3 FUNÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO BRASIL E NA ARGENTINA
Doravante, serão examinadas as funções do Ministério Público em ambos os sistemas jurídicos comparados nesta pesquisa.
3.1 No Brasil
Mesmo a despeito de haver definido a função ou incumbência genérica da instituição no transcrito art. 127 ("a defesa da ordem jurídica..."), a Constituição Federal de 1988 ainda aponta, no seu art. 129, de forma não exaustiva, as funções institucionais específicas do Ministério, a saber:
"Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II – zelar pelo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União nos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;
VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração do inquérito policial, indicando os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria de entidades públicas".
§§ 1º a 4º - omissis.
Vê-se do texto constitucional que as funções do Ministério Público são por este desempenhadas, ora na qualidade de órgão agente, provocador, quer pela via extrajudicial como judicial; ora como órgão interveniente, no processo judicial. Outrossim, sua atuação se dá tanto em matéria comum como em matéria criminal.
No crime, destaca-se o fato de ser o Ministério Público o titular privativo da ação penal pública. Quanto ao cível, há várias disposições legais prevendo a atuação do Ministério Público, cabendo-lhe intervir obrigatoriamente em determinadas ações, como o Mandado de Segurança, a Ação Rescisória, as ações de família, as que envolvam interesses de menores. A propósito, nos termos do art. 82, III, do Código de Processo Civil Brasileiro, cabe ao Ministério Público funcionar como fiscal da lei em todas as causas onde vislumbrar interesse público.
No Brasil, o Ministério Público, através do Procurador-Geral da República [30], exerce, ainda, as ações destinadas ao controle direto (ou abstrato) da constitucionalidade das leis federais ou estaduais em face da Constituição Federal (Ação Direta de Inconstitucionalidade, Ação Declaratória de Constitucionalidade, Ação de Inconstitucionalidade Por Omissão, Representação Interventiva e Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental).
Os Procuradores-Gerais de Justiça, nos Estados, desempenham o mesmo papel, perante os Tribunais de Justiça Estaduais, visando ao controle das leis estaduais ou municipais em face das Constituições estatuais (art. 125, § 2º da Constituição Federal).
Por fim, é importante o registro da importantíssima função de ombudsman (ou de Defensor del pueblo, que é a denominação dessa instituição na Espanha e nos países de sul e centro-américa, de língua espanhola, que a adotaram) desempenhada pelo Ministério Público do Brasil, por imposição do inciso II, do art. 129, acima transcrito [31].
3.2 Na Argentina
Aqui também, pelas razões já conhecidas, impõe-se tratar do Ministério Público Federal e dos Ministérios Públicos provinciais da Argentina em textos separados.
3.2.1 Órbita federal
Tem a Fiscalia de Investigações Administrativas uma organização destacada no Ministério Público Fiscal, sendo integrada, além do Fiscal Nacional de Investigações Administrativas, também pelos Fiscais Gerais de Investigações Administrativas, Fiscais Gerais Adjuntos e Fiscais de Investigações Administrativas. Sua função é de investigar os administradores e servidores, quanto a desvio de recursos públicos, gestão desonesta etc., bem assim, promover ações perante os órgãos do Judiciário competentes, visando à responsabilização dos culpados. Tem essa Fiscalia atribuições semelhantes a uma das funções outorgadas pela Constituição Federal do Brasil ao Ministério Público como um todo, ou seja, a de ser um órgão de controle da Administração Pública.
O restante do Ministério Público Fiscal [32] tem a finalidade de realizar as demais atribuições típicas de Ministério Público, que podem ser resumidas em fiscalizar o cumprimento da lei e defender os interesses maiores da sociedade.
Ao Ministério Público da Defesa, como se vê do texto da lei orgânica, acima transcrito, cabe exercer atribuições de advogados públicos de pobres e incapazes, função essa que, no Brasil, através da promulgação da Constituição de 05/10/1988, foi retirada do Ministério Público, dada a incompatibilidade, quase sempre, das atividades de advocacia com as de Ministério Público [33].
Essa divisão do Ministério Público argentino leva Jofré [34] a considerar o Ministério Público da Defesa (também denominado pela doutrina de "Ministério Público Pupilar", em contraposição ao Ministério Público Fiscal) como uma criação das leis argentinas, pois constitui uma superafetação do Ministério Público Fiscal. Isto porque, por exemplo, os modelos italiano e francês atribuem ao Ministério Público as faculdades que correspondem às dos fiscais, assessores de menores e defensores argentinos, mas sem recorrer à divisão que se registra nos ordenamentos da Argentina.
Mas, se por um lado o Ministério Público Federal argentino – à semelhança dos Ministérios Públicos francês e italiano – ainda acumula as funções de advogar para (defender) pobres e incapazes, pelo menos foi excluída das suas atribuições a representação Judicial da Nação, conforme se deduz da leitura do artigo 9º (Incompatibilidades) da Lei nº 24.946, que veda o exercício da advocacia e da representação de terceiros em juízo, e, especialmente, do art. 27, que é expresso nesse sentido, verbis:
Artigo 27 – Ficam excluídas das funções do Ministério Público: a representação do Estado e/ou do Fisco em juízo, assim como o assessoramento permanente ao Poder Executivo e o exercício de funções jurisdicionais. Não obstante isso, o Poder Executivo por intermédio do Ministro correspondente, poderá dirigir-se ao Procurador ou ao Defensor Geral da Nação, conforme o caso, a fim de lhes propor a emissão de instruções gerais tendentes a coordenar esforços para tornar mais efetiva a defesa da causa pública, a persecução penal e a proteção dos incapazes, inabilitados, pobres e ausentes.
Tal como no Brasil e, aliás, em qualquer lugar, o Ministério Público na Argentina tem funções extrajudiciais e judiciais, atribuições penais e não-penais. Mas difere do Brasil, porque na Argentina o Ministério Público não é o titular privativo da ação penal pública.
Diferentemente do Brasil, não há previsão na Constituição Argentina de um meio de controle concentrado (também denominado controle direto ou, ainda, controle abstrato) de constitucionalidade das leis, tendo o Ministério Público como órgão legitimado.
O Ministério Público argentino também não tem a função de ombudsman, pois já dispõe desta última instituição, sob a denominação de Defensor del Pueblo, conforme previsto no art. 86 da Constituição Argentina [35], a qual tem inclusive legitimidade para agir judicialmente na defesa de direitos fundamentais dos indivíduos (cfe. Art. 86, no seu segundo parágrafo, e o art. 43, também no segundo parágrafo, da Constituição da Nação Argentina) [36].
3.2.2 Nas Províncias
Toma-se mais uma vez o exemplo da Província de Buenos Aires, desta vez para demonstrar as funções do Ministério Público nas diversas Províncias. A Lei Orgânica do Ministério Público Bonaerense, reza, no art. 1º, o seguinte:
Art. 1º. Função. O Ministério Público é o corpo de Fiscais, Defensores Oficiais e Assessores de Incapazes que, encabeçado pelo Procurador-Geral, atua com legitimação plena em defesa dos interesses da sociedade e em resguardo da vigência equilibrada dos valores jurídicos consagrados nas disposições constitucionais e legais.
Em tal caráter, tutela o interesse público e as garantias dos habitantes, requerendo a justa aplicação da lei e do direito, seja no concernente a interesses coletivos, difusos ou individuais, devendo velar pela limitação de seu exercício abusivo ou disfuncional.
O artigo 3º da mesma lei, em paralelo com o que ocorre com o Ministério Público no âmbito federal, impõe a órgãos do Ministério Público da Província de Buenos Aires – os Defensores Oficiais – a incumbência de defender os pobres e incapazes, podendo ter advogados como colaboradores.
Impõe-se o registro de que, na órbita das Províncias, é perceptível uma resistência no sentido de não se permitir avanços do Ministério Público na área da defesa de interesses difusos e coletivos. Para ilustrar tal assertiva, cabe aqui, mais uma vez, invocar o paradigma tomado antes, ou seja, o Ministério Público da Província de Buenos Aires.
Com efeito, a Lei do citado Ministério Público, em seu art. 1º, contém a definição das funções que competem ao órgão, enquanto o conceitua conforme transcrição supra, como "o corpo de fiscais, defensores oficiais e assessores de incapazes que, encabeçado pelo procurador geral, atua com legitimação plena na defesa dos interesses da sociedade e no resguardo da vigência equilibrada dos valores jurídicos consagrados nas disposições constitucionais e legais".
Ocorre que, do texto original do citado artigo, restou vetado pelo Poder Executivo o seguinte parágrafo: "Em tal caráter, tutela o interesse público e as garantias dos habitantes, requerendo a justa aplicação da lei e do direito, seja no concernente a interesses coletivos, difusos ou individuais, devendo velar pela limitação de seu exercício abusivo ou discricionário" [37].
O Poder Executivo, não obstante reconhecesse a plena autonomia orgânica e administrativa do Ministério Público, objetou a referência aos interesses coletivos ou difusos, por entender que significaria incursionar "em matéria sumamente árdua, que deve necessariamente entender-se e compatibilizar-se com normas constitucionais e competências e faculdades atribuídas a diversos funcionários específicos, como os juízes ou tribunais no contencioso administrativo e o defensor do povo" [38].
Em suma, persiste o visível desejo, nas províncias, de não se permitir que o Ministério Público conquiste o poder de interferir com veemência em temas que envolvem interesses difusos, pois isto, decerto, redundaria em seu constante enfrentamento, sobretudo, com o próprio Poder Público, de quem iria cobrar, em favor da sociedade, prestações sociais (direitos humanos de segunda geração), políticas públicas etc.
Na tentativa inútil de dissuadir a verdadeira conotação da postura descrita - qual seja a de impedir o alargamento das atribuições do Ministério Público na seara da proteção social contra os Poderes Constituídos -, os Governos Provinciais alegam que esse papel cabe a outras instituições, como o Defensor del Pueblo e os Tribunais.
Visto por esse ângulo que se acaba de demonstrar, pode-se afirmar que o Ministério Público do Brasil encontra-se bem mais avançado do que o Argentino, posto que a instituição como um todo – ou seja, o Ministério Público da União como também o dos Estados-membros, e não apenas o Ministério Público da órbita Federal, como ocorre na Argentina – tem amplos poderes para atuar em prol de direitos coletivos e difusos da sociedade, inclusive contra o Poder Público.
As demais observações feitas a respeito do Ministério Público argentino na órbita federal são todas aplicáveis aos Ministérios Públicos nas Províncias, devendo-se apenas ressaltar que o Defensor del Pueblo só é previsto na Constituição da Nação, tendo atribuições em todo o território.
4 GARANTIAS DA INSTITUIÇÃO "MINISTÉRIO PÚBLICO" E DOS SEUS MEMBROS
Na Argentina, assim como no Brasil, cuidou-se de estatuir garantias tanto para a instituição "Ministério Público" como para os seus membros, com vistas a possibilitar uma atuação eficaz e imparcial. A seguir, aponta-se as referidas garantias, começando pelo Brasil.
4.1 No Brasil
Aqui no Brasil, as garantias do Ministério Público e de seus membros estão previstas no art. 128, da Constituição, conforme transcrição infra:
Art. 128. Omissis
§§ 1º a 4º. Omissis
"§ 5º Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros:
I – as seguintes garantias:
a)vitaliciedade, após dois anos de exercício, não podendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em julgado;
b)inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente do Ministério Público, por voto de dois terços de seus membros, assegurada ampla defesa;
c)irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto à remuneração, o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, § 2º, I;
II – as seguintes vedações:
d)receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais;
e)exercer a advocacia;
f)participar de sociedade comercial, na forma da lei;
g)exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério;
h)exercer atividade político-partidária, salvo exceções previstas na lei".
Tratou o Constituinte de 1988, também, de estabelecer como princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional (§1º do art. 127) e de assegurar-lhe autonomia funcional e administrativa, a iniciativa de lei para a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares (com obrigatoriedade de provimento mediante concurso público), para fixação da política remuneratória e lei para a instituição dos planos de carreira (§2º do art. 127). Ademais, estabeleceu que o Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites da lei de diretrizes orçamentárias (§ 3º).
4.2 Na Argentina
Aqui se torna conveniente, mais uma vez, examinar separadamente as órbitas federal e provincial, como segue.
4.2.1 Órbita Federal
A atual Lei Orgânica do Ministério Público (Federal) argentino – Lei 24.946, de 11 de março de 1998, publicada no Boletim Oficial de 23/3/1998 –, no art. 1º confirma as garantias de independência, autonomia funcional e autarquia financeira da instituição, previstas no vigente art. 120 da Constituição da Nação. Além disso, nos dois primeiros dentre os três parágrafos do mesmo art. 1º, prevê a citada Lei as garantias de unidade para fins de atuação e a independência funcional dos membros da instituição, como se lê adiante:
Artigo 1º – O Ministério Público é um órgão independente, com autonomia funcional e autarquia financeira, que tem por função promover a atuação da justiça na defesa da legalidade e dos interesses gerais da sociedade.
Exerce suas funções com unidade de atuação e independência, em coordenação com as demais autoridades da República, mas sem sujeição a instruções ou diretivas emanadas de órgãos alheios à sua estrutura.
O princípio da unidade de atuação deve entender-se sem prejuízo da autonomia que corresponda como conseqüência da especificidade das funções dos fiscais, defensores e tutores ou curadores públicos, em razão dos diversos interesses que devem atender como tais.
Possui uma organização hierárquica que exige que cada membro do Ministério Público controle o desempenho dos inferiores e dos que lhe assistem, e fundamenta as faculdades e responsabilidades disciplinares que nesta lei se reconhecem aos distintos magistrados ou funcionários que o integram.
Em tais particularidades se verifica muita semelhança entre o Ministério Público do Brasil (como um todo) e o Ministério Público da Argentina (da órbita federal).
4.2.2 Nas Províncias
Nas Províncias, a matéria varia em cada Província, mas, no que concerne ao aspecto da independência, observa-se também a tendência das Províncias no sentido de assegurá-la de maneira cada vez mais ampla, ou seja, conferindo-se independência funcional aos membros, autonomia administrativa à instituição, e também financeira, esta mediante o destaque de dotações orçamentárias próprias para atender a necessidades peculiares de pessoal, material etc., além daquelas verbas do próprio Judiciário (quando neste inseridos), das quais já usufrui só pelo fato de ser parte desse Poder.
Com referência à Província de Buenos Aires, ainda tomada como paradigma dos Ministérios Públicos das províncias argentinas, veja-se o que reza a sua "Lei do Ministério Público" (Lei 12.061, sancionada em 11/12/1997, promulgada em 19/12/1997 e publicada no Boletim Oficial de 8 e 9/01/1998):
Art. 2º - Princípios. O Ministério Público é parte integrante do Poder Judiciário e goza da autonomia e independência que lhe outorga a Constituição para o devido cumprimento de sua função requerente.
Sua organização é hierárquica, e está regida pelos princípios de: unidade, indivisibilidade, flexibilidade e descentralização.
Da leitura do citado dispositivo legal, conclui-se que o Ministério Público de Buenos Aires é parte integrante do Poder Judiciário, o que por si só já lhe assegura independência em relação aos demais Poderes. Não obstante, a Constituição é enfática na outorga de autonomia e independência para o devido cumprimento de sua função requerente.
Por sua vez, os princípios da unidade, indivisibilidade, flexibilidade e descentralização visam à garantia do funcionamento imparcial e eficaz da instituição.
Há que se destacar, ainda, o artigo 4º, da mesma Lei, que equipara os membros do Ministério Público aos do Judiciário, em termos de direitos e imunidades, dando-lhes, assim, segurança para exercer com maior independência o seu papel.
Em termos de recursos, está previsto no art. 7º, da citada Lei do Ministério Público, que, além dos recursos previstos no orçamento geral do Poder Judiciário, o Ministério Público terá assinalada uma partida especial para atender os gastos que demandem o equipamento dos órgãos, capacitação de seus membros, o sustento de programas de assistência e proteção à vítima, testemunhas e incapazes e o devido cumprimento de suas funções.
