RESUMO
O presente artigo tem por objetivo certificar a possibilidade do Poder Público valer-se de mecanismos do Direito Tributário para a adoção de políticas públicas voltadas à preservação do ambiente conciliando-se os interesses econômicos visando à sustentabilidade. O artigo têm por início o estudo do Direito Ambiental e os meios jurídicos acessíveis para a efetivação de sua tutela. Após, passa-se a análise através de um panorama contendo o Sistema Tributário Nacional e, inclusive, com relação à extrafiscalidade como o permissivo legal para o efetivo manuseio dos tributos com vistas à implementação de comportamentos ecológicos. Por fim, traça-se uma análise sobre as políticas públicas de interação com o Pré-sal, até a presente data.
PALAVRAS CHAVE: Direito Ambiental e Tributário, Proteção Ambiental e Tributos.
RESUME
This article aims to ensure the possibility of the Government avail itself of the tax law mechanisms for the adoption of public policies aimed at preserving the environment it is reconciling economic interests with a view to sustainability. The article have for beginning the study of environmental law and the available legal means for the realization of his guardianship. After it passes to analysis by an overview containing the National Tax System, including with respect to extrafiscality as legal permissive for the effective handling of taxes with a view to the implementation of ecological behaviors. Finally, we draw an analysis of the public policy of interaction with the pre-salt, to date.
KEYWORDS: Environmental Law and Tax, Environmental Protection and Taxes.
SUMÁRIO:
1. Introdução; 2. O meio ambiente sustentável e a juridicidade da proteção; 3. O Sistema Tributário Nacional; 4. Receita Pública, Incidência dos Tributos Ambientais e Pré-sal; 5. Conclusão; 6. Referências.
1. Introdução
O cerne do presente trabalho é, primeiramente, verificar se, a exemplo de certos países europeus, a tributação ambiental pode e como deveria ser implementada no Brasil, através de uma política pública com viés de proteção ambiental. Após, pretende-se com esse trabalho, comprovar a sua eficácia no que concerne ao desenvolvimento sustentável, conciliando interesses econômicos e sociais.
Nesse passo, cumpre esclarecer que a tributação do ambiente nada tem a ver em conceder isenções para aquilo que nada mais é do que obrigação das pessoas sejam físicas ou jurídicas. O escopo dos tributos ecológicos em aplicação a contrário sensu é prestigiar as atividades de cunho ecológicas e desestimular as condutas agressivas do ponto de vista ambiental, com vistas a garantir que o desenvolvimento industrial esteja interligado aos princípios constitucionais.
A Constituição Federal de 1988 não é dúbia no sentido de que o meio ambiente equilibrado é um direito fundamental que deve ser respeitado para a presente geração e, sobretudo, para as futuras gerações. A degradação ambiental alcançou um nível elevado e crítico, tendo o planeta, como já disseram diversos especialistas, se aproximado do ponto de não retorno. O Direito Tributário, no entanto, tanto pode quanto têm uma parcela de contribuição na árdua tarefa de reverter este paradigma, uma vez que possui institutos de função extrafiscal capazes de concretizar políticas públicas afetas à consecução de um desenvolvimento sustentável.
Por fim e, para tanto, a conclusão consistirá que a tributação ambiental é um meio eficaz que corrobora com as políticas públicas e objetiva a conciliação entre o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente. Não obstante, ela ainda é empregada de forma bastante implícita no Brasil e, na praxe, a função fiscal prevalece largamente sobre a função extrafiscal. É imperiosa a mudança desse conceito, pois a tributação ambiental pode e deve ser feita com os meios ofertados pelo Direito Tributário, sem a obrigatoriedade de renúncia de receita e criação de tributos.
2. O meio ambiente sustentável e a juridicidade da proteção
Para Édis Milaré¹, ecologia é a ciência que estuda a relação dos seres vivos entre si e com o seu meio físico, sendo neste considerados apenas os elementos abióticos, como o solo, o relevo, a água, o ar e o clima.
Todavia, foi ao médico alemão Ernest Heinrich Haeckel² (1834-1917) o pioneirismo na utilização do conceito de ecologia. O termo teria sido utilizado primeiramente em 1866 no trabalho intitulado “Morfologia geral dos seres vivos”. Ecologia seria o estudo do habitat.
Com relação ao meio ambiental, haja vista não haver uma unanimidade sistemática entre os especialistas, existe no âmbito jurídico um conceito mais acertado3, diferenciado de duas formas: uma ampla e outra estrita.
No sentido estrito, meio ambiente é a expressão do patrimônio natural e das relações entre os seres vivos com relação ao habitat. Essa visão tem ligação estrita com os recursos naturais.
No sentido amplo, meio ambiente abrange a natureza, natural e artificial, e, ainda todos os bens culturais correlatos.
O art. 3º, I, da L. 6.938/81 traz o conceito legal de meio ambiente delimitando o objeto do Direito Ambiental. De acordo com o aludido artigo: “Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.³”.
Corrobora-se a esse conceito a previsão constante do art. 225 da CRFB/88, in verbis:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e a coletividade e o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
Nessa esteira, com base no ordenamento jurídico, Édis Milaré conceituou o Direito do Ambiente como o “complexo de princípios e normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando a sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações”.
As agressões ao meio ambiente praticadas pelo homem se intensificaram com a Revolução Industrial no século XVIII que trouxe novas necessidades econômicas, ainda veladas pela época e demonstrou necessidades de cunho social para a humanidade. Fora revelado que o processo de desenvolvimento dos países foi realizado à custa de recursos naturais vitais e obter essa informação se transformou em um grande e iminente alarde.
Estudos realizados pelas Nações Unidas nos deixaram e, ainda nos deixam sobreaviso de que, o planeta está muito próximo de alcançar o ponto de não retorno, ou seja, a degradação ambiental está chegando a um ponto elevadíssimo, níveis altos que, em pouco tempo, o planeta não terá mais condição de se recuperar.
Em outras palavras, se a Terra fosse uma empresa estaria fadada à falência, pois, tal como um mau administrador, a humanidade dilapida o seu capital. Certo de que as alterações climáticas podem ter efeitos catastróficos para a humanidade e para todo o planeta, urge encontrar uma saída urgente e dinâmica para a crise ambiental. A solução proposta foi chamada de sustentabilidade.
Nesse ínterim, o crescimento econômico foi tomado pelo ecodesenvolvimento, cuja característica é conciliar o desenvolvimento inteira com a preservação do meio ambiente, tendo como mérito final a realização da qualidade de vida, o que poderia apenas ser obtido mediante planejamento econômico.
Para dar efetividade aos princípios que se encontram no bojo da Constituição Federal de 1988, na legislação infraconstitucional, bem como em acordos internacionais e, ainda, cumprir a tarefa de proteção ambiental, é de suma importância à análise dos meios jurídicos que podem ser atingir esse propósito.
Trata-se de ações judiciais, que têm utilização de validade na CRFB/88, do termo de ajustamento de conduta e do papel designado ao Ministério Público estatuído com maestria na Carta Magna.
3. O Sistema Tributário Nacional;
O sistema tributário nacional ganhou status constitucional com abrangência nacional com a edição da Emenda nº. 18. A forma de criar um conjunto de partes que se interligam de modo harmônico foi materializada no âmbito jurídico através da constitucionalização.
Exemplos das alterações: a transformação do Imposto de Consumo no Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI; a extinção do Imposto do Selo; a criação do Imposto sobre Operações Financeiras - IOF; a instituição dos impostos especiais sobre operações relativas a combustíveis, lubrificantes, energia elétrica e minerais.
A vantagem de se ter essas normas estatuídas na Constituição perpassa no fato de que o que fora disposto passa a ser um direito fundamental do cidadão. Além disso, todo o sistema se constituí em um organograma que é complementado pelo Código Tributário Nacional – CTN publicado sob a vigência da EC 18/65, e completado pela legislação ordinária da União, dos Estados e Municípios.
Ainda que a doutrina vez ou outra apresente várias classificações para o sistema tributário nacional, abordaremos os sistemas tributários em dois grupos, à saber: rígidos ou flexíveis. São sistemas rígidos aqueles em que a Constituição dispõe sobre o disciplinamento, traçando todas as normas essenciais sem deixar para o legislador ordinário exercer seu mister. O sistema flexível, ao contrário, é aquele em que o legislador ordinário dispõe de amplas faculdades, não só exercendo seu mister, mas atuando frontalmente com as normas, já que a Constituição não tratou da matéria de forma exauriente.
Os tributos podem ser classificados de acordo com três critérios, à seguir transcritos: Espécie; Vinculação com a atividade estatal; e Competência impositiva.
1) Espécie, também chamada de tipologia, carrega uma divergência doutrinária: O ordenamento brasileiro anterior à Constituição Federal de 1988 adotava a teoria tripartida das espécies tributárias, segundo a qual só haveria três tipos de tributo: impostos, taxas e contribuição de melhoria, tal como dispõe o art. 5º do CTN. A CRFB/88 quedou-se inerte com relação à aludida teoria de acordo com a redação de seu art. 145. Porém, o Supremo Tribunal Federal firmou sua posição a favor da teoria pentapartite corroborando com o entendimento da doutrina majoritária, que identifica cinco espécies de tributo: imposto, taxa,contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e contribuições especiais. A Suprema Corte assim concluiu por força da interpretação sistemática da Constituição Federal que menciona a existência das duas últimas espécies tributárias em outros artigos, não podendo o intérprete restringir-se ao disposto no art. 145.
Com relação a atividade estatal, os tributos podem ser vinculados ou não vinculados. Os vinculados são os que cujo fato gerador relacionam-se, vinculam-se há alguma contraprestação por parte do Estado. Como exemplo temos as taxas e as contribuições de melhoria. Os não vinculados são aqueles cujo fato gerador não se vinculam a alguma contraprestação específica do Estado. Os impostos são o exemplo típico de tributos não vinculados.
Quanto ao critério de competência, os tributos podem ser federais, estaduais ou municipais. Essa tripartição encontra respaldo no modelo federalista de Estado adotado no Brasil, que tem como uma de suas principais características a descentralização político administrativa.
O federalismo fiscal, portanto, implica distribuição de competências constitucionais fiscais entre os diferentes níveis de governo para que cada um, de modo autônomo e na medida de suas competências e capacidades de financiamento, possa construir modelos institucionais capazes de disciplinar os procedimentos de contribuição e gestão tributária,transferências fiscais, composição e dimensão da despesa.
Nesse sentido, o legislador Constituinte de 1988, ao tratar do Sistema Tributário Nacional, valeu-se de duas técnicas para permitir a autonomia político-administrativa dosentes políticos. A primeira delas foi a atribuição de competência tributária própria para cada um deles, definindo quais são os tributos federais, estaduais e municipais. A segunda técnicaempregada foi a repartição de receitas tributárias – seção VI do capítulo I do Título VI.
Quanto à repartição da receita dos tributos, prevista entre os arts. 157 e 162 da Constituição Federal ressalte-se que ela não significa nova distribuição de competência tributária, pois esta é indelegável. Ademais, tem como fundamentos de validade a adoção daforma federativa do Estado e a necessidade de redução das desigualdades regionais – art.3º,III, da Constituição Federal. Vale lembrar que a União arrecada um montante consideravelmente maior que os estados-membros e estes, por sua vez, um montante maiorque os municípios. Daí a necessidade de se criar um mecanismo de repartição que tenha por escopo promover um equilíbrio entre os entes políticos, preservando-se, assim, o Pacto Federativo.
Historicamente, o objetivo dos tributos sempre foi o de angariar recursos para o Estado. Trata-se da fiscalidade, ou seja, não há uma finalidade específica na criação e na cobrança do tributo. O Estado institui a exação tão somente para arrecadar recursos para cobrir as despesas públicas. É a regra geral para os impostos. Além disso, também se diz que um tributo é fiscal quando o sujeito ativo da obrigação tributária é o mesmo sujeito titular da competência tributária para instituí-lo.
Neste sentido, a finalidade extrafiscal, que não é meramente arrecadatória, contém traços regulatórios de certos comportamentos econômicos, ambientais, sociais, sanitários, etc. Seu objetivo principal é a interferência nos domínios econômico e social. A sua utilização pelo ente público pode fomentar ou desestimular determinados comportamentos. Os exemplosclássicos são os dos impostos sobre o comércio exterior – importação e exportação. Estas são, portanto, as finalidades dos tributos tradicionalmente apontadas pela doutrina. Há, no entanto, outra importante função que merece ser igualmente destacada. Os tributos, ao longo do tempo, tem se mostrado um eficiente mecanismo de implementação de políticas públicas, dando ensejo àquilo que se passou a denominar de função social dos tributos.
Verifica-se, portanto, que a exação tributária tem o objetivo de auferir renda para financiar as atividades do Estado e o indivíduo, ao pagar o tributo, realiza a sua parcela de contribuição na consecução das políticas públicas. Em outras palavras, os tributos permitem participação a participação individual nas realizações coletivas e, ademais, para que a exigência do tributo seja legítima, ela precisa atender à função social deste.
Ressalte-se, no entanto, que para que haja justiça fiscal, não basta a participação do indivíduo com parcelas de seu patrimônio no custeio das atividades estatais: é preciso que asquotas a que cada um está obrigado reflitam as suas possibilidades econômicas. A justiça da tributação pressupõe que aquele que possuir um maior contingente financeiro deve participarcom um montante pecuniário maior do que aquele que possui um menor patrimônio. Dessa forma, a exigência fiscal deve adotar critérios que levem em consideração a situação econômica do indivíduo ao qual será imposto o gravame pecuniário. Apenas se a participação individual for equitativa é que estará cumprida a função social do tributo.
4. Receita Pública, Incidência dos Tributos Ambientais e Pré-sal;
Consideram-se elementos da atividade financeira estatal: despesa, receita originária e derivada, orçamento e crédito. A receita pública originária caracteriza-se pela exploração do próprio patrimônio da administração pública, rendas do patrimônio imobiliário, tarifas de ingressos comerciais e venda de produtos industrializados.
No que pertine às receitas derivadas há a exploração compulsória do patrimônio dos particulares pelo Estado. O exemplo de receitas públicas derivadas são os tributos. Ambas as espécies de receita pública compõem a atividade financeira do Estado.
A tributação ambiental conceitua-se como o uso de instrumentos tributários para orientar o comportamento dos contribuintes a proteger o meio ambiente e, ainda, fornecer os recursos à prestação de serviços públicos de natureza ambiental.
Nessa esteira, as chamadas green taxes, ou seja: Tributos ecologicamente orientados, são aqueles que influenciam nas decisões econômicas tornando-as interessantes no sentido ecológico. Essa cultura já implementada deverá ser expandida visando uma benesse a todos da sociedade civil e empresária.
Não obstante isso sabe-se que o custo é um critério de grande relevância nas decisões diárias de uma sociedade empresária motivo pelo qual, se os custos da degradação ambiental não forem refletidos nos preços, as decisões econômicas nunca abrangerão o ponto de vista ambiental.
Com relação ao pré-sal traduz-se em um conjunto de rochas estabelecidas nas porçõesmarinhas de grande parte do litoral brasileiro, com potencial para a geração e acúmulo depetróleo. Acordou-se chamar de pré-sal porque o intervalo de rochas se estende por baixo de uma imensa camada de sal, que em certas áreas da costa atinge espessuras de até 2.000 metros. O conceito de royalties está ligado à ideia de compensação financeira pela sua exploração. Os royalties do petróleo não possuem natureza jurídica de tributo.
Historicamente, desde a vigência da lei que instituiu o monopólio do petróleo e criou a Petrobras – Lei nº 2.004/53 – já existia a previsão de pagamento de indenizações aos Estados, Territórios e Municípios em razão da lavra de petróleo. A lei sofreu alterações, mas manteve a exigência de se compensar e indenizar àqueles que sofrem a ação exploradora, a degradação do meio ambiente, que fazem investimentos e despesas de infra-estrutura, saneamento, urbanismo e suportam todos os demais custos sociais, tais como saúde, educação, segurança etransporte.
O tema passou a ter status constitucional com o advento da Constituição Federal de 1988, que, no parágrafo primeiro do artigo 20, assegurou:
"aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração".
Vale lembrar que, a Lei do Petróleo (Lei n.º 9.478/98) surgiu para estabelecer a nova realidade e normatizar os royalties. Após, foi editado o Decreto Federal n.º 2.705/98 para regulamentá-la e definou critérios para cálculo e cobrança das participações governamentais, dentre elas os royalties.
Resta evidente que a exigência do pagamento de royalties representa uma compensação financeira pela exploração da atividade. Assim, os royalties deveriam afetar os entes que efetivamente são atingidos pela atividade petrolífera.
5. Conclusão;
Primeiramente, entende-se que a tributação ambiental se revela como um importante instrumento que dispõe o poder público para direcionar as atividades econômicas dos particulares, conforme o art. 174 da CF. A possibilidade de os agentes econômicos adotarem medidas que proporcionem a redução da poluição e a utilização racional dos recursos naturais, tem sido bem aceita hoje em dia.
Verifica-se que com relação à função extrafiscal de proteção ao meio ambiente, ainda carece de atenção com relação à fiscalidade. Essa mentalidade deve ser revista a partir dos estudos e comprovações já realizados, inclusive, com relação a entes federativos que já utilizam a questão ambiental em suas receitas.
Duas ressalvas precisam ser feitas. A primeira diz respeito ao art. 14 da Lei Complementar n.º 101/00, segundo o qual a concessão ou ampliação de incentivo/benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deve ser acompanhada de medidas de compensação por meio do aumento de receita, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de contribuição.
Ademais, a segunda ressalva que deve ser feita consiste no bojo do art. 167, IV, da Constituição Federal. De acordo com o aludido artigo não se permite a afetação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as exceções previstas no próprio dispositivo.
Fato é que a tributação ambiental deve ser manejada como instrumento do planejamento público. A finalidade extrafiscal da norma tributária emerge como um arranjo institucional legítimo na implementação de uma política pública viável.
Nesse sentido, faz necessário um modelo jurídico-tributário para a consecução de objetivos que preponderam sobre os fins arrecadatórios de recursos financeiros pelo Estado.
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¹ MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais.2009.p.110.
²Ibid. p.110
³BRASIL.Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981.
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