O processo de reeleição vai chegar ao fim sem ser muito bem compreendido pelos políticos brasileiros. A máxima eleitoral de nossa legislação é a não utilização da máquina pública, que corresponde aos benefícios de atendimento da população em proveito de campanhas eleitorais. Em síntese significa o candidato à reeleição atender com maior carinho o “seu” eleitor e angariar votos com isso.
Dentre os itens desse beneficiamento a quem é candidato à reeleição está o uso da propaganda institucional das administrações. Em detrimento a quem não é ocupante de cargo no Poder Executivo (prefeito, governador e presidente), o uso da propaganda para difundir o nome do candidato à reeleição pode ser até um problema grave. Para frear isso a legislação impôs regras que são bem claras no que tange ao período da propaganda vedade. Sem definir com a mesma clareza o que pode ser divulgado nesses três meses que antecedem o pleito eleitoral.
O candidato à reeleição não pode, nos três meses antes da votação “autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta (...)” (Art. 74, V, “b” – Lei nº9.504/1997)
Esse ano, com a reforma eleitoral, abriu-se a possibilidade de divulgação da pré-campanha, reduzido de forma drástica o período de propaganda eleitoral permitida (comícios, distribuição de material gráfico, rádio, televisão e corpo-a-corpo). Essa redução nas características do que antes era chamado de propaganda extemporânea vem causando sérias dúvidas.
As dúvidas surgem por ter a nova legislação autoriza, mesmo nesse período antes do início da propaganda (16 de agosto), “menção à pretensa candidatura, a exaltação das qualidades pessoais dos pré-candidatos e os seguintes atos, que poderão ter cobertura dos meios de comunicação social, inclusive via internet.” (Art. 36-A – Lei nº 9.504/1997)
O terceiro problema surge por não existir, de forma clara na legislação, os conceitos de “meios de comunicação social” e “via internet”. Por exemplo, se é permitida a divulgação via internet da exaltação das qualidades pessoais dos pré-candidatos, o candidato à reeleição pode usar os sítios oficiais para divulgar as obras que fez? Ou tal menção à pré-candidatura e exaltação de qualidades somente pode ocorrer via sítios dos jornais? A lei não responde tal questão. Caberá às decisões judiciais definir com clareza as vedações e incongruências deixadas pelo legislador.
A lei, da mesma forma, não define o que é “campanha dos órgãos públicos” de forma clara a se separar o que é necessário e obrigatório do que é promoção que possa configurar benefício ao candidato à reeleição. A primeira decisão que detectamos veio da capital do Estado de São Paulo, onde o juiz eleitoral detectou, analisando o sítio da Prefeitura de São Paulo, que este estaria “promovendo a divulgação de atos, programas, obras, serviços e campanhas realizados durante a atual gestão”, concluindo, naquela decisão, que “trata-se de propaganda institucional, paga com recursos públicos e autorizada por agente público”.
E vai mais adiante o magistrado paulistano, ao afirmar que “ainda que tenham sido inseridas na rede mundial de computadores antes do período vedado, com o início deste, de lá deveriam ter sido retiradas”. Ou seja, os sítios municipais devem estar limpos de qualquer menção a obras, inaugurações, lançamentos de projetos e demais assemelhados. Sendo que a permissão do artigo 36-A de menção a futuras candidaturas não atingiu os prefeitos candidatos.
Então o que pode ser divulgado? Essa é a questão ainda muito pouco debatida, haja vista a nova legislação que amplia o que é permitido na fase preliminar que antecede a campanha propriamente dita.
O magistrado acima, apenas para ilustrar sua decisão, refere-se ao permitido nessa fase, sem adentrar em detalhes, afirmando que “apenas e tão somente, afora situações de necessidade pública, a realização de comunicação institucional obrigatória, que é aquela relacionada a ato cuja existência no mundo jurídico e produção de eficácia plena depende da publicação pela administração; e a comunicação institucional convocatória, que se configura, como diz a própria denominação, em um chamado ou convocação para a prática de um ato ou participação em determinado evento” (decisão constante do processo nº 56-42.2016.6.26.0001 – Juiz Eleitoral Sidney da Silva Braga – 1ª Zona Eleitoral – Bela Vista – São Paulo).
A dificuldade de enquadramento das situações nasce da jurisprudência do próprio Tribunal Superior Eleitoral. Julgou o TSE, em 2014, ocasião da campanha de reeleição da presidente da República, que a divulgação, pelo site de um ministério, da presença de um ministro realizando palestra pertinente à sua área de atuação, não configura propaganda, tendo, segundo a jurisprudência da lavra do Ministro do TSE Admar Gonzaga, “caráter informativo, não configurando divulgação de atos de governo”.
Em que pese o ministro de Estado não ser o candidato, existe um conflito objetivo, pois a realização da palestra não tem as características exigidas na legislação interpretada pelo magistrado paulistano.
O decisório pesquisado junto ao TSE fala, em muitas decisões, repetidamente, o que fixa a legislação, no que se refere ao que é permitido, ou seja, somente seriam admitidas divulgação de fatos graves e urgentes reconhecidos pela Justiça Eleitoral. O dispositivo final desse texto abre um leque muito bom, pois admitiria a lei e a jurisprudência, que os juízes funcionassem como órgãos consultivos do que é permitido e do que é proibido ser divulgado. A abertura para que a Justiça funcione como consultora dos governos só reforça o nosso entendimento de que a legislação não fixa, de forma clara, o que pode e o que não pode.
Uma decisão de 2013 chama muito a nossa atenção e entra em total contraste com decisões exigindo características de gravidade e urgência para se permitir a divulgação. Entendeu a Ministra Luciana Lóssio, que “não configura publicidade institucional, a caracterizar conduta vedada a agente público, folder de caráter informativo, no qual se limita a noticiar a realização de edição anual de Feira do Livro no Município, sem qualquer referência à candidatura”. Aqui o leque foi totalmente aberto. Tomando-se por base a interpretação da ministra, basta que não se fale no nome do candidato à reeleição para que não reste configurada a afronta à norma do artigo 73 da Lei nº 9.504/97 (Agr-Respe nº 52179 – 05/09/2013).
No mesmo sentido encontramos decisão do Ministro do TSE Fernando Gonçalves de que “não havendo menção ao nome ou à administração do candidato, mas apenas o apoio da Prefeitura ao evento - copa de futebol infantil - programada há três anos, não há falar em conduta vedada prevista no art. 73, da Lei nº 9.504/97” (Resp nº 35189, de 3/08/2009 – Tribunal Superior Eleitoral).
Outro aspecto observado nas decisões é no que se refere à necessidade de conhecimento prévio ou autorização do prefeito para a veiculação das matérias. Apesar de encontrarmos decisão afirmando que a irregularidade só existiria se o beneficiário tivesse conhecimento prévio dela, podemos assegurar que a maior parte da jurisprudência é no sentido de que é indiferente para a caracterização o conhecimento prévio de quem leva vantagens ou se beneficia daquela divulgação institucional.
Concluímos, portanto, três questões fundamentais acerca do tema, para responder ao questionado no título:
Primeiro – a legislação brasileira ainda não definiu de forma objetiva e clara o que é permitido e o que é proibido, capaz de configurar a conduta vedada do artigo 73, VI, “b” da Lei nº 9.504/97. Assim, o candidato a reeleição deve agir com total cautela, tendo como primeira medida, a exclusão, dos sítios institucionais dos órgãos, de qualquer matéria noticiosa acerca da administração municipal. Mantidos apenas os noticiosos de caráter informativo, como questões de vacinação, local de funcionamento de unidades de saúde, assistência social e saúde, além das campanhas necessárias à manutenção e bom atendimento social da população. Por exemplo, se a prefeitura vai realizar obra numa determinada rua, sendo necessário o seu fechamento temporário, tal notícia pode ser veiculada, sem enaltecimento das qualidades da obra ou da pessoa do gestor, dando à mesma apenas o caráter informativo. Importante notar que é permitida a propaganda institucional quando o produto anunciado existe concorrência no mercado.
Dessa conclusão entendemos que podem ser divulgadas campanhas noticiando vacinação, cobrança de impostos, atendimentos sociais em projetos preexistentes, situações de emergência e graves (enchentes e secas), campanhas educativas do trânsito, campanhas informativas sobre a realização de obras e interrupção de fornecimento de energia, água, trânsito em ruas e avenidas, campanhas de prevenção de doenças, desde que pré-existentes e divulgação de funcionamento, como horário e endereço, de serviços novos prestados aos cidadãos.
Segundo – a Justiça Eleitoral pode ser consultada em casos de dúvida quanto ao caráter informativo. Observando o noticioso do site do TSE temos inúmeras decisões dos Ministros daquela corte superior, autorizando a veiculação de campanhas publicitárias e a divulgação de eventos. Os juízes eleitorais podem, na conformidade de suas tarefas, receber consultas dos prefeitos, obviamente que feitas com antecedência e presteza, para que não se cobre dos magistrados, já assoberbados nesse período, respostas urgentes. Por exemplo, se a prefeitura vai realizar uma campanha de incentivo ao pagamento do IPTU, visando fortalecer o pagamento dos tributos, pode submeter ao Juiz da propaganda eleitoral, da zona eleitoral onde a prefeitura está circunscrita, o material expositivo que será divulgado. Devendo as assessorias de comunicação ter em mente que o material não pode promover nenhum tipo de exaltação da pessoa do Chefe do Executivo, mencionar slogans ou qualquer frase associando o mandatário àquela ação. Note-se que o aumento da arrecadação é função precípua do gestor, constante, inclusive, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Terceiro – no que se refere às contas de redes sociais, estas regras são aplicáveis a contas do Poder Público, não entendo que existam limites para as contas dos pré-candidatos, nem quando se refere à reeleição. Isso se aplica quando as contas são geridas pelo próprio Chefe do Executivo ou assessores pessoais e não quando manejadas por assessores da prefeitura. Esse material das redes sociais deve ter caráter pessoal do político, nunca institucional.
