RESUMO
O presente trabalho trata de uma breve análise de algumas das consequências decorrentes de uma eventual desmilitarização das polícias militares brasileiras. A desmilitarização tem sido assunto recorrente nas discussões sobre segurança pública no Brasil. Assim, foi realizado um breve estudo histórico das instituições policiais militares, analisando sua formação e sua situação atual, à luz da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Posteriormente, delimitou-se o que seria a desmilitarização e quais os argumentos utilizados para embasar tal proposta, sendo realizada ainda uma breve análise do Projeto de Emenda Constitucional nº 51, principal projeto relativo ao tema atualmente em trâmite no Congresso Nacional. Desse modo, foi possível estabelecer quatro consequências que podem ocorrer caso seja efetivada a desmilitarização, sendo elas a impossibilidade de perda de posto, patente ou graduação dos ex-militares, a unificação com a polícia civil, a perda do caráter de força reserva do Exército e a extinção das Justiças Militares Estaduais. Por fim, verificou-se que o tema deve ser amplamente debatido, ante sua complexidade e importância à sociedade, sendo verificada ainda a possibilidade de outras consequências além das estudas no presente trabalho.
Palavras-chave: Polícias Militares; Desmilitarização; Emenda Constitucional; Segurança Pública; Unificação das Polícias.
INTRODUÇÃO
Há alguns anos, o sistema de segurança pública existente em nosso país tem sido questionado devido à existência de diversos órgãos policiais responsáveis pela segurança pública, conforme disposto pelo Art. 144 da Constituição Federal.
Mais recentemente, as Polícias Militares estaduais têm sido duramente criticadas por diversas falhas, sendo apontados vários fatores como explicação para tais situações, como o despreparo dos policiais, a falta de equipamentos ou a baixa remuneração paga aos militares. Porém, um dos fatores apontados tem gerado grande discussão: a característica militar das polícias ostensivas.
Muitos têm questionado a aplicação do militarismo no policiamento ostensivo, alegando que a visão “de guerra” tem provocado problemas como a violência policial, abuso de autoridade e tortura, sendo assim incompatível com a atividade policial. Nesse viés, vários projetos de lei tramitaram no Congresso Nacional, sendo o mais notório deles a PEC 51, de autoria do Senador Lindbergh Farias.
Devido às diversas manifestações populares ocorridas nos últimos anos, o debate acerca da violência policial se intensificou. Políticos e estudiosos têm concluído que a característica militar das nossas polícias ostensivas seria a causa dessa violência. Diante do argumento de que a PM é formada e treinada para combater o inimigo em uma guerra, chegaram à conclusão de que a solução seria promover a sua desmilitarização.
Assim, as recentes discussões sobre segurança pública no Brasil têm se concentrado sobre os órgãos que exercem essa função e, em especial, sobre as Polícias Militares, buscando a sua desmilitarização, ou seja, a sua extinção como são hoje.
Alguns estudiosos de segurança pública ainda vão além, sendo favoráveis à unificação das Polícias Civil e Militar nos estados para o surgimento de uma só Polícia, que seria a Polícia Estadual, ostentando natureza civil e exercendo o chamado Ciclo Completo de Polícia, reunindo as atividades de polícia administrativa, com o policiamento ostensivo fardado, e de polícia judiciária, com a investigação criminal.
Tal entendimento encontra apoio inclusive internacionalmente. O Conselho de Direitos Humanos da ONU[1] já recomendou ao Brasil que envidasse maiores esforços para combater a atividade do que chamou de "esquadrões da morte", sugerindo ainda que o país trabalhasse para suprimir a Polícia Militar, sendo essas apenas algumas das 170 recomendações que os membros do Conselho de Direitos Humanos aprovaram como parte do relatório elaborado pelo Grupo de Trabalho sobre o Exame Periódico Universal (EPU) do Brasil.
A referida recomendação foi feita pelos representantes da Dinamarca, pedindo a abolição do "sistema separado de Polícia Militar, aplicando medidas mais eficazes (...) para reduzir a incidência de execuções extrajudiciais"[2].
Porém, nosso país possui o histórico de apresentar transformações ou propostas de transformação da sua visão de Segurança Pública no calor dos fatos, impulsionados pelo clamor midiático, denotando, assim, uma falta de planejamento estratégico de longo prazo para o tema da segurança pública no país.
Um bom exemplo disso é a criação, pelo o governo federal, da Força Nacional de Segurança, que é tida por alguns doutrinadores, como Jorge César de Assis[3], como sendo inconstitucional, uma vez que a referida força não se encontra prevista no Art. 144 da Constituição Federal.
Assim, verifica-se que, para se obter um entendimento mais apurado sobre a desmilitarização e sobre sua questionável viabilidade, necessário se faz um estudo mais detido da questão, observando a história das Polícias Militares brasileiras e analisando, especialmente, as consequências de tamanha mudança, conforme veremos a seguir.
1. CONTEXTO DAS POLÍCIAS MILITARES
1.1 Breve histórico das Polícias Militares
De forma a compreender a atual situação das Polícias Militares e sua formação, é necessário esclarecer de forma breve o histórico dessas instituições, sendo também interessante conhecer um pouco da origem das Forças Armadas Brasileiras. Desse modo, pode-se identificar as origens das polícias militares no Brasil.
As primeiras forças policiais foram criadas antes mesmo da independência do Brasil, ainda sob o domínio português. Data desse período o surgimento das primeiras instituições que dariam origem às principais forças policiais existentes hoje em nosso país, a Polícia Civil e a Polícia Militar. O processo de criação das forças policiais foi grandemente influenciado pelas disputas políticas entre o poder central e as lideranças locais, bem como pelas condições sociais e econômicas da época.
No início do século XIX, foi criada a Guarda Real de Polícia, considerada como a primeira instituição policial no país, e que posteriormente daria origem às Polícias Militares. Criada em 1809, com organização militar, a Guarda Real possuía amplos poderes para manter a ordem, sendo subordinada a Intendência-geral de Polícia da Corte, instituição antecessora das atuais polícias civis. Com a Independência, teve sua denominação alterada para Imperial Guarda de Polícia.
Outro ponto marcante na história das forças policiais no Brasil ocorre no período regencial, quando o então Ministro da Justiça Diogo Antônio Feijó ordena, no ano de 1831, extinguir todos os corpos policiais existentes e manda criar um único corpo, chamado de Corpo de Guardas Municipais Permanentes, com a incumbência de exercer as funções da extinta Guarda Real, bem como as tarefas de fiscalização e coleta de impostos. No mesmo ano, foi criada a Guarda Nacional, sendo então extinto o Corpo de Guardas Municipais Permanentes.
Desse modo, a estrutura policial começa a se constituir no Brasil, com a criação de um corpo organizacional, com hierarquia definida, integrantes disciplinados, assumindo uma posição mais pertinente aos ofícios policiais, com trabalho de forma integral e assalariado. Essas primeiras organizações eram subordinadas ao Ministério da Guerra, e sua estruturação assemelhava-se a de um exército, característica esta que permanece até hoje.
Com a primeira Constituição da República em 1891, os estados ganham mais autonomia e, nessa situação, são criadas as chamadas Forças Públicas, que tinham a atribuição da segurança dos estados, servindo também como defesa do Governo Estadual perante aos excessos da União. Nesse momento, a Força Pública assume o papel de organização militar estadual.
Com as necessidades das recém-formadas Forças Públicas, os Governos Estaduais passam a investir em sua expansão, adotando o modelo de formação policial da polícia francesa, a gendarmerie[4], tornando-se definitivamente uma polícia hierarquizada, disciplinada, com remuneração vinda dos cofres públicos, bem como de dedicação exclusiva e permanente. Também fica definida com maior clareza a função da polícia de manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça.
A União, visando ao aumento do controle sobre as Forças Públicas, que eram organizações estaduais, cria a Lei n° 1.860, de 4 de janeiro de 1908[5], que em seus artigos 7° e 32° ordenava o serviço militar obrigatório e colocava as Forças Públicas estaduais como forças auxiliares da Guarda Nacional, à disposição da União.
Com o Estado Novo e o advento da Constituição de 1934, o centralismo do Estado sobre as competências das polícias militares aumenta e é a partir dessa Constituição que as Forças Públicas passam a ser definidas como forças de reserva do Exército, voltadas para a segurança interna e a manutenção da ordem.
A Constituição de 1946 mantém os direitos da União de legislar sobre a organização, efetivos, instrução, justiça e garantias das polícias militares, incluindo sua convocação e mobilização. Nessa época, populariza-se a denominação Polícia Militar, que passa a ser adotada por praticamente todas as corporações estaduais.
Após a instituição do Governo Militar em 1964, novas modificações ocorreram nas forças policiais. Uma das mais importantes foi a criação, em 1967, da Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM). A Inspetoria Geral das Polícias Militares tem o objetivo de coordenar e conduzir ações de controle sobre as Polícias Militares e também sobre os Corpos de Bombeiros Militares, sendo um órgão do Exército Brasileiro.
A partir de 1964, o policiamento fardado passou a ser exclusividade das Polícias Militares, sendo extintas as guardas civis e outras organizações similares ainda existentes. Os efetivos dessas organizações foram transferidos para as corporações militares ou mantidos nas civis, conforme a conveniência dos governos estaduais.
Com o aumento na resistência ao Governo Militar, ocorrido a partir de 1970, a maioria das Polícias Militares sofreu intervenções, notadamente com a nomeação de oficiais do Exército para o comando das corporações. Nessa época, buscou-se uma padronização entre as corporações, sendo regulamentada uma classificação hierárquica única, além do estabelecimento de um uniforme padronizado para todo o país, bem como padronização dos regulamentos disciplinares e da organização administrativa, deixando-os bem próximos àqueles utilizados pelo Exército.
Importante destacar ainda, como bem salienta Teza:
É possível dizer que as Polícias Militares são as únicas instituições policiais que participaram de praticamente todos os fatos históricos da formação nacional, sempre evoluindo com o país e adaptando-se aos mais diversos regimes, governos e sociedades. Estava presente na época do Brasil Colônia, atravessou o Império, a República Velha, o Estado Novo, a Ditadura de Getúlio Vargas, o Governo Militar e a redemocratização pós 88 com o advento da Constituição dita cidadã[6].
Assim, verifica-se que as Polícias Militares são algumas das instituições mais antigas do Brasil, como a de Minas Gerais, fundada no ano de 1775, a do Rio de Janeiro (em 1809), a da Bahia (em 1825), a de São Paulo (em 1831), e a de Santa Catarina (em 1835)[7]. Constata-se ainda, que quase todas as Polícias Militares foram fundadas na primeira metade do século XIX, antes mesmo do surgimento de muitas instituições públicas e particulares existentes hoje.
1.2 Atual Situação das Polícias Militares
Atualmente, a distribuição de responsabilidades dos órgãos de segurança pública está prevista no Art. 144 da Constituição Federal de 1988, com a atribuição das Polícias Militares presente no § 5º:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
(...)
§ 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.[8]
Interessante notar que a manutenção das Polícias Militares no rol constitucional do Art. 144, porém, sofreu alguma resistência quando da elaboração da atual Constituição Federal, conforme afirma Teza:
É sabido que a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais, também conhecida como Comissão Afonso Arinos, encarregada de elaborar o Anteprojeto da Constituinte de 1988, praticamente extinguiu a Polícia Militar, deixando-a com quase nenhuma missão e completamente desprestigiada. Contudo, há um fato pouco conhecido, mas de importância indiscutível. Quando os debates foram para a esfera da constituinte, após longas discussões, audiências públicas e outras atividades, a situação mudou. Na ocasião os constituintes chegaram à conclusão que a Polícia Militar era imprescindível para o cotidiano do brasileiro e que, portanto, teria que sobreviver e, inclusive, que sua missão deveria ser ampliada, ficando o texto Constitucional como está referente essa Instituição. Não se pode, de maneira alguma, negar o discernimento e a representatividade dos Constituintes.[9]
Como se pode notar pela leitura do artigo, a segurança pública em nível estadual continua atribuída às polícias civis, às polícias militares e ao corpo de bombeiros, sendo tais corporações organizadas e mantidas pelos Estados.
Apesar de a organização e manutenção serem de responsabilidade estadual, devem ser observadas as normas gerais federais, especialmente no que diz respeito à organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares. Como órgãos estaduais, polícias se subordinam aos Governadores dos Estados.
No entanto, antes de se adentrar no mérito das atribuições constitucionais da polícia, é importante ressaltar a diferenciação entre a polícia administrativa e a polícia judiciária. Entende-se a polícia administrativa como decorrente de um poder da Administração Pública, notadamente, o poder de polícia, que, por sua vez, se consubstancia na prerrogativa da Administração Pública em restringir direitos e liberdades individuais a fim de se resguardar o bem comum[10]. Por outro lado, a polícia judiciária pode ser entendida como uma função do Estado que busca elementos de prova para que se possa identificar a autoria e materialidade quando da ocorrência de um delito. Assim, a polícia judiciária auxilia nas atribuições da Justiça, reunindo informações para que aquele que tenha cometido algum delito possa ser devidamente processado e julgado, segundo os ditames do princípio do devido processo legal[11].
Diante do exposto, verifica-se que as atribuições das Polícias Militares afina-se com o conceito de polícia administrativa, cabendo a ela, portanto, as funções de polícia ostensiva e preventiva e a preservação da ordem pública.
É ostensiva na medida em que atua fardada, de forma que os cidadãos possam identificá-los e assim sendo, estabelecer uma sensação de segurança para a sociedade. Atua preventivamente, pois o seu trabalho começa a partir do momento que está em patrulhamento pelas ruas, dissuadindo o indivíduo do seu intento criminoso. A partir do momento da perpetração do crime, finda-se a função preventiva para então iniciar outra função essencial, a função investigativa.[12]
Além de permanecer responsável pela atividade ostensiva e pela preservação da ordem pública (polícia administrativa), as Polícias Militares mantêm, também, o status de forças auxiliares e reservas do Exército. Os integrantes das Polícias Militares são considerados militares, assim como os integrantes das Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica) e dos Corpos de Bombeiros Militares. Tal afirmação parece óbvia à primeira vista, mas é conveniente destacar, conforme entende Lenza:
Muito embora a EC n. 18/98 tenha procurado tratar separadamente os militares das Forças Armadas dos militares dos Estados, do DF e dos Territórios, o art. 42, § 1.º, estabelece que se aplicam a estes últimos, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8.º; do art. 40, § 9.º; e do art. 142, §§ 2.º e 3.º, cabendo à lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3.º, X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores.[13]
Conforme mencionado anteriormente, o emprego das forças militares estaduais como reserva e forças auxiliares do Exército seguiu a influência europeia, além de ser uma herança das tropas auxiliares do Brasil-Colônia, passando pelas Guardas Nacionais e outras forças existentes na época do Brasil-Império, permanecendo, assim, na República.
1.3 A desmilitarização das Polícias Militares
Embora o modelo atual esteja disciplinado em nossa Constituição, vozes discordantes alegam que a organização das forças de segurança pública adotada no Brasil, com dois organismos policiais, cada qual com estruturas organizacionais e culturas completamente diferentes, precisa ser revisto.
Desse modo, ganhou força a discussão acerca da eliminação do caráter militar das polícias, medida defendida por alguns especialistas em segurança pública como forma de, supostamente, tornar estas corporações mais próximas da sociedade e melhorar sua formação, com foco mais voltado para a proteção da cidadania.
Assim, um dos argumentos mais utilizados contra as Polícias Militares é de que a truculência e letalidade que tem sido vista em suas ações é resultado da sua natureza militar, ou ainda, de uma herança da ideologia da segurança nacional da época da Ditadura Militar (1964-1985), uma vez os militares são treinados para a guerra e para a destruição e que, por isso, são violentos e buscam a vitória pela morte do inimigo.
Porém, tal argumento é completamente discordante com a realidade, uma vez que, como visto, as Polícias Militares não são fruto dos governos militares nem herança da ideologia da segurança nacional, além de que as alegadas violências e letalidade das forças policiais militares devem ser analisadas como sendo decorrentes de sua missão e das circunstâncias que as mesmas enfrentam, e não de sua natureza militar.
Caso fosse a natureza militar a razão das alegadas falhas, outras instituições militares, como os Corpos de Bombeiros Militares, seriam igualmente violentas e letais. Da mesma forma, os estabelecimentos de ensino militares, como os Colégios Militares, as escolas e academias de formação e até os estabelecimentos superiores de ensino e pesquisa seriam antros de violência e letalidade, ao contrário dos verdadeiros centros de excelência de formação intelectual que demonstram ser.
Assim, como afirma Rocha em seu estudo:
A formação militar não pode se confundir com a natureza das missões que serão executadas. Aquela precede estas. O bombeiro militar tem formação militar e irá combater o fogo. O soldado de Infantaria tem formação militar e irá combater o inimigo. O médico militar e o soldado padioleiro têm formação militar e irão salvar vidas, até do inimigo, se necessário for. O policial militar tem formação militar e irá enfrentar os infratores da lei. Há o militar de guerra. Há o militar de polícia.[14]
Denota-se, assim, que a formação militar é composta pela assimilação de determinados valores, tais como o sentimento do dever a ser cumprido, o culto à hierarquia e disciplina, a obediência às ordens recebidas e ao ordenamento jurídico, ética, civismo, que se materializam em ritos, solenidades, formalismos, gestos e atitudes, próprios dessa formação.
Em conjunto com o argumento da incompatibilidade da formação militar para o exercício da atividade policial, os defensores da desmilitarização argumentam, também, que o Brasil é um dos poucos países do mundo a adotar polícias ostensivas de caráter militar, argumento este também falacioso.
Basicamente, pode-se identificar dois modelos de polícias no mundo: o modelo anglo-saxão, com investidura civil, mas militarizada em determinados aspectos, surgido na Inglaterra, e o modelo das gendarmes ou latino, com investidura militar, surgido na França de Napoleão[15].
As expansões coloniais espalharam ambos os modelos pelo mundo, sendo que países com raízes latinas acabaram por adotar o modelo francês, enquanto que os países de tradição anglo-saxônica optaram, obviamente, pelo modelo inglês. Desse modo, como visto, as polícias militares brasileiras foram moldadas ao padrão francês, por influência de Portugal, que também adota aquele modelo de polícia.
Assim, é possível verificar uma série de exemplos de países que possuem forças policiais de caráter militar, conforme lista Teza:
Portugal possui a PSP-Polícia de Segurança Pública que é civil uniformizada, a GNR-Guarda Nacional Republicana que é militar e ainda a PJ- Polícia Judiciária, civil e totalmente descaracterizada; a Espanha possui a Guarda Civil, que é Militar, e o Corpo Nacional de Polícia, que é civil uniformizado; a França possui a Gendarmaria Nacional, que é militar, e a Polícia Nacional, que é civil uniformizada; a Itália possui os Carabineiros, que é militar, a Guarda de Finanças, que também é militar, e a Polícia de Estado, que é civil uniformizada. O Chile possui somente os Carabineiros, que são militares. Seria possível dar outros exemplos para demonstrar que a afirmativa em tela é falsa.[16]
Um terceiro argumento utilizado de modo a depreciar a formação militar das polícias ostensivas estaduais é de que a mesma é deficitária para o exercício da atividade policial, sendo constantes as afirmações de que os policiais são “mal preparados”, muito em parte devido ao treinamento militar que recebem.
Porém, uma análise rápida dos requisitos para admissão em cursos de formação das diversas polícias é suficiente para derrubar tal afirmação. Atualmente, é exigido o ensino médio para o ingresso na maior parte das corporações, sendo que em determinadas polícias, é exigido do candidato o Bacharelado em Direito para ingresso nos cursos de formação de oficiais e curso superior para o ingresso nos cursos de formação de soldados, exigência essa que tem se tornado tendência para todas as polícias militares.
Além dessa formação prévia, o militar ainda deve passar pelos cursos de formação, que duram, em média, para soldados, 1.400 horas (o equivalente a um curso de tecnólogo) e, para oficiais, 2.800 horas (equivalente a diversos cursos superiores). Importante lembrar, ainda, que a carreira militar é marcada pelo contínuo aprimoramento intelectual, profissional e moral, sendo seus integrantes submetidos a contínuas e minuciosas avaliações profissionais, como uma especificidade própria da cultura militar.
Relevante notar que a progressão na carreira normalmente só se dá mediante a conquista de bom desempenho profissional e o aprimoramento por meio de contínuos cursos, conforme salienta Teza:
Um exemplo concreto: em Santa Catarina, Minas Gerais, Goiás, Rio Grande do Sul dentre ouros, o cidadão que almejar se tornar um Coronel da PM deve passar obrigatoriamente por cinco anos de uma faculdade de Direito, mais dois anos no Curso de Formação de Oficiais, mais um ano no Curso de Especialização em Segurança Pública (CAO) e, finalmente, mais um ano no Curso de Especialização em Gestão de Segurança Pública (CSPM). Tudo isso, sem contar uma infinidade de cursos de aperfeiçoamento. Tal formação continuada é desconhecida em muitas carreiras do Estado. E, sem desmerecer ninguém, quanto tempo leva para um cidadão se tornar delegado, promotor ou juiz?[17]
Portanto, como se verifica, os principais argumentos utilizados para embasar a desmilitarização das polícias são notadamente falsos, e, muitas vezes, contaminados pelo ranço da guerra ideológica e do desconhecimento.
1.4 A Proposta de Emenda Constitucional nº 51/2013
A proposta de desmilitarização das polícias militares tramita no Congresso Nacional em, ao menos, três Projetos de Emenda Constitucional (PEC). Dentre estas propostas, a mais adiantada e polêmica é a PEC nº 51/2013[18], idealizada pelo Senador Lindbergh Farias (PT-RJ).
Este projeto propõe a reestruturação dos órgãos policiais estaduais, organizando-os em carreira única, e prevê também uma maior autonomia aos estados para a estruturação dos órgãos de segurança pública. De acordo com o projeto, a polícia seria unificada, fazendo tanto o trabalho ostensivo, de policiamento uniformizado, como a investigação criminal, funções hoje de atribuição das Polícias Militar e Civil, respectivamente.
A PEC nº 51 apresenta determinadas propostas-chave, sendo algumas consideradas extremamente polêmicas. A principal delas é a desmilitarização. As Polícias Militares deixariam de existir, sendo formada uma polícia única de caráter civil, sem vínculo com o Exército, perdendo o caráter de força reserva.
Como já mencionado, a nova polícia seria estruturada em carreira única, ou seja, com cargos iniciais unificados, com concursos internos e promoções para avanço na carreira. Ambas as polícias atuais apresentam carreiras separadas, sendo na Polícia Militar os oficiais e os praças e na Polícia Civil, os delegados e os não-delegados (agentes, escrivães, investigadores, detetives, entre outras funções).
Outro ponto do projeto é a maior liberdade e autonomia que seria dada aos estados na organização das forças policiais. O estado teria a possibilidade de organizar a polícia conforme suas necessidades, podendo criar, inclusive mais de uma, sendo definidas a partir de dois critérios e suas combinações: territorial e criminal. Por exemplo: um estado poderia criar polícias, observando sempre o ciclo completo, em determinados municípios, podendo estas focar apenas nos crimes de pequeno potencial ofensivo. Tal liberdade poderia se estender, inclusive aos municípios. Dependendo das decisões estaduais, os municípios teriam a possibilidade de assumir novas e amplas responsabilidades na segurança pública, inclusive com a criação de corporações policiais próprias.
Por fim, a União teria suas responsabilidades voltadas à uniformização e regulamentação da educação, treinamento e formação policial, assumindo também a atribuição de supervisionar a atuação dos policiais, através da criação de uma corregedoria geral das polícias.
Outros pontos do Projeto de Emenda incluem mudanças no controle externo da atividade policial, na participação da sociedade, nos direitos trabalhistas dos policiais, prevendo uma transição supostamente prudente, metódica, gradual e rigorosamente planejada, assim como transparente. Com a unificação, a Polícia realizaria o chamado ciclo completo, conforme define Souza:
O ciclo completo de polícia baseia-se na ideia de que as funções de prevenção e investigação dos crimes sejam realizadas por uma única instituição. Este modelo é trazido de diversas experiências de outros países como Canadá, França, Estados Unidos, Portugal, onde a polícia é dividida em áreas territoriais, sendo que, nestes lugares, não existe uma divisão funcional da polícia, adotando-se um modelo de ciclo completo de polícia onde na mesma instituição, dividem-se funções de prevenção, com policiamento fardado, e funções de repressão, com policiamento à paisana. [19]
Contudo, o novo sistema de segurança pública apresentado pela Emenda Constitucional número 51 (PEC 51/2013), bem como qualquer outro que venha a surgir futuramente, deve ser amplamente debatido pela sociedade, uma vez que apresenta uma profunda ruptura com o modelo consolidado, com consequências que podem afetar não apenas a esfera da segurança pública, mas também muitas outras, conforme se verá a seguir.
2. CONSEQUÊNCIAS DA DESMILITARIZAÇÃO DAS POLÍCIAS MILITARES
2.1 Impossibilidade de perda de posto, patente ou graduação
É sabido que determinadas prerrogativas que são estabelecidas a certos estamentos da Administração Pública objetivam assegurar a seus servidores autonomia para que estes possam desenvolver corretamente as suas funções. Do mesmo modo, a lei estabelece os meios de fiscalização e controle das atividades desenvolvidas pelos agentes públicos, e exercida por órgãos competentes.
Conforme visto, a Constituição Federal divide os militares em militares federais e militares estaduais. Dentro do Direito Militar, os integrantes de uma mesma força, seja ela federal ou estadual, são divididos basicamente em dois círculos: praças e oficiais.
A Constituição estabeleceu ainda em seus Arts. 42 e 144, direitos e prerrogativas que são asseguradas tanto aos oficiais das Forças de Segurança como também aos oficiais das Forças Armadas. Além disso, o Art. 125 da Carta Maior, em seu § 4º, última parte, também estabelece as prerrogativas asseguradas às praças, bem como a forma com que estas e os oficiais poderão perder sua graduação, posto ou patente.
Assim, importante abrir- um parêntese para que se possa distinguir os termos posto, graduação e patente. Assim, de forma básica, a hierarquia militar é estruturada em graus denominados postos (oficiais) e graduações (praças), sendo que cada grau corresponde a um cargo dentro quadro administrativo de determinada corporação militar.
Já a patente é definida por Roth (2005) sendo “o título que comprova a nomeação do militar para determinado posto na hierarquia”. E juntamente com a patente decorrem determinadas prerrogativas correspondentes do cargo, garantindo-lhe os títulos e postos militares, bem como o uso do uniforme da corporação.
No âmbito das Forças Armadas, a concessão da patente aos oficiais é ato do Presidente da República, sendo concedida por ato dos governadores de estado aos oficiais das polícias militares. Assim, como bem define Roth, verifica-se que:
Necessariamente, o posto e a graduação correspondem ao cargo, que recebe aquela denominação, e, enquanto este estiver ocupado, confunde-se com aquele. Ao vagar, há a separação do posto ou da graduação do cargo correspondente, por motivos lógicos, ou seja, ao se inativar o militar, não leva o cargo e nem o título para a reserva ou a reforma, mas só o posto e a patente, com as prerrogativas a ela inerentes, em plenitude.[20]
Os militares, em razão de sua condição diferenciada, não adquirem a estabilidade de forma semelhante à dos servidores civis. Assim, nas Forças Armadas, as praças somente adquirem a estabilidade após 10 (dez) anos de efetivo serviço prestado, conforme preveem as normas do Estatuto dos Militares. Com relação aos oficiais, os mesmos adquirem a sua estabilidade após serem declarados 2º ou 1º Tenente, dependendo do curso frequentado. Enquanto estiver frequentando curso de formação, o militar fica sujeito às mesmas disposições que são aplicadas as praças.
Já no caso das Forças Estaduais, a aquisição da estabilidade varia conforme as disposições da legislação estadual. Como exemplo, o Estado de Minas Gerais, por meio da Lei 5.301/69 – Estatuto dos Militares do Estado de Minas Gerais[21], estabeleceu que a estabilidade do militar é adquirida com três anos de efetivo serviço.
Destarte, a Constituição Federal estabeleceu que os oficiais das Forças Armadas somente poderão perder o posto ou a patente por meio de uma decisão judicial, proferida por Tribunal Militar em tempo de paz, ou um Tribunal Especial em tempo de guerra, conforme estabelece o Art. 142, § 3º, inciso VI, o qual convém transcrever.
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
[...]
§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:
[...]
VI - o oficial só perderá o posto e a patente se for julgado indigno do oficialato ou com ele incompatível, por decisão de tribunal militar de caráter permanente, em tempo de paz, ou de tribunal especial, em tempo de guerra;[22]
Assim, verifica-se que apenas os Juízes e Tribunais Militares, conforme previsto na lei fundamental, é que poderão decidir sobre a perda do posto ou da patente dos oficiais, e da graduação das praças.
A mesma garantia constitucional é estendida aos oficiais e praças das Polícias Militares, conforme o Art. 125, § 4 º, da CF, que prevê que tais militares somente perderão a sua graduação mediante uma decisão judicial a ser proferida por Tribunal Militar competente.
Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.
[...]
§ 4º Compete à Justiça Militar estadual processar e julgar os militares dos Estados, nos crimes militares definidos em lei e as ações judiciais contra atos disciplinares militares, ressalvada a competência do júri quando a vítima for civil, cabendo ao tribunal competente decidir sobre a perda do posto e da patente dos oficiais e da graduação das praças.[23]
Tais garantias aos postos, patentes ou graduações dos militares decorrem da própria natureza dos institutos, como bem define Amaral:
Isso porque os postos e graduações são, além de meras divisões na hierarquia dos militares, verdadeiros títulos que acompanham seus detentores, inclusive quando na inatividade. Se assim não fosse, quando inativado, o militar deixaria de possuir as prerrogativas de seu posto ou sua graduação. [24]
Assim, pode-se perceber que uma eventual desmilitarização das Polícias Militares não poderia retirar dos integrantes de tais corporações os postos, patentes ou graduações recebidas, sob pena de violação de garantia constitucional explícita.
2.2 Unificação com as Polícias Civis
Uma consequência vislumbrada recorrentemente nas discussões e estudos sobre a desmilitarização das polícias militares, e tida muitas vezes quase como inevitável, é a unificação da mesma com a polícia civil. A unificação resultaria na criação de uma polícia de ciclo completo, que, como visto, realizaria o policiamento ostensivo (fardado) e as atividades de investigação (polícia judiciária).
Tal unificação, ou ainda integração das forças, poderia se dar de diversas formas, tais como unificação pela assimilação dos integrantes das Polícias Militares pelas Polícias Civis, o que resultaria em uma só polícia de caráter civil; pela extinção das atuais Polícias Militares e Polícias Civis e a criação de uma nova polícia civil unificada; fusão das atuais Polícias Militares e Polícias Civis em uma só polícia civil; e ainda pela manutenção de duas corporações distintas, de natureza civil, pela simples desmilitarização das Polícias Militares, mantido seu caráter de policiamento ostensivo. Porém, como bem assevera Rocha, tais medidas seriam problemáticas:
Qualquer dessas alternativas apresenta inúmeros problemas decorrentes: Qual seria a taxa de atrito entre os integrantes oriundos das diferentes polícias? Se alguma das corporações for extinta, o que fazer com os seus integrantes? As Polícias Civis seriam menos truculentas e letais realizando o policiamento ostensivo? E por aí vai.[25]
Como será visto a seguir, tal proposta é frágil e possivelmente perigosa às próprias instituições, colocando em risco o próprio Estado brasileiro, com o efeito inverso ao pretendido com uma unificação dessa natureza.
Primeiramente, é importante atentar para o fato de que as Polícias Judiciárias, com caráter civil desde a sua instituição pela Constituição Federal de 1988, possuem hoje um quadro de servidores notavelmente menor que o das Polícias Militares. Assim, a ideia de trazer para dentro das Polícias Civis todo o efetivo das Polícias Militares, tem como consequência lógica uma verdadeira militarização das Polícias Civis, o que faria com que a dita solução se tornasse, na verdade, um problema ainda maior, como efeito da união das duas instituições. Como bem descreve Zandona:
Não se trata de uma crítica aos policiais militares, mas não há dúvida de que trarão consigo um modelo de policiamento com o qual conviveram por toda a vida profissional, que não desaparece de um dia para outro pelo simples ato de promulgação de uma lei, ficando evidente que a consequência dessa união funesta que é aventada será a sobreposição do modelo até hoje adotado pela Polícia Civil pela doutrina trazida pelos policiais militares.[26]
Além dessa visível contradição, outro fator que pesa em sentido contrário à unificação, e poucas vezes mencionado, é a questão da concentração de poderes em um único órgão policial. Trata-se, na verdade, de uma garantia à sociedade a divisão dos poderes policiais em variados órgãos da segurança pública, de forma semelhante à divisão dos Poderes políticos para o Estado.
Nesse sentido, verifica-se que, de fato, uma polícia serve para controlar a outra, em uma espécie de sistema de freios e contrapesos. Como exemplo, podem-se citar casos em que a polícia civil desvenda delitos cometidos por policiais militares. Assim, a segurança da sociedade é ampliada por meio da mútua vigilância entre as polícias, o que pode ajudar a prevenir eventuais abusos.
2.2.1 O Ciclo Completo de Polícia
Como já mencionado anteriormente, o ciclo completo de polícia baseia-se na ideia de que as funções de polícia ostensiva e polícia investigativa deveriam ser realizadas por uma única corporação. Tal modelo é utilizado em outros países, como Canadá e Estados Unidos, onde a polícia é dividida em áreas territoriais, não existindo uma divisão funcional da polícia, sendo que a divisão ocorre dentro de uma mesma instituição, separando-se as funções preventiva e ostensiva, com policiamento fardado, das funções investigativas, com policiamento à paisana.
Defensores do ciclo completo de polícia afirmam que essa é a solução para a criminalidade em nosso país. Ocorre que, porém, é obviamente um erro a importação de modelos oriundos de países com realidades sociais e jurídicas notavelmente diferentes das do Brasil. Segundo afirma Rosa:
Na realidade, trata-se de uma medida que não trará o efeito pretendido por alguns legisladores federais. Na prática, verifica-se que ocorrerá mais uma vez, como já ocorreu em outras reformas administrativas que foram realizadas, apenas uma mudança de nome, sem produzir os efeitos pretendidos pela população, que vem sofrendo com a sistemática que se apresenta na atual conjuntura econômica e social.[27]
Nesse escopo, necessário destacar que, apesar de ser alardeada como a solução para os problemas de criminalidade, a ideia do ciclo completo de polícia tem mais um caráter político do que necessariamente jurídico. Como sabido, a repartição de tarefas é procurada constantemente pela Administração Pública, como forma de executar serviços de qualidade. Tal ideal pode ser percebido quando da criação de autarquias e outras entidades da Administração Indireta, visando ao exercício de funções especificas ou à prestação de um serviço público.
Com relação às funções de segurança pública, o Art. 144, § 7º da Constituição Federal é expresso ao dizer que "a lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades"[28]. E nesse sentido, assevera Souza:
A especialização das atividades é uma forma de se atingir o princípio da eficiência. Outrossim, aquele que prende tem especialização em prender, em abordar, em executar operações. Por outro lado, aquele que investiga tem especialização em interrogar, em realizar acareações enfim, é especialista em colher elementos de prova. Assim, qualquer tentativa de se unificar estas funções, que hoje estão bem delineadas através de inúmeros instrumentos normativos, estará afrontando o princípio da eficiência, através da máxima de "quem quer fazer tudo, acaba não fazendo nada".[29]
Denota-se assim, como já visto, que se trata exatamente da mesma razão que justifica a separação e harmonia dos poderes, sendo esses fundamentos do Estado Democrático de Direito, com sistemas de freios e contrapesos como ferramentas úteis para a preservação contra possíveis irregularidades nas atividades típicas dos poderes constituídos. Por outro lado, diante do exposto, pode-se afirmar ainda que esta separação de funções é ainda uma medida que visa proteger os direitos e garantias individuais.
Assim, com a existência de várias instituições exercendo a função de preservação da segurança pública, de modo que cada qual fiscaliza o exercício da outra, percebe-se facilmente que os direitos fundamentais estarão mais protegidos, uma vez que estarão sendo mais fiscalizados.
2.3 Perda do caráter de força reserva e auxiliar do Exército
Outra consequência da desmilitarização das Polícias Militares com grande repercussão para o país é a desvinculação das forças estaduais das Forças Armadas, ou mais especificamente, do Exército, uma vez que, como já visto, a Constituição Federal estabelece as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares como forças reservas e auxiliares.
Assim, em face de eventuais ameaças à Defesa Nacional ou de graves comprometimentos da ordem pública, a desmilitarização das Polícias Militares traria diversos efeitos negativos para as Forças Armadas, tais como: a) Perda de uma expressiva reserva pronta para imediata mobilização; b) Possibilidade de aumento considerável do emprego das Forças Armadas em missões que, tipicamente, seriam realizadas pelas PM’s, desviando as Forças Armadas da sua atividade-fim; c) Quando da realização de operações de garantia da lei e da ordem, nos termos da Lei Complementar nº 97/1999[30], o controle operacional dos órgãos de segurança pública seria dificultado, uma vez que se trataria de uma corporação com natureza civil; d) Nas hipóteses da decretação de estado de sítio, estado de defesa ou de intervenção federal, não haveria corporação militar estadual a ser passada ao controle operacional da força federal.
Ordinariamente, as Polícias Militares não são subordinadas ao Exército, salvo nos casos de mobilização ou de intervenção federal, sendo que a Inspetoria-Geral das Polícias Militares atua somente com o a coordenação e o controle das Polícias Militares, de modo a evitar que as mesmas acabem se tornando verdadeiros exércitos estaduais. Da mesma forma, o Exército não interfere no preparo e emprego das Polícias Militares, enquanto empenhadas nas atividades de segurança pública.
Porém, quando se analisa o quadro sob o enfoque da Defesa Nacional, verifica-se que os efetivos das nossas Forças Armadas são insuficientes diante da grande extensão territorial do Brasil, bem como de suas dimensões tanto geopolítica quanto estratégica, necessitando, assim, em uma eventual mobilização nacional, do emprego das Polícias Militares como reserva imediata do nosso Exército.
Tal afirmação é facilmente perceptível após compararmos os números de cada Força. Segundo dados do Ministério da Defesa[31], nossas Forças Armadas, compostas pelo Exército, Marinha e Aeronáutica, têm atualmente aproximadamente 370 mil homens no serviço ativo, com aproximadamente um milhão de homens compondo a Força de Reserva.
Já com relação ao efetivo das Polícias Militares, dados do IBGE[32] demonstram que os militares estaduais somam cerca de 500 mil homens. Assim sendo, denota-se que aproximadamente metade da Reserva é composta pelas Polícias Militares. O restante é composto por pessoas que já serviram o às Forças Armadas e atualmente são reservistas, bem como bem como integrantes da Marinha Mercante e da Aviação Civil, conforme estabelecido pelo Estatuto dos Militares[33].
No geral, tal parcela da reserva é composta por pessoas que tiveram ao menos um ano de treinamento militar. Porém, é custoso e exige grande esforço para que se possa mobilizar e treinar pessoas que, provavelmente, não tiveram qualquer contato com a vida militar desde o serviço militar obrigatório. Percebe-se assim que, caso ocorra a desmilitarização e a consequente extinção das Polícias Militares, nossa Força Terrestre perderia uma reserva de aproximadamente 500 mil homens em condições de pronto emprego. Sobre tal ponto, Rosa pontua:
A existência de uma força policial militar no caso brasileiro se faz necessária. Não se pode esquecer que as Forças Nacionais brasileiras por falta de uma política efetiva de defesa nacional possuem um contingente militar limitado, quando se analisa a extensão do território nacional. Países menores que o Brasil possuem recursos materiais e um contingente militar bem maior.[34]
Assim, caso seja necessária uma mobilização nacional, o Exército Brasileiro se valerá dos militares estaduais, integrantes das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares. Caso ocorra a desmilitarização, e assim tal reserva não mais existir, o Brasil certamente terá uma carência de efetivo, o que poderá acarretar em dificuldades para enfrentar uma eventual hostilidade estrangeira.
2.4 Extinção das Justiças Militares Estaduais
A Justiça Militar, uma das justiças especializadas existentes no ordenamento jurídico brasileiro, tem origem dentro da própria organização militar, pela necessidade do estabelecimento de determinadas regras de conduta aos militares, bem como a fixação de severas sanções pelo descumprimento de tais regras. Conforme aponta Carvalho, “na legislação de todos os países com instituições militares organizadas, sempre se faz presente a Justiça Militar e o Direito Militar”[35]. Por vezes, a origem da Justiça Militar no Brasil é associada ao período da Ditadura Militar (1964-1984), o que se trata de um equívoco, uma vez que a sua história, em nosso país, inicia-se ainda no período colonial, em 1808.
Em nosso atual sistema jurídico, a Justiça Militar divide-se em Justiça Militar Federal e Justiça Militar Estadual. A Justiça Militar Federal é competente para julgar, em regra, os militares integrantes das Forças Armadas, quando esses violarem os dispositivos do Código Penal Militar. Já a Justiça Militar Estadual é competente para o julgamento dos integrantes das Forças Auxiliares, ou seja, das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares.
O Justiça Militar Estadual apresenta ainda algumas peculiaridades. Atualmente, apenas nos estados de Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul a Justiça Militar é estruturada em duas instâncias, sendo a Primeira Instância formada pelos Juízes de Direito do Juízo Militar, bem como os chamados Conselhos de Justiça, que têm atuação perante as auditorias militares, com a Segunda Instância tendo os Tribunais de Justiça Militar, que são compostos por juízes que integram esses órgãos. Já nos outros estados da Federação, os Tribunais de Justiça Estaduais operam como o órgão de segunda instância da Justiça Militar.
Conforme já visto, o militar, em virtude das particularidades de sua profissão, está sujeito a diversos e rigorosos regramentos, mas ainda assim necessita que seus direitos e garantias fundamentais sejam observados, sendo esse o papel exercido pela Justiça Militar.
Porém, a permanência das Justiças Militares Federal e Estadual como ramo especializado do Poder Judiciário é alvo de questionamentos recorrentes. E uma eventual desmilitarização das Polícias Militares (e que poderia acarretar também a desmilitarização dos Corpos de Bombeiros Militares) significaria, em termos práticos, a extinção da Justiça Militar Estadual, uma vez que a mesma perderia os seus jurisdicionados.
As críticas à permanência da Justiça Militar como ramo especializado podem ser definidas basicamente em três argumentos: reduzido número de processos em trâmite, se comparada às demais Justiças Especializadas; custos elevados e uma suposta incompatibilidade da existência de um foro militar dentro de um Estado Democrático de Direito.
Porém, após análise da questão da reduzida carga processual, verifica-se que isso se traduz, na verdade, em celeridade dos julgamentos, o que se trata de Direito Fundamental, sendo um fator primordial nos julgamentos castrenses, em respeito ao réu, à hierarquia e a disciplina, questões estas imprescindíveis para que se mantenha o controle de cidadãos armados.
Do mesmo modo, a existência de uma jurisdição especializada para o julgamento dos crimes militares dentro de um Estado Democrático de Direito é justificável, uma vez a prática de tais crimes reflete diretamente na segurança do país, dos poderes constituídos, da lei e da ordem.
Como já visto, os militares estaduais estão sujeitos a legislações específicas, sendo exigido dos mesmos a manutenção de uma rígida e inflexível disciplina e hierarquia, sendo vedado a eles a atividade político-partidária, a greve, a sindicalização, bem como outros direitos sociais, tais como remuneração por trabalho noturno superior à do trabalho diurno, ou por serviço extraordinário fora da jornada diária de trabalho, sendo, portanto, uma classe especial de servidores públicos. Assim, pode-se constatar que a lei penal militar é mais severa e rigorosa do que a comum, exatamente pela função exercida pelos militares. Como bem delimitado por Rocha:
Temerário para a ordem democrática e para sociedade civil, vulnerável e desarmada, a inobservância de paradigmas rígidos de conduta nos quartéis, pois, quando as Forças militares se desorganizam, tornam-se impotentes para cumprirem sua missão constitucional de defender a Pátria, a sociedade, a lei e a ordem e os poderes constituídos, pondo em risco a soberania do Estado e a estabilidade política. Na verdade, o binômio hierarquia-disciplina, tutelado pela Lei Maior, há de ser interpretado, nesta contemporaneidade com significado lato, a traduzir-se em segurança pública e segurança do Estado.[36]
Desse modo, pode-se verificar que, a Justiça Militar, como uma justiça especializada, é a que detém o conhecimento e a competência necessária para resguardar os bens jurídicos tutelados pela Constituição.
Caso ocorra a desmilitarização, os novos policiais estariam sujeitos apenas às sanções da lei penal comum, bem como a julgamento pela Justiça Estadual Comum, obviamente menos severas do que as suas contrapartes militares e com os já conhecidos problemas de lentidão processual e alta carga de processos a serem julgados, o que, como visto acima, poderiam significar um verdadeiro risco à sociedade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A questão da desmilitarização das polícias infelizmente ainda sofre com uma carência de esclarecimentos. Em virtude disso, corre-se o risco de que mudanças ocorram sem que o assunto seja devidamente discutido e estudado. Uma mudança de tal porte em toda a estrutura da segurança pública nacional acarretaria em muitas outras consequências além das que foram demonstradas neste trabalho, como, por exemplo, a abertura da possibilidade de sindicalização dos policiais. O estudo dessa questão deve ser feito ainda de forma isenta, a fim de se evitar a contaminação político-ideológica em que o discurso pela desmilitarização das polícias militares está envolto.
Assim, diante do que foi exposto no presente trabalho, verifica-se a necessidade de se ponderar detidamente se a desmilitarização das Polícias Militares, sua unificação com as Polícias Civis, ou ainda outras alternativas tais como a criação da uma nova e única polícia civil, realmente resolveriam os problemas da segurança pública em nosso País, não podendo ser descartados os riscos de uma experiência fracassada, que poderia agravar os problemas.
Outro ponto a se considerar é que, no caso da proposta de desmilitarização da Polícia Militar, seria necessário o transcurso de um longo lapso, de aproximadamente vinte ou vinte e cinco anos, até que uma nova cultura de trabalho esteja disseminada por todo o efetivo, tempo necessário também para que ocorra uma renovação da tropa.
Do mesmo modo, importante observar ainda que os problemas que afligem a segurança pública em nosso país devem ser solucionados por meio de estudos e soluções práticas, e não com o desfazimento de corporações históricas e a extinção de toda uma categoria de servidores públicos apenas pelo estatuto ou disciplina castrenses das forças militares de polícia, sob o risco da perda de foco sobre as reais necessidades da segurança pública em nosso país.
Ademais, todo o estudo deve ser feito considerando-se a realidade brasileira, devendo todo e qualquer exemplo externo de gerenciamento de segurança pública ser analisado com ressalvas, em virtude das óbvias diferenças culturais existentes entre as nações. Interessante ainda mencionar o frisado por Rocha:
No País, hoje, não faltam doutores em segurança pública que nunca foram além do lustrar os bancos acadêmicos e as poltronas dos seus gabinetes, meros “pilotos” de dados estatísticos – nem sempre confiáveis –, e que jamais teriam a coragem física de acompanhar uma ronda policial, de enfrentar um briga de torcida organizada, de entrar, sob tiroteio, para pacificar uma favela e, muito menos, de ingressar em uma penitenciária amotinada. Todavia, estão ditando o que deve ser feito nessa seara.[37]
Por fim, pode-se observar também que ambas as instituições policiais existentes atualmente nos estados possuem particularidades e finalidades que as especializam e aconselham, pelo menos no presente momento, a manutenção de cada uma delas em sua respectiva área.
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