela comissão temática, Comissão de Constituição e Justiça e Plenário, na fase seguinte caso o Projeto de Lei for editado pela casa revisora, voltará então o projeto para casa iniciadora para que seja votada a nova alteração.
Sanção ou veto
Será sempre decidida pelo Presidente da República.
Sanção -Concordância do Projeto de Lei.
Será expressa quando for manifestada pela vontade.
Será tácita quando o presidente, fica inerte, e se passar 15 dias úteis após o recebimento do projeto a lei será sancionada automaticamente.
Veto
Discordância do Projeto de Lei.
Tipos de Veto Total ou Parcial no veto total veta-se totalmente os artigos do projeto de lei. No parcial veta-se apenas alguns artigos do projeto de lei.
Para que o veto seja parcial deve recair no mínimo sobre um artigo, parágrafo, alínea ou inciso. Não pode ser vetado a metade de um artigo.
Justificativas do Veto
Contraria o interesse público
Inconstitucionalidade quando o projeto contraria a constituição
O veto não arquiva, nem acaba com o projeto de lei. Caso seja vetado, ele voltará para o Congresso Nacional e terá uma votação para tentar derrubar o veto. As votações são na maioria das vezes secretas eu quorum é a maioria absoluta. Caso o Congresso Nacional não consiga derrubar o veto, o projeto será arquivado.
Promulgação
Sempre quem promulga é o Presidente da República.
A promulgação é o nascer da lei. Se o projeto não for promulgado em 48 horas, quem o promulgará é o presidente do Senado que também terá 48 horas para promulgação. Não ocorrendo será o vice- presidente do Senado o responsável e ele será obrigado a promulgar.
Publicação
Após a promulgação, será publicada a nova lei no diário oficial para dar ciência a sociedade.
Emenda à Constituição
No campo jurídico, é chamada Emenda constitucional a modificação imposta ao texto da Constituição Federal após sua promulgação. É o processo que garante que a Constituição de um país seja modificada em partes, para se adaptar e permanecer atualizada diante de relevantes mudanças sociais.
Trâmite para aprovação da Emenda
O processo se inicia com a apresentação de uma PEC (Projeto de Emenda Constitucional), de autoria de um ou um grupo de parlamentares. Quando a PEC chega, ou é ali proposta à Câmara dos Deputados, ela é enviada, antes de tudo, para a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação (CCJ). Caso a análise da CCJ não identifique irregularidades no projeto, a emenda é novamente analisada por uma Comissão Especial.
Sua aprovação está a cargo da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A emenda depende de três quintos dos votos em dois turnos de votação em cada uma das casas legislativas.
Finalmente, uma vez aprovada pelas duas comissões, a emenda é votada pelos deputados, e depois, o mesmo processo se repete no Senado, desta vez, com a análise por apenas uma comissão, a Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJ) e daí ocorre a subsequente votação. Caso seja aprovado, o projeto se torna lei e passa a vigorar como parte integrante do texto constitucional.
Como visto, o caminho é relativamente longo até a aprovação da emenda. É uma das propostas que exige mais tempo para preparo, elaboração e votação, uma vez que modificará a Constituição Federal.
Em síntese, estas são as etapas a serem vencidas para o projeto se tornar uma emenda constitucional:
- Apresentação de uma proposta de emenda;
- Discussão e votação no Congresso Nacional em dois turnos, considerando-se aprovada quando obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos membros de cada uma das casas;
3.O processo legislativo do projeto da emenda constitucional é subdividido em quatro partes são elas: a iniciativa, tramitação, promulgação e publicação.
Ao ser aprovada, a emenda constitucional pode alterar apenas determinados pontos, que são:
- Um parágrafo
- Um tópico
- Um tema
Art.60.A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I- de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II- do Presidente da República;
III- de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§1ºA Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§2ºA proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§3ºA emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§4ºNão será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I- a forma federativa de Estado;
II- o voto direto, secreto, universal e periódico;
III- a separação dos Poderes;
IV- os direitos e garantias individuais.
§5ºA matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
O art. 60, I, II, III da CF determina, portanto, limitações procedimentais quanto à possibilidade de apresentar propostas de emendas à Constituição.
Deve ser interpretado de forma estrita, abrangendo apenas as hipóteses nele elencadas.
Trata-se, assim, de iniciativa presidencial, iniciativa parlamentar e iniciativa das Assembleias Legislativas estaduais.
Ficam excluídas a iniciativa do Poder Judiciário, a iniciativa isolada de congressistas, a iniciativa popular e a iniciativa de quaisquer comissões.
As emendas à Constituição, depois de aprovadas, apresentam a mesma hierarquia das normas constitucionais originárias, adquirindo status constitucional.
Entretanto, uma vez desrespeitadas as limitações fixadas pelo art. 60 da Constituição Federal, a emenda torna-se inconstitucional, pelo que, por meio das regras do controle de constitucionalidade, devem ser retiradas do ordenamento jurídico.
O processo legislativo utilizado para propostas de emendas à Constituição segue um procedimento especial, caracterizado pela exigência de um quorum diferenciado para sua aprovação, cuja discussão e votação deve se dar em dois turnos, em cada uma das Casas do Congresso Nacional.
Enquanto que será ordinário o rito seguido para projetos de leis ordinárias e complementares, vez que a votação é realizada em um único turno e o quorum necessário para aprovação de tais leis é de, respectivamente, metade + 1 dos membros presentes no Parlamento e de metade + 1 dos membros integrantes da Casa Legislativa.
No processo legislativo de emendas constitucionais não ocorre a deliberação executiva, ou seja, não haverá necessidade de sanção ou veto pelo Presidente da República.
Uma vez aprovadas por ambas as Casas do Congresso Nacional, a emenda constitucional segue, diretamente, para a fase de promulgação e publicação, sem a participação presidencial.
1 º - A proposta é apresentada a uma das Casas Legislativas: Câmara dos Deputados ou Senado Federal.
2º - A proposta é enviada pela presidência da Casa à comissão que pronunciará sobre a sua admissibilidade (se a emenda é constitucional ou inconstitucional).
Comissão de Constituição e Justiça e de Redação – na Câmara dos deputados;
Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – no Senado Federal.
3º - A proposta em conformidade com a Constituição é admitida; do contrário, será rejeitada e arquivada.
Determina o §5º do artigo 60 da CF que:
“A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.”
4º - Admitida a proposta, o Presidente da Casa Legislativa constituirá Comissão Especial para emitir um parecer sobre o seu mérito.
É nesta fase que devem ser apresentadas emendas às propostas de emendas à Constituição, também limitadas às disposições contidas no artigo 60 da CF.
5º - Dá-se a publicação do parecer da Comissão Especial e, após duas sessões legislativas, a proposta é submetida a dois turnos de discussão e votação.
A proposta só é considerada aceita se obtiver aprovação em ambos os turnos, pelo quorum de três quintos dos membros da Casa.
6º - Aprovada na Casa iniciadora, a proposta é submetida à revisão pela outra Casa Legislativa – Casa revisora, onde deverá ter a mesma tramitação.
Sendo rejeitada na Casa revisora, em qualquer dos dois turnos, será arquivada, ressaltando-se, novamente, a limitação imposta pelo §5º do art. 60 da CF:
“A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.”
7º - Aprovada, finalmente, pela Casa revisora, em dois turnos e por três quintos dos votos dos respectivos membros, a emenda será promulgada.
A promulgação será realizada por ambas as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em conjunto.
A iniciativa para propor emendas constitucionais é mais restrita do que aquela exigida para o processo legislativo ordinário, cabendo somente aos seguintes:
1) Ao Presidente da República:
2) A um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados;
3) A um terço, no mínimo, dos membros do Senado Federal;
4) A mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Surgimento da Proposta da Emenda Constitucional 43/2013
O Congresso Nacional tem estado atento às demandas sociais e a promulgação desta Emenda Constitucional responde ao anseio da sociedade ao ampliar as modalidades de voto aberto, complementando as ações de transparência e controle público que estão sendo implantadas no Senado Federal.
A matéria começou a tramitar na Câmara após as manifestações nas ruas do país e ganhou força depois da sessão onde manteve o mandato do deputado Natan Donadon, condenado pelo STF a 13 anos de prisão por peculato e formação de quadrilha.
O texto preliminar da PEC previa o voto aberto em todas as votações do Senado, da Câmara dos Deputados, da Câmara Legislativa do Distrito Federal, das Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais. Os Senadores mantiveram as votações por escrutínio secreto no caso de escolha de membros das mesas diretoras da Câmara e do Senado e de autoridades, como ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador Geral da República e dirigentes de agências reguladoras. A decisão só é válida no âmbito do Congresso Nacional. Porém essa possibilidade foi descartada.
A Constituição Federal estabelecia como regra geral o voto aberto em situações excepcionais previa a salvaguarda do voto secreto em alguns casos, para preservar a independência do mandato e a autonomia dos poderes.
“O voto secreto está associado a liberdade e garantias individuais à democracia” conforme fala do presidente do Senado no ano de 2014 Renan Calheiros.
Inovações quanto a Emenda 76/2013
A regra é que as votações na Câmara dos deputados e no Senado Federal sejam abertas. Isso decorre do fato de o Brasil ser República, e de adotarmos o princípio da publicidade dos atos estatais como um princípio constitucional.
Assim, a população tem o direito de saber como votam os seus representantes, considerando que eles estão exercendo o poder que emana do povo.
A regra é a publicidade, mas a própria Constituição Federal de 1988 previu hipóteses em que a votação será secreta.
A emenda 76, acabou com o voto secreto em duas hipóteses:
1) votação para decidir sobre a perda do mandato do parlamentar
2) apreciação de veto do Presidente da República
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;
VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.
§ 1º - É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas.
O projeto de lei, após tramitar e ser aprovado pelo Congresso Nacional, é encaminhado para receber a sanção ou veto do Presidente da República, conforme o artigo 66 CF:
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
§ 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de 2013)
§ 5º Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 7º Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.
Se o Presidente decidir sancionar o projeto, este é promulgado, publicado e se torna lei.
Presidente veta o projeto
Pode acontecer, no entanto, de o Presidente decidir vetar o projeto aprovado. Nesse caso, ele irá retornar ao Poder Legislativo para que seja apreciado pelo Congresso Nacional, em uma Sessão conjunta ou seja, com votos de deputados federais e senadores. Os parlamentares poderão decidir manter o veto (concordando com o Presidente) ou, então, rejeitá-lo (discordando do chefe do Executivo e transformando o projeto vetado em lei).
Para que o veto seja rejeitado (derrubado) pelo Congresso Nacional é necessário o voto da maioria absoluta dos deputados e senadores §4° artigo 66 CF.
Essa votação para decidir se o veto será mantido ou rejeitado é uma votação aberta conforme determinou a emenda Constitucional 76/2013.
A decisão se o Deputado ou Senador deverão perder o mandato, nas hipóteses previstas nos artigos 55, I, II e VI, da CF/88.
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.
A decisão se o veto do Presidente da República a um projeto de lei aprovado deverá ser mantido ou rejeitado.
Manteve o voto secreto nos incisos do artigo 52, III, IV e XI
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de:
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;
b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;
c) Governador de Território;
d) Presidente e diretores do banco central;
e) Procurador-Geral da República;
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;
A quarta hipótese não é previsto na Constituição Federal, apenas no Regimento Interno do Senado e da Câmara.
Escolha pelos Senadores de: Magistrados, nos casos estabelecido na Constituição (ex: ministros do STF), Ministros do TCU indicados pelo Presidente da República, Governador de Território, Presidente e diretores do Banco Central, Procurador Geral da República e titulares de outros cargos que a lei determina.
A escolha, pelos Senadores, dos chefes de missão diplomática de caráter permanente além do voto ser secreto, a sessão em que os indicados são arguidos (sabatinados) pelos senadores também é secreta.
Aprovação pelos Senadores, da exoneração, de ofício, do Procurador Geral da República antes do término do seu mandato, sendo aprovado a sua exoneração, ele será destituído pelo Presidente da República.
Eleição da mesa diretora: a eleição dos membros da mesa diretora (presidente, secretário da Câmara/Senado) é secreta por força de uma previsão no regimento interno das casas. A Constituição Federal de 88 não estabelece nem que essa votação seja aberta ou secreta.
Diante dessa lacuna da constitucional, existem vozes que defendem, com acerto, que a previsão de voto secreto do regimento interno seria inconstitucional. Isso porque, conforme já explicamos, a regra é a publicidade e a exceção (sigilo) somente deve ser admitida nos caso em que a própria constituição autorizar. È incorreto afirmar que o Congresso Nacional acabou com o voto secreto, conforme visto acima.
Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.
Art. 66§ 4º O veto será apreciado em Sessão Conjunta, dentro de 30 dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
A votação secreta somente é permitida se for expressamente prevista na Constituição Federal. Em caso de silêncio, prevalece a publicidade. Nas demais votações do parlamento o texto constitucional não precisa reafirmar que se trata de voto aberto. E o caso, por exemplo das demais matérias previstas no artigo 53 CF/88.
Desse modo, os dispositivos dos regimentos internos que previam o voto secreto para perda de mandato e apreciação de veto, não foram recepcionados pela emenda Constitucional nº 76/2013.
Por força do princípio da simetria, as regras previstas na Constituição Federal para os Deputados Federais quanto à perda de mandato e processo legislativo devem também ser aplicadas aos Deputados Estaduais. (art. 27§1º CF)
Logo, os dispositivos constitucionais que determinam o voto aberto nas sessões que discutem perda de mandato e apreciação de veto também devem ser aplicadas no âmbito do Poder Legislativo estadual.
Os dispositivos das Constituições Estaduais que ainda prevejam votação secreta para tais deliberações das Assembleias Legislativas não foram recepcionados pela Emenda Constitucional 76/2013.
Os eleitores precisam estar a par das decisões de seus representantes para que possam exercer de maneira mais clara o seu poder de voto, colocando em cheque a publicidade e a transparência do exercício do mandato parlamentar. E a emenda constitucional 76/2013 contribuiu pra essa evolução.
Bibliografia:
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BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Regimento Interno da Câmara dos Deputados, Centro de Documentação e Informação (versão eletrônica , disponível em http:// www2.camara.gov.br/legislacao/regimento interno.html).
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BRASIL. Constituição (1988). Constituicao da República Federativa do Brasil: texto consolidado até a emenda Constitucional n° 76/2013- Brasília: Senado Federal (versão eletrônica, disponível em http//: www.senado.gov.br/legislacao/regsf, em 08/04/2014.
PAULO, Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo. Processo Legislativo.Rio de Janeiro: Impetus, 2003.
