INTRODUÇÃO
O presente artigo visa analisar os aspectos da Lei 13.097/2015 que trata da concentração dos atos na matrícula do imóvel e seus reflexos na Resolução CONAMA 420/2009. O legislador inovou no ordenamento jurídico ao positivar o Princípio da Concentração dos Atos na matrícula do imóvel reforçando as garantias aos negócios jurídicos dessa natureza. A Resolução CONAMA em questão determina a comunicação do passivo ambiental ao Cartório de Registro de Imóveis em caso de área contaminada ou reabilitada para uso declarado ganhando novos contornos em sua aplicabilidade com o advento da Lei de concentração dos atos na matrícula do imóvel.
DA CONCENTRAÇÃO DOS ATOS REGISTRAIS NA MATRÍCULA DO IMÓVEL PELA LEI 13.097/2015.
A lei geral que rege os registros públicos no ordenamento jurídico brasileiro é a Lei 6.015/73 depreendendo-se que a expressão “registro”, propriamente dita, em regra é utilizada para os atos constitutivos, translativos ou declaratórios de direitos reais sobre imóveis, e a expressão “averbação”, se aplica aos atos secundários, que dependem de um registro anterior, que será modificado ou extinto.
Na matrícula única do imóvel encontram-se todos os atos jurídicos relativos a um determinado ao bem específico de modo a simplificar o acesso a tais informações.
Os registros públicos têm como função principal a publicidade dos atos jurídicos, a fim de que estes possam irradiar eficácia jurídica erga omnes, autorizando a oponibilidade a terceiros dos direitos constantes registrados.
No entanto, questões consideradas imprevisíveis poderiam levar a perda de um imóvel mesmo as partes tomando diversas cautelas para garantir o negócio jurídico realizado.
Preponderava no direito imobiliário a lógica da presunção relativa, tendo em vista que o negócio jurídico poderia ser invalidado com a superveniência de eventos que o tornariam viciado, por defeitos, ausência de requisitos ou outros aspectos.
Contudo, o Princípio da Concentração já vinha sendo aplicado em decisões judiciais. Esse Princípio visa concentrar todas as informações e direitos que tenham influência no registro imobiliário. A situação jurídica que não estiver na matrícula, não será oponível, uma vez que não atinge o imóvel. Não obstante a jurisprudência pátria já havia construído entendimento no seguinte sentido:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE TESTAMENTO. AVERBAÇÃO DA LIDE NO REGISTRO IMOBILIÁRIO DE DEMANDA JUDICIAL PENDENTE. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA (ART. 273 CPC). AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTOS. INDEFERIMENTO. Admite-se a averbação da lide no registro imobiliário, visando dar publicidade, respaldada no principio da concentração que empresta eficácia aos registros contidos na matrícula do imóvel. A presença da verossimilhança da alegação, atestada por prova inequívoca, e o receio de dano irreparável ou de difícil reparação (art. 273, I, do CPC) são pressupostos que devem estar presentes para a concessão de tutela antecipada. AGRAVO DE INSTRUMENTO PARCIALMENTE PROVIDO. (Agravo de Instrumento Nº 70030685432, Sétima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: André Luiz Planella Villarinho, Julgado em 30.9.2009).
O Superior Tribunal de Justiça editou a súmula nº 375, com base na jurisprudência, que protege os direitos do terceiro adquirente de imóvel de boa-fé.
Súmula 375-STJ: “O reconhecimento da fraude de execução depende do registro da penhora do bem alienado ou da prova de má-fé do terceiro adquirente”.
Com intuito de reforçar as garantias jurídicas dos negócios imobiliários o legislador modificou o ordenamento jurídico promovendo maior segurança jurídica ao ambiente negocial. Essa modificação ocorreu por meio da edição da Lei 13.097/2015, uma conversão em lei da Medida Provisória 656/2014.
A Lei inova no ordenamento jurídico ao concentrar na matrícula do imóvel os atos jurisdicionais passando a determinar que sejam registradas ou averbadas na matrícula do imóvel os litígios e as questões referentes ao bem positivando, assim, promovendo a positivação do Princípio da Concentração.
Art. 54. Os negócios jurídicos que tenham por fim constituir, transferir ou modificar direitos reais sobre imóveis são eficazes em relação a atos jurídicos precedentes, nas hipóteses em que não tenham sido registradas ou averbadas na matrícula do imóvel as seguintes informações: (Vigência)
I - registro de citação de ações reais ou pessoais reipersecutórias;
II - averbação, por solicitação do interessado, de constrição judicial, do ajuizamento de ação de execução ou de fase de cumprimento de sentença, procedendo-se nos termos previstos do art. 615-A da Lei no5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil;
III - averbação de restrição administrativa ou convencional ao gozo de direitos registrados, de indisponibilidade ou de outros ônus quando previstos em lei; e
IV - averbação, mediante decisão judicial, da existência de outro tipo de ação cujos resultados ou responsabilidade patrimonial possam reduzir seu proprietário à insolvência, nos termos do inciso II do art. 593 da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.
Parágrafo único. Não poderão ser opostas situações jurídicas não constantes da matrícula no Registro de Imóveis, inclusive para fins de evicção, ao terceiro de boa-fé que adquirir ou receber em garantia direitos reais sobre o imóvel, ressalvados o disposto nos arts. 129 e 130 da Lei no 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, e as hipóteses de aquisição e extinção da propriedade que independam de registro de título de imóvel. (grifo nosso).
A Lei excepcionou os casos de Ineficácia, em relação à massa falida, dos atos de registro de direitos reais e de transferência de propriedade realizados após a decretação da falência, salvo se tiver havido prenotação anterior e a hipótese que independente de registro de título pode ser oponível ao terceiro adquirente de boa-fé, como na aquisição de propriedade ou Extinção e perda da propriedade (usucapião e aquisição por acessão).
Sendo assim, em regra os negócios jurídicos realizados serão eficazes caso não estejam registrados ou averbados defeitos que o possam macular, ainda que sejam processos pendentes.
Essa inovação remete a uma alteração profunda na segurança jurídica dos negócios imobiliários privilegiando a boa-fé e fortalecendo o instituto do Registro de Imóveis e aumentando a garantia nos casos de alienação de imóveis, financiamento, cessão e agilizando a realização de negócios gerando economia e crescimento do mercado.
Certo é que há um aumento do número de situações em que se torna necessário a publicidade e sua inserção na matrícula, como nos casos de confisco de áreas utilizadas para o cultivo de plantas psicotrópicas, por sentenças criminais e as questões ambientais, bem como, o registro dos passivos ambientais criados sobre os imóveis, como áreas contaminadas.
No inciso II do art. 54 da referida lei assim determina:
III - averbação de restrição administrativa ou convencional ao gozo de direitos registrados, de indisponibilidade ou de outros ônus quando previstos em lei; e
DO REGISTRO DA ÁREA CONTAMINADA OU REABILITADA.
A Constituição Federal de 1998 ressaltou o direito ambiental como direito constitucional preconizando em seu art. 225 que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.”
De outra forma, a Carta Magna, lançou sobre o direito de proprieda a marca do Princípio da Função Social da Propriedade em seu art. 5, inciso XXIII.
Para BEJAMIN (2007) “A ecologização da Constituição, portanto, teve o intuito de, a um só tempo, instituir um regime de exploração limitada e condicionada (= sustentável) da propriedade e agregar à função social da propriedade, tanto urbana como rural, um forte e explícito componente ambiental. Os arts. 170, VI e 186, II, da Constituição brasileira, inserem-se nessa linha de pensamento de alteração radical do paradigma clássico da exploração econômica dos chamados bens ambientais. Com novo perfil, o regime da propriedade passa do direito pleno de explorar, respeitado o direito dos vizinhos, para o direito de explorar, só e quando respeitados a saúde humana e os processos e funções ecológicos essenciais.”
O registro e a averbação das restrições ambientais, na matrícula dos imóveis, por certo, torna eficaz de publicização de direitos e contribui para que se atinja as finalidades direito ambiental alçando o instituto do Registro de Imóveis a uma nova dimensão de direitos registráveis com segurança jurídica e eficácia erga omnes e como instrumento de proteção ambiental.
Certo é que, os passivos ambientais devem ter com a publicidade na matrícula dos imóveis envolvidos uma medida essencial para que eventuais terceiros interessados na aquisição dos imóveis envolvidos terão acesso às obrigações assumidas pelo proprietário do imóvel, tais como o dever de adoção de ações de controle, preservação e recuperação ambiental.
A Resolução CONAMA Nº 420/2009 dispõe sobre critérios e valores orientadores de qualidade do solo quanto à presença de substâncias químicas e estabelece diretrizes para o gerenciamento ambiental de áreas contaminadas por essas substâncias em decorrência de atividades antrópicas sendo publicada no DOU nº 249, de 30/12/2009, págs. 81-84.
Em seu art. 6, inciso V, define que a contaminação é a “presença de substância(s) química(s) no ar, água ou solo, decorrentes de atividades antrópicas, em concentrações tais que restrinjam a utilização desse recurso ambiental para os usos atual ou pretendido, definidas com base em avaliação de risco à saúde humana, assim como aos bens a proteger, em cenário de exposição padronizado ou específico;
A referida Resolução previu ainda que os órgãos ambientais competentes, quando da constatação da existência de uma área contaminada ou reabilitada para o uso declarado, comunicarão formalmente ao Cartório de Registro de Imóveis da Comarca onde se insere determinada área, bem como, ao cadastro imobiliário das prefeituras e do Distrito Federal:
Art. 37. Os órgãos ambientais competentes, quando da constatação da existência de uma área contaminada ou reabilitada para o uso declarado, comunicarão formalmente:
I - ao responsável pela contaminação;
II - ao proprietário ou ao possuidor da área contaminada ou reabilitada;
III - aos órgãos federais, estaduais, distrital e municipais de saúde, meio ambiente e de recursos hídricos;
IV- ao poder público municipal;
V - à concessionária local de abastecimento público de água; e
VI - ao Cartório de Registro de Imóveis da Comarca onde se insere determinada área, bem como ao cadastro imobiliário das prefeituras e do Distrito Federal.
Parágrafo único. Deverão ser criados pelo Poder Público mecanismos para comunicação de riscos à população adequados aos diferentes públicos envolvidos, propiciando a fácil compreensão e o acesso à informação aos grupos social e ambientalmente vulneráveis.
Segundo Paulo Leme Machado (MACHADO, 2013): “A Lei 8.028/1990, ao dar nova redação ao art. 6a da Lei 6.938/1981. deu a seguinte redação para o art. 6a, II: “Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial a sadia qualidade de vida”.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – caracteriza-se como um órgão executivo que possui competência de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, além de deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida, conforme estabelece a Constituição Federal.
A doutrina apresenta algumas divergências e, em alguns casos doutrinadores estabelecem que as resoluções do CONAMA padecem de inconstitucionalidade formal, uma vez que não são elaboradas pelo Poder Legislativo, mas por órgão pertencente ao Poder Executivo que não possuiriam legitimidade para produção de leis.
Contudo, a jurisprudência dos tribunais superiores tem o entendimento que se trata de uma autorização legal para editar normas de caráter geral de modo a complementar a legislação ambiental devendo estar vinculadas as normas estaduais e municipais, pois são atos que não revelariam inconstitucionalidade por serem secundários e regulamentares.:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. OBRA EMBARGADA PELO IBAMA, COM FUNDAMENTO NA RESOLUÇÃO DO CONAMA N. 303/2002. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. EXCESSO REGULAMENTAR. NÃO-OCORRÊNCIA. ART. 2º, ALÍNEA 'F', DO CÓDIGO FLORESTAL NÃO-VIOLADO. LOCAL DA ÁREA EMBARGADA. PRETENSÃO DE ANÁLISE DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO-CONHECIDO. 1. O fundamento jurídico da impetração repousa na ilegalidade da Resolução do Conama n. 303/2002, a qual não teria legitimidade jurídica para prever restrição ao direito de propriedade, como aquele que delimita como área de preservação permanente a faixa de 300 metros medidos a partir da linha de preamar máxima. 2. Pelo exame da legislação que regula a matéria (Leis 6.938/81 e 4.771/65), verifica-se que possui o Conama autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio ambiente e dos recurso naturais, inclusive mediante a fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente, não havendo o que se falar em excesso regulamentar. 3. Assim, dentro do contexto fático delineado no acórdão recorrido, e, ainda, com fundamento no que dispõe a Lei n. 6.938/81 e o artigo 2º, "f", da Lei n. 4.771/65, devidamente regulamentada pela Resolução Conama n. 303/2002, é inafastável a conclusão a que chegou o Tribunal de origem, no sentido de que os limites traçados pela norma regulamentadora para a construção em áreas de preservação ambiental devem ser obedecidos. 4. É incontroverso nos autos que as construções sub judice foram implementadas em área de restinga, bem como que a distância das edificações está em desacordo com a regulamentação da Resolução Conama n. 303/2002. Para se aferir se o embargo à área em comento se deu apenas em razão de sua vegetação restinga ou se, além disso, visou à proteção da fixação de dunas e mangues, revela-se indispensável a reapreciação do conjunto probatório existente no processo, o que é vedado em sede de recurso especial em virtude do preceituado na Súmula n. 7, desta Corte. 5. Recurso especial não-conhecido.” (REsp 994.881/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, primeira turma, Superior Tribunal de Justiça, julgado em 16.12.2008. dj. 09.09.2009).
Mutirões Ambientais: Não-Conhecimento
Concluído o julgamento de mérito de ação direta (Lei 9.868/99, art. 12), ajuizada pela Confederação Nacional da Indústria – CNI contra a Instrução Normativa IBAMA 19/2001 e a Resolução CONAMA 3/88, que dispõem sobre a possibilidade de participação de entidades civis na fiscalização de reservas ecológicas e áreas de proteção ambiental, na qualidade de agentes ambientais voluntários (v. Informativo 291). O Tribunal, por maioria, não conheceu da ação em virtude da natureza secundária dos atos impugnados, os quais, respectivamente, regulam a Lei 9.605/98 (art. 70, § 2º) e a Lei 6.938/81 (arts. 4º, 5º e 6º, II e VI), de modo que os eventuais excessos do poder regulamentar dos atos impugnados não revelariam inconstitucionalidade, mas sim eventual ilegalidade frente à Leis ordinárias regulamentadas, cuja análise é incabível em sede de controle abstrato de normas. Vencidos os Ministros Ilmar Galvão e Marco Aurélio.
ADI 2.714-DF, rel. Min. Maurício Corrêa, 13.3.2003. (ADI-2714)
CONCLUSÃO
Com o advento da Lei 13.097/2015 as ocorrências importantes e pertinentes ao imóvel, ou aos titulares dos direitos reais, devem ser registradas na matrícula no Cartório de Registro de Imóveis como forma de possibilitar a ampla publicidade e assim garantir a preservação dos direitos e interesses dos terceiros adquirentes de boa-fé, conforme determinou o parágrafo único do art. 54 da referida lei.
O novel diploma jurídico estabeleceu que dentre as obrigatoriedades de registro, para dar eficácia ao negócio jurídico celebrado, está a averbação de restrição administrativa ou convencional ao gozo de direitos registrados, de indisponibilidade ou de outros ônus quando previstos em lei.
A Resolução CONAMA 420/2009, em seu art. 37 previu que os órgãos ambientais competentes, quando da constatação da existência de uma área contaminada ou reabilitada para o uso declarado, comunicarão formalmente ao Cartório de Registro de Imóveis da Comarca onde se insere determinada área, bem como ao cadastro imobiliário das prefeituras e do Distrito Federal.
Assim, uma combinação do art. 54, inciso III e seu parágrafo único da Lei 13.097/2015 com o art. 37 da Resolução CONAMA 420/2009 leva-nos ao entendimento de que a ausência de averbação da existência de uma área contaminada ou reabilitada para uso declarado, por parte das autoridades ambientais, não pode ser oponível ao terceiro de boa-fé com vistas à anulação do negócio jurídico, tendo em vista que a jurisprudência dos tribunais superiores demonstram que as Resoluções do CONAMA são oriundas de autorização legislativa e manifestação do poder regulamentar com características de normais gerais complementar a legislação ambiental devendo estar vinculadas as normas estaduais e municipais.
Certo é que a impossibilidade de opor ao terceiro de boa-fé a ausência do registro no cartório de imóveis na forma do art. 37 da Resolução 420/2009 se refere apenas a eficácia do negócio jurídico realizado e não interfere na responsabilidade ambiental, tendo em vista a natureza propter rem do dano ambiental e a função social da propriedade, assuntos a serem abordados em um outra oportunidade.
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