A atividade primordial da Medicina e da Psicologia de Tráfego, qual seja a avaliação da sanidade física e mental dos candidatos ou condutores de veículos automotivos, ocorre no âmbito do serviço médico e de psicologia de tráfego do DETRAN das diversas Unidades Federadas e do Distrito Federal, assim como nas clínicas particulares por eles credenciadas em seus domínios de circunscrição. Desta forma, esta atuação fica situada administrativamente na esfera estadual do Sistema Nacional de Trânsito conforme o estabelecido pela Lei nº 9503, de 23 de setembro de 1997, que institui o Código de Trânsito Brasileiro (CTB).
Indubitavelmente, é pela interpretação desta Lei e das Resoluções dela derivadas, que são configurados basicamente o papel dessas clínicas no Sistema e seus perfis de atuação. Embora razoavelmente conhecidos pelos usuários, administradores e funcionários do Sistema, estes instrumentos legais não são suficientes para contemplar todos os aspectos jurídicos atinentes à atividade exercida pelas clínicas em sua relação com o Estado. As características e o tipo de relacionamento com os setores responsáveis pelas suas atividades, seu direcionamento e suporte legal, expressas no arcabouço jurídico da Nação na forma direta e indireta, não têm sido claramente interpretados, quer pela sociedade, pelo mercado ou mesmo pelo Estado, o que é o ponto nevrálgico da questão que se pretende colocar nestes comentários. O desconhecimento ou desconsideração de particularidades que afetam este tipo de prestação de serviço, via de regra, justificam algumas dificuldades (principalmente de natureza econômica) por que passa o setor, uma vez que se observam importantes falhas e incorreções no trato jurídico e administrativo de suas relações com o Estado.
A par do que está determinado no campo específico da legislação do trânsito brasileiro, há que serem consideradas todas as particularidades previstas na legislação geral da nação, que afetem serviços da mesma natureza daqueles executados pelas clínicas.
Um melhor entendimento do arcabouço jurídico brasileiro e das relações entre os diferentes setores governamentais, pode levar à identificação de lacunas que soem ser preenchidas, assim como de possíveis soluções para alguns problemas que envolvem as clínicas credenciadas e suas atividades fim. Para tanto, há que se compreender minimamente o que seja o ordenamento jurídico de um país, ou seja, o conjunto das leis existentes.
Este conjunto forma uma estrutura piramidal hierarquizada, figurando em seu ápice a Constituição como lei maior. É a esta macroestrutura que devem ater-se todos os órgãos do Estado. Este ordenamento, por sua vez, deve ser entendido não apenas como um conjunto hierarquizado de normas jurídicas frias, mas, substancialmente, como a manifestação da organização, da unidade, da estrutura social ou, ainda, como idéia da totalidade organizada em que se configura o Estado, como tradução de uma organização social.
O sentido unitário desse ordenamento é garantido pela sua coesão interna, como se fosse uma teia funcionalmente articulada entre suas partes. Esta unidade estrutural, porém, não é abstrata. Sobre este conjunto de normas escritas, chamado de legislação, é que as forças dinâmicas da sociedade atuam, constantemente reconstruindo-a para mantê-la atualizada. Podemos então conceituar o ordenamento jurídico de um país muito mais do que como um punhado de leis, mas como a expressão de um conjunto de princípios estruturais formulados por meio de normas dinâmicas, que se ajustam à realidade como uma resultante da ação das diversas forças sociais existentes, preservando sempre a unidade e a integridade social da nação. Posto isto, entende-se que o conteúdo das leis é a Justiça, determinada pelo interesse maior de um bem comum social, o interesse público.
Assim sendo, todos os assuntos que afetem a sociedade são passíveis de serem expressos em legislação pertinente, a qual deve ser respeitada e sistematicamente dinamizada para a preservação da integridade do Estado.
No caso específico das clínicas credenciadas pelo DETRAN, podemos claramente discernir sua inserção legal no patamar maior, constitucional, percorrer algumas das normas jurídicas decorrentes, seguir a cadeia até a esfera administrativa estadual e observar se as condições previstas em lei estão sendo devidamente atendidas.
Neste ponto é importante que se evidencie a peculiaridade dos serviços prestados por estas clínicas. Sua atividade fim, a realização dos exames de aptidão física e mental dos condutores ou candidatos à Carteira Nacional de Habilitação, é uma prerrogativa do Estado, conforme o estabelecido pelo Código de Trânsito Brasileiro (CTB), no artigo 147: "O candidato à habilitação deverá submeter-se a exames realizados pelo órgão executivo de trânsito...".
Os artigos 148 e 22, respectivamente, permitem que estes serviços sejam prestados pelo Estado com a participação de entidades privadas, devidamente credenciadas para tal função: "Os exames de habilitação, exceto os de direção veicular, poderão ser aplicados por entidades públicas ou privadas credenciadas pelo órgão executivo de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, de acordo com as normas estabelecidas pelo CONTRAN"; "Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição:... X – credenciar órgãos ou entidades para a execução de atividades previstas na legislação de trânsito, na forma estabelecida em norma do CONTRAN".
Desta forma, com participação estruturalmente prevista na composição do Sistema Nacional de Trânsito, definidas como executoras de uma atribuição do Estado, as clínicas caracterizam-se como uma extensão do serviço público, assumindo co-participação na responsabilidade de implantação da política setorial. Em outras palavras, não prestam serviços comuns, prestam serviços públicos.
Porém, tão importante quanto esta inserção estrutural, consiste o teor das atividades por elas desenvolvidas. Desde a importância jurídica do estabelecimento da aptidão física e mental dos condutores para que se possa aplicar a lei em todas as suas reservas até a atual compreensão da avaliação das condições físicas e mentais dos homens que dirigem veículos automotores como uma abordagem fundamental em saúde pública, em nível de prevenção primária, quando se pretende atuar sobre os fatores de risco relacionados aos acidentes e violência. Dentre todos os fatores que contribuem na gênese dos acidentes de trânsito, é o fator humano o responsável por 90% das ocorrências.
A Política Nacional de Redução da Morbimortalidade por Acidentes e Violências, publicada na Portaria GM/MS nº 737 de 16 de maio de 2001, do Ministério da Saúde, admite a extraordinária magnitude dos acidentes de trânsito no panorama nacional, inclusive do ponto de vista econômico, e reconhece que a implantação do Código de Trânsito Brasileiro configura "o mecanismo legal e eficaz para a diminuição dos principais fatores de risco envolvendo condutor, pedestre, veículos e via pública".
Assim, a adequada habilitação de um condutor passa a ser uma questão de estratégica importância, tornando-se o escopo daquilo que qualifica de público um serviço, qual seja o atendimento de uma necessidade coletiva no interesse do bem do indivíduo, do grupo e da própria sociedade como bem em si mesma.
Em suma, clínicas credenciadas são entidades privadas que estão, estrutural e conceitualmente, qualificadas para prestar serviços de utilidade pública, por meio de uma delegação de competência do Estado. Nesta situação, se enquadram numa figura de natureza jurídica prevista no artigo 175 da Constituição da República Federativa do Brasil, onde está expressa a responsabilidade primeira do Estado na prestação de serviços públicos e onde está definido sob quais condições gerais a delegação de competência deve ser estabelecida aos concessionários e permissionários desses serviços:
"Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I-O regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato, de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II-Os direitos dos usuários;
III-Política tarifária;
IV-A obrigação de manter serviço adequado".
Os quatros incisos do parágrafo único deste artigo consubstanciam o âmbito dos efeitos jurídicos necessariamente conseqüentes à condição de concessionários ou permissionários. Ademais, outras disposições constitucionais alinham-se em consonância com este artigo, a saber:
-Artigo 5, inciso XXXII - atribui ao Estado o dever de promover a defesa do consumidor;
-Artigo 22, inciso XXVII - defere competência à União para legislar sobre Normas gerais de licitação e contratação, pela Administração Pública;
-Artigo 24, inciso VIII - confere competência à União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente e ao consumidor;
-Artigo 37, parágrafo 3º - atribui à lei a disciplina sobre as reclamações relativas à prestação de serviços públicos;
-Artigo 37, parágrafo 6º - estabelece a responsabilidade objetiva do Estado;
-Artigo 43, parágrafo 2º, inciso I - prevê, dentre os incentivos regionais a serem fixados em lei, a igualdade de tarifas e de outros custos e preços de responsabilidade do Poder Público;
-Artigo 170, incisos IV e V - consagra, dentre os princípios informadores da ordem econômica, os da livre iniciativa, da livre concorrência e da defesa do consumidor.
A par deste referencial maior, a regulamentação do artigo 175 da Constituição inicia-se pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, seguidas da Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995, que estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências e pela Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, que é o Código do Consumidor e, finalmente, pela Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, que é o Código Tributário Nacional.
São leis a que devem submeter-se os Estados, Municípios e Distrito Federal, pois têm elas alcance nacional e regulamentam um princípio constitucional que é base de valor e conteúdo de referência para o ordenamento jurídico, tendo em vista a supremacia constitucional na expressão da diretriz de organização social adotada pelo Estado para contemplar o interesse maior da Nação.
Assim, ao situarem-se as clínicas credenciadas no patamar dos concessionários e permissionários de serviços públicos, passa a existir, nas suas relações com o Estado, a obrigatoriedade de um tratamento adequado ao arcabouço jurídico e administrativo pré-existente, disciplinado dentro dos princípios e normas do Direito Administrativo.
A formalização desta relação deve ser feita, necessariamente, por um contrato administrativo que defina seu caráter especial de parceria e colaboração comum na tarefa de satisfazer as necessidades públicas. O contrato é lei entre as partes e se configura, essencialmente, na seguinte dualidade: de um lado o Poder Público usufrui todos os poderes indispensáveis à proteção do interesse público substanciado no contrato; de outro lado, cabe ao particular integral garantia dos interesses privados de sobrevivência que ditam sua participação no vínculo. Deste modo, para atingir o interesse geral através do interesse particular, a norma jurídica e a administrativa prevêem a harmonização destes pólos mediante o dever legal de instituir, assegurar e respeitar, nos contratos, a chamada equação econômico-financeira, formada pelas obrigações assumidas pelo contratante versus a compensação econômica correspondente ao contratado, viabilizada por meio de sistema tarifário, previsto já no artigo 77 do Código Tributário Nacional: "As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço púbico específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição".
Nas condições em que normalmente ocorre o funcionamento das clínicas em grande parte do território nacional, não se observa o amparo do Estado àqueles que desenvolvem um serviço que lhe é de responsabilidade, como previsto em lei. À mercê das leis de mercado e da livre concorrência, as clínicas ficam sujeitas a pressões de auto-escolas, que funcionam como reguladoras e direcionadoras do fluxo de candidatos e condutores, aviltam preços e, na busca de clientela, efetuam manobras muitas vezes incompatíveis com o tipo de prestação de serviço que lhes é próprio. A única fonte de recursos para ela estipulada é definida como preço em tabelas do DETRAN. Entretanto, estes valores, previstos na Resolução 80 do CONTRAN, são determinados pela Associação Médica Brasileira e pelo Conselho Federal de Psicologia para pagamento dos honorários de seus profissionais, mas acabam servindo também como fonte de sustentação administrativa da empresa, na inexistência de alternativa. Pelo visto e por direito, a composição dos valores de remuneração pelos serviços de uma clínica credenciada deveria ser mista: taxa, para os custos administrativos de manutenção e investimento; preço: para a remuneração do trabalho dos profissionais peritos examinadores, regulados por seus Conselhos e Associações.
Por outro lado, com um contrato firmado dentro de preceitos técnicos fundamentados em bases epidemiológicas, pode o Estado atuar na direção de uma ação eficaz sobre o panorama da morbimortalidade por acidentes, assegurando formalmente, mediante atuação supervisionada das clínicas credenciadas, a implantação de um programa coordenado de ação, implícito nas cláusulas contratuais, pois a titularidade dos serviços pertence à entidade pública a quem compete a sua prestação.
Fica bem evidente, portanto, que a legislação que se aplica às clínicas credenciadas é mais vasta do que a específica para o trânsito. Não se esgota, tampouco, no contexto jurídico a que nos referimos neste artigo. Pelo contrário, é a partir dele que se desenvolve toda a tecedura legal que dá forma, unidade e substância à organização administrativa do País para atender aos seus objetivos sociais e onde devem ser identificadas todas as demais imbricações relacionadas a estas clínicas prestadoras de tão especial serviço.
O produto do trabalho da medicina e da psicologia de tráfego, ou melhor, a correta avaliação das condições de sanidade física e mental dos condutores de veículos automotores, de vital relevância para a redução dos acidentes e violência no País, afeta a sociedade de modo uniforme em todas as faixas etárias, independentemente de padrões econômicos, sociais, urbanos ou rurais, acompanhando a distribuição dos acidentes de trânsito. E é a preservação do bem-estar desta sociedade que deve ser assegurada pelo cumprimento do arcabouço legal estabelecido para protegê-la.
Reconhecer todas as correlações jurídicas e administrativas que decorrem da condição das clínicas de tráfego credenciadas como concessionárias do serviço público é uma importante diretriz de trabalho e pesquisa que tange a todos os interessados na medicina e psicologia de tráfego e pode compor um vetor dinâmico de pressão no sentido do cumprimento imediato dos princípios constitucionais postos em lei. A prática, fora destas normas, caracteriza uma outra ordem e o Estado não pode ser o primeiro a desrespeitar suas próprias leis, tendo em vista que desobediência jurídica é crime.
Pelo princípio de que todos são iguais perante a lei, e a lei é única para toda a Nação, as clínicas credenciadas devem ter o mesmo tratamento reservado aos demais concessionários ou permissionários de serviços públicos.
Nota: Todos os grifos constantes neste artigo são nossos.
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