Aspectos controversos que cercam a contribuição...

RESUMO

Este artigo tem por objetivo analisar a possibilidade de retorno do imposto sobre transação financeira “CPMF”, que muito tem sido suscitado pelos governantes e debatido pelos juristas contemporâneos, haja vista ser um tema não pacificado, que já foi alvo de Ação Direta de Inconstitucionalidade e controverso no que tange sua eficácia. Busca-se analisar sua viabilidade no cenário brasileiro atual e verificar, por meio dos dados pesquisados, a natureza jurídica deste imposto disfarçado de contribuição, os resultados advindos dos anos em que foi aplicado no Brasil e os vícios inconstitucionais que eivaram as legislações ligadas ao imposto sobre transação financeira. Dessa maneira, torna-se necessário uma abordagem mais ampla e profunda referente ao tema, para que esta questão seja solucionada. A metodologia aplicada foi pesquisa bibliográfica de cunho explicativo nos principais livros, sites, artigos e legislação sobre o tema. A pesquisa demonstra através de entendimentos do Supremo Tribunal Federal, Senado Federal e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, que o imposto sobre transação financeira é controverso e, se aplicado novamente no Brasil, estará propenso a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, como ocorreu com a ADI nº 939/DF.

Palavras-chave: Imposto sobre Transação Financeira. CPMF. IPMF. Viabilidade. Inconstitucionalidade.

ABSTRACT

This article aims to analyze the possibility of return of financial transaction tax named "CPMF", which much has been raised by the government and debated by contemporary jurists, in view of being a non-pacified theme, which has been Direct Action of Unconstitutionality and controversial regarding its effectiveness. Seeks to analyze its viability in the current Brazilian scenario and check through the data searched, the legal nature of this contribution disguised tax, the results from the years which it was applied in Brazil and the unconstitutional stumble riddled the laws related to tax on financial transaction. Thus, it is necessary to a broader and deeper approach on the issue, so that this issue is resolved. The methodology used was literature of explanatory nature in the main books, websites, articles and legislation on the topic. Research shows through understanding of the Supreme Court, the Senate and the Institute of Applied Economic Research, the financial transaction tax is controversial and, if applied again in Brazil, will be prone to a Declaratory Action of Unconstitutionality, as occurred with the “ADI Nº 939/DF”.

Keywords: Financial Transaction Tax. CPMF. IPMF. Viability. Unconstitutionality.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO........................................................................................................................ 07

2 DADOS HISTÓRICOS E ORIGEM........................................................................................ 08

3 NATUREZA JURÍDICA.......................................................................................................... 12

4 HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA................................................................................................. 14

5 EFEITO CASCATA.................................................................................................................. 17

6 VIABILIDADE......................................................................................................................... 18

7 PROVÁVEL RETORNO DA CPMF....................................................................................... 20

8 INCONSTITUCIONALIDADE............................................................................................... 21

9 CONCLUSÃO.......................................................................................................................... 23

REFERÊNCIAS........................................................................................................................... 26

1 Introdução

Historicamente verifica-se que o Brasil não foi o primeiro país a adotar um modelo de imposto sobre transações financeiras. A Austrália, França, Alemanha, Itália, Japão, Holanda, Suécia, Suíça, Reino Unido e outros países já adotaram ou adotam encargos semelhantes ao IPMF e CPMF. Porém, como regra geral, os países buscam isentar transações que envolvam títulos governamentais e de não-residentes.

Com efeito, a experiência internacional com impostos sobre transações financeiras usualmente apresenta resultados negativos.

Seu surgimento aparentemente seria responsável, juntamente com outros fatores, pelo alto custo do crédito, e estaria contribuindo para dificultar a queda das taxas de juros. Em contrapartida, ausenta o incentivo à expansão do mercado de crédito e causa a transferência de recursos financeiros de mercado para outros países, o que demonstra uma competência baixa, perda de eficácia e deficiência do instrumento de arrecadação.

No Brasil, a primeira forma de imposto sobre transação financeira surgiu em 13 de julho de 1993, durante o governo de Itamar Franco. Denominado de “Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira”, funcionou durante todo o ano de 1994, por força da Emenda Constitucional nº 03/93.

Durante sua vigência, o Supremo Tribunal Federal na ADI nº 939/DF reconheceu a inconstitucionalidade do imposto provisório sobre movimentação financeira, sob a alegação de que a Emenda Constitucional nº 03, de 17 de março de 1993 incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, em seu parágrafo 2º, que, quanto a tal tributo, não se aplica "o art. 150, III, b e VI", da Constituição, violado, portanto os princípios da anterioridade, imunidade tributária recíproca.

Após a declaração de sua inconstitucionalidade, a União, por meio da Emenda Constitucional nº 12, de 15 de agosto de 1996, auspiciosamente alterou a denominação “imposto” para “contribuição”. Trataria de uma contribuição com prazo previsto sobre movimentação ou transmissão de valores, créditos e direitos de natureza financeira, com alíquota não superior a vinte e cinco centésimos, não podendo ser cobrada após dois anos.

Assim, o que antes era imposto (IPMF) passou a ser denominado contribuição (CPMF), sendo o produto de sua arrecadação vinculado ao Fundo Nacional de Saúde, instituído efetivamente pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996. Denotando-se que a verdadeira natureza jurídica da CPMF é de imposto, mormente se toda contribuição social deve ter referência direta entre aquele que paga e o que recebe algum tipo de benefício, isto é, somente quem participa de um grupo que tenha relação direta com as finalidades da contribuição é que deve pagar, logo precisa existir natureza causal, o que não ocorre efetivamente na arrecadação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira.

Por conseguinte, essa contribuição não cumpre os preceitos constitucionais, pois ignora a necessidade de graduação segundo a capacidade econômica do contribuinte. Em outras palavras, a contribuição não considera o montante pecuniário movimentado, limitando-se a onerar o contribuinte na taxa já fixada, independente se transfere um mil ou um milhão de reais.

O povo brasileiro, que, a propósito, já sofre com a exacerbada carga tributária, vê-se de encontro com mais um imposto sobre seu dinheiro despendido em relação a benefícios que deveriam lhe prestigiar, mas na verdade, não o fazem.

Além disso, não obstante a vedação constitucional deste imposto-contribuição, insistem os legisladores em sua incidência, acarretando despesas excessivas ao contribuinte.

O governo deve estabilizar as finanças públicas por meio de mecanismos legais e cortes indevidos, ou, de forma equivalente, coibir cada vez mais o desvio de verba pública por infratores, como aqueles indiciados na Operação Lava Jato.

Como sustenta Sérgio Gobetti, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), existem alternativas melhores que a CPMF, tal como recriar o imposto sobre lucros e dividendos que empresas distribuem para seus donos e acionistas. Uma alíquota de 15% poderia gerar uma receita de mais de R$ 43 bilhões ao ano. (SCHREIBER, 2016)

Outrossim, apesar de ainda não aprovado, a reaplicação de um imposto sobre transações financeiras, que o governo quer inserir na proposta orçamentária, somente serve para tentar equilibrar o déficit de um governo que não é diligente em suas contas, exacerbando tributariamente o cidadão brasileiro, com evidente desrespeito a Constituição Federal, por conta de um imposto sem fundamentação legal.

2 Dados históricos e origem

Como regra geral, os países buscam isentar transações que envolvam títulos governamentais e de não-residentes. Até porque a experiência internacional com impostos sobre transações financeiras quase sempre apresentou resultados negativos, o que leva ao raciocínio de que se deve extinguir este tipo de imposto.

De acordo com Wrobel, uma das primeiras experiências conhecidas envolvendo esse modelo de obrigação foi a criação de um imposto sobre operações a prazo com ouro nos Estados Unidos, durante a Guerra Civil. A Austrália, França, Alemanha, Itália, Japão, Holanda, Suécia, Suíça, Reino Unido e outros países já adotaram ou adotam obrigações semelhantes ao IPMF e CPMF. (WROBEL, 1996)

Seu surgimento aparentemente seria responsável, juntamente com outros fatores, pelo alto custo do crédito, e estaria contribuindo para dificultar a queda das taxas de juros. Porém deixaria de incentivar a expansão do mercado de crédito e causaria a transferência de recursos financeiros de mercados brasileiros para outros países, apresentando uma competência aparentemente baixa, com perda de eficácia e deficiência como instrumento de arrecadação.

A CPMF destinava-se ao orçamento da Previdência Social, da Saúde Pública e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza. Inicialmente, o artigo 18, da Lei nº 9.311 de outubro de 1996 previa que toda arrecadação deveria auxiliar o Fundo Nacional de Saúde. Após 1999, com a Emenda Constitucional 21, a CPMF passou a distribuir seus recursos à Previdência Social e à erradicação da pobreza.

Ao ter sido instituída pela lei nº 9.311 de 24 de outubro de 1996, apesar de ter sido contabilizada em grande parte das operações financeiras naquela época, A CPMF tinha algumas exceções, ou seja, casos em que ela não incidia e até mesmo outros em que sua alíquota era reduzida a zero.

De outro ângulo, seus impactos alcançavam 25% das pessoas físicas, como sugere a Secretaria de Política Econômica (SPE). Em pesquisa, pôde-se apurar que 40% da movimentação financeira no Brasil se deve a pessoas físicas e 60% a pessoas jurídicas, revelando que 25% dos recolhimentos gerados pelo CPMF advêm de pessoas físicas.

Porém, como se sustenta, a cobrança desse encargo não apresenta uniformidade, levando a desproporcionalidade em atividades com alta rotatividade de recursos financeiros, mantendo pouca relação com a capacidade de pagamento do contribuinte.

Já no que tocava à instituição do IPMF, Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira, sua base legal advém da Emenda Constitucional 03/93, que permitia “à União instituir, nos termos de lei complementar, até 31 de dezembro de 1994, imposto sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira”.

A alíquota desse imposto não poderia ultrapassar vinte e cinco centésimos por cento, contudo era facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente.

Equivocadamente previa também que ao imposto de que trata a Emenda Constitucional 03/93 não se aplicaria o art. 150, III, b, e VI, nem o disposto no § 5.º do art. 153 da Constituição, o que foi motivo de Ação Direta de Inconstitucionalidade, julgada procedente, no STF.

Inicialmente, o objetivo da criação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira era direcionar a arrecadação desses tributos para a área da saúde.

Contudo, diante a situação que se encontrava o País, surgiram questionamentos acerca da arrecadação e destinação dos recursos da CPMF.

O Senado Federal publicou uma nota explicativa, demonstrando a destinação dos recursos da CPMF:

Apesar de ter sido criada para financiar a saúde, não havia essa obrigação na lei, e R$ 33,5 bilhões foram usados para financiar outros setores. Até 2007, foram arrecadados R$ 223 bilhões com a contribuição, menos da metade foi aplicada na área da saúde. A alíquota cobrada variou de 0,20% a 0,38% ao longo dos anos.” (SENADO FEDERAL).

De acordo com o professor de Medicina da Universidade de São Paulo (USP) Mário Scheffer: “O SUS vai continuar afundado em problemas enquanto prevalecer essa política econômica que prioriza a redução das despesas com ações sociais para alcançar elevados superávits primários e abater a dívida pública.”. Porquanto, a revista do Senado Federal, alega que em 25 anos de existência, o SUS nunca contou com uma fonte de recursos ao mesmo tempo estável e suficiente. Todas as tentativas feitas, da criação da CPMF à regulamentação da Emenda 29, mostraram se insuficientes. (REVISTA PÚBLICA DO SENADO FEDERAL, 2014)

O fim da cobrança da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) representou um golpe no orçamento federal da saúde. De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), durante o período em que vigorou, entre 1997 e 2007, a contribuição representou em torno de 30% do total de investimentos da União no setor. (REVISTA PÚBLICA DO SENADO FEDERAL, 2014, p. 79).

Após anos de aplicação e centenas de controvérsias, o Senado por fim não acolheu a proposta de prorrogação da CPMF até 2011, no dia 13 de dezembro de 2007 por insuficiência de votos. Para que fosse aprovada, a proposta deveria lograr êxito em dois turnos, com ao menos 49 votos favoráveis em cada um, o que não ocorreu.

3 Natureza Jurídica

A verdadeira natureza jurídica da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras é de Imposto sobre Transação Financeira, mormente se toda contribuição social deve ter referência direta entre aquele que paga e o que recebe algum tipo de benefício, isto é, somente quem participa de um grupo que tenha relação direta com as finalidades da contribuição é que deve pagar, logo precisa existir natureza causal, o que não ocorre efetivamente na arrecadação da CPMF.

Sendo instituída pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996 em consonância com a Emenda Constitucional n° 12, de 15 de agosto de 1996, permitiu à União o poder de instituir uma contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, com alíquota não excedente a vinte e cinco centésimos, não podendo ser cobrada por prazo superior a dois anos.

No tocante a seu fato gerador, prevalece os ensinamentos de Hamilton Dias de Souza:

“No fundo, entretanto, o fato gerador das contribuições tem uma configuração toda especial, pois não é, como nos impostos, condição necessária e suficiente ao surgimento da obrigação, por supor a existência de um especial interesse (benefício) do sujeito passivo em certa atividade estatal. Assim, o pressuposto ou causa da obrigação é esse benefício, embora se tome como parâmetro, referencial ou fato de exteriorização, algo que ocorre no mundo fenomênico, semelhantemente aos impostos”. (V. DIAS DE SOUZA, Hamilton. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Curso de direito tributário, 7. ed., pp. 494-495)

A natureza jurídica de tributo da obrigação, qual seja, movimentação financeira em geral, não restando dúvidas de que se trata de imposto referida espécie obrigatória.

Cumpre salientar, que apesar de certo equívoco entre conceitos, sobre as contribuições, pode-se analisar por dois âmbitos:

A contribuição de melhoria, que se trata de uma situação de benefício recíproco, como a criação de uma obra pública que prestigia uma determinada propriedade imobiliária. O contribuinte tende a ser recompensado pelos valores cobrados e, por essa razão considera-se justo que os favorecidos comportem o valor da obra.

A contribuição especial, que são contribuições concentradas em um fundo dos trabalhadores de setores privados e públicos. Visam seguridade social, como o INSS.

Logo, em se tratando de impostos: São recursos financeiros de livre distribuição, normalmente conduzidos para fins educativos ou segurança. Não há destinação específica.

São incididos como, por exemplo, imposto de Renda (IR) que é a quantia anual descontada do rendimento de um proletário ou empresa retornada ao governo que independe de pessoa física ou jurídica.

Os de patrimônios, por exemplo, o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), que é cobrado de indivíduos apossados de um imóvel urbano; as pessoas que habitarem sítios e fazendas pagarão pelo imposto rural ITR – Imposto Territorial Rural.

E de consumo, como por exemplo, o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), sendo o imposto federal abrange mesmo produtos de industrialização incompleta ou intermediária, permite a fiscalização e administração sobre os produtos advindos de indústrias.

Como menciona o jurista Aires Barreto, a hipótese de incidência das contribuições traduzir-se-á em uma “atuação estatal obliquamente vinculada ao contribuinte”, em um contexto inexorável de vinculação estrita de suas receitas. Posto isso, “o que caracteriza as contribuições especiais é que o produto de suas arrecadações deve ser carreado para financiar atividades de interesse público, beneficiando certo grupo, e direta ou indiretamente o contribuinte”. (BARRETO, 1987)

A verdadeira natureza jurídica da CPMF, portanto, é de imposto, mormente se toda contribuição social deve ter referência direta entre aquele que paga e o que recebe algum tipo de benefício, isto é, somente quem participa de um grupo que tenha relação direta com as finalidades da contribuição é que deve pagar, há intrinsecamente natureza causal, o que não ocorre efetivamente na arrecadação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira.

4 Hipótese de incidência

A Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), apesar de ter sido contabilizada em grande parte das operações financeiras naquela época, tinha algumas exceções, isto é, não incidia em certos casos e até mesmo apresentava redução de alíquota.

Assim, conforme artigo 2º da lei supracitada, a CPMF incidia nos seguintes casos:

I - o lançamento a débito, por instituição financeira, em contas correntes de depósito, em contas correntes de empréstimo, em contas de depósito de poupança, de depósito judicial e de depósitos em consignação de pagamento de que tratam os parágrafos do art. 890 da Lei n° 5.869, de 11 de janeiro de 1973, introduzidos pelo art. 1° da Lei n° 8.951, de 13 de dezembro de 1994, junto a ela mantidas;

II - o lançamento a crédito, por instituição financeira, em contas correntes que apresentem saldo negativo, até o limite de valor da redução do saldo devedor;

III - a liquidação ou pagamento, por instituição financeira, de quaisquer créditos, direitos ou valores, por conta e ordem de terceiros, que não tenham sido creditados, em nome do beneficiário, nas contas referidas nos incisos anteriores;

IV - o lançamento, e qualquer outra forma de movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, não relacionados nos incisos anteriores, efetuados pelos bancos comerciais, bancos múltiplos com carteira comercial e caixas econômicas;

V - a liquidação de operação contratadas nos mercados organizados de liquidação futura;

VI - qualquer outra movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira que, por sua finalidade, reunindo características que permitam presumir a existência de sistema organizado para efetivá-la, produza os mesmos efeitos previstos nos incisos anteriores, independentemente da pessoa que a efetue, da denominação que possa ter e da forma jurídica ou dos instrumentos utilizados para realizá-la.

Listadas acima as hipóteses em que se pagava a CPMF, resta-nos conhecer os casos em que ela não incidia, ou seja, as operações financeiras em que não se pagava a referida contribuição, conforme artigo 3º da lei nº 9.311 de 1996:

I - no lançamento nas contas da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de suas autarquias e fundações;

II - no lançamento errado e seu respectivo estorno, desde que não caracterizem a anulação de operação efetivamente contratada, bem como no lançamento de cheque e documento compensável, e seu respectivo estorno, devolvidos em conformidade com as normas do Banco Central do Brasil;

III - no lançamento para pagamento da própria contribuição;

IV - nos saques efetuados diretamente nas contas vinculadas do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS e do Fundo de Participação PIS/PASEP e no saque do valor do benefício do seguro-desemprego, pago de acordo com os critérios previstos no art. 5º da Lei n° 7.998, de 11 de janeiro de 1990;

V - sobre a movimentação financeira ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira das entidades beneficentes de assistência social, nos termos do § 7° do art. 195 da Constituição Federal.

VI – nos lançamentos a débito nas contas-correntes de depósito cujos titulares sejam: (Incluído pela Lei nº 10.306, de 2001)

a) missões diplomáticas; (Incluída pela Lei nº 10.306, de 2001).

b) repartições consulares de carreira; (Incluída pela Lei nº 10.306, de 2001).

c) representações de organismos internacionais e regionais de caráter permanente, de que o Brasil seja membro; (Incluída pela Lei nº 10.306, de 2001).

d) funcionário estrangeiro de missão diplomática ou representação consular; (Incluída pela Lei nº 10.306, de 2001).

e) funcionário estrangeiro de organismo internacional que goze de privilégios ou isenções tributárias em virtude de acordo firmado com o Brasil. (Incluída pela Lei nº 10.306, de 2001).

Por fim, as transações financeiras abaixo se tratavam dos casos em que a alíquota da CPMF era reduzida a zero, ou seja, o seu efeito era idêntico ao da isenção, uma vez que em ambos os casos o quantum a ser pago era inexistente:

Lei nº 9.311 de 1996

Art. 8° A alíquota fica reduzida a zero:

I - nos lançamentos a débito em contas de depósito de poupança, de depósito judicial e de depósito em consignação de pagamento de que tratam os parágrafos do art. 890 da Lei n° 5.869, de 11 de janeiro de 1973, introduzidos pelo art. 1° da Lei n° 8.951, de 13 de dezembro de 1994, para crédito em conta corrente de depósito ou conta de poupança, dos mesmos titulares;

II - nos lançamentos relativos a movimentação de valores de conta corrente de depósito, para conta de idêntica natureza, dos mesmos titulares, exceto nos casos de lançamentos a crédito na hipótese de que trata o inciso II do art. 2° ;

III - nos lançamentos em contas correntes de depósito das sociedades corretoras de títulos, valores mobiliários e câmbio, das sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários, das sociedades de investimento e fundos de investimento constituídos nos termos dos arts. 49 e 50 da Lei n° 4.728, de 14 de julho de 1965, das sociedades corretoras de mercadorias e dos serviços de liquidação, compensação e custódia vinculados às bolsas de valores, de mercadorias e de futuros, e das instituições financeiras não referidas no inciso IV do art. 2° , bem como das cooperativas de crédito, desde que os respectivos valores sejam movimentados em contas correntes de depósito especialmente abertas e exclusivamente utilizadas para as operações a que se refere o § 3° deste artigo; (Vide Lei nº 9.539, de 1997) e (Vide Lei nº 10.892, de 2004)

IV - nos lançamentos efetuados pelos bancos comerciais, bancos múltiplos com carteira comercial e caixas econômicas, relativos às operações a que se refere o § 3° deste artigo;

V - nos pagamentos de cheques, efetuados por instituição financeira, cujos valores não tenham sido creditados em nome do beneficiário nas contas referidas no inciso I do art. 2° ;

VI - nos lançamentos relativos aos ajustes diários exigidos em mercados organizados de liquidação futura e específico das operações a que se refere o inciso V do art. 2°.

VII - nos lançamentos a débito em conta corrente de depósito para investimento, aberta e utilizada exclusivamente para realização de aplicações financeiras de renda fixa e de renda variável, de qualquer natureza, inclusive em contas de depósito de poupança. (Incluído pela Lei nº 10.892, de 2004)

VIII - nos lançamentos a débito nas contas especiais de depósito as vistas tituladas pela população de baixa renda, com limites máximos de movimentação e outras condições definidas pelo Conselho Monetário Nacional - CMN e pelo Banco Central do Brasil. (Incluído pela Lei nº 11.110, de 2005).

IX - nos lançamentos relativos à transferência de reservas técnicas, fundos e provisões de plano de benefício de caráter previdenciário entre entidades de previdência complementar ou sociedades seguradoras, inclusive em decorrência de reorganização societária, desde que: (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005).

a) não haja qualquer disponibilidade de recursos para o participante, nem mudança na titularidade do plano; e (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005).

b) a transferência seja efetuada diretamente entre planos ou entre gestores de planos. (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005).

X - nos lançamentos a débito em conta corrente de depósito de titularidade de residente ou domiciliado no Brasil ou no exterior para liquidação de operações de aquisição de ações em oferta pública, registrada na Comissão de Valores Mobiliários, realizada fora dos recintos ou sistemas de negociação de bolsa de valores, desde que a companhia emissora tenha registro para negociação das ações em bolsas de valores. (Incluído pela Lei nº 11.312, de 2006).

XI - na liquidação antecipada por instituição financeira, por conta e ordem do mutuário, de contrato de concessão de crédito que o mesmo mutuário tenha contratado em outra instituição financeira, desde que a referida liquidação esteja vinculada à abertura de nova linha de crédito, em valor idêntico ao do saldo devedor liquidado antecipadamente pela instituição que proceder à liquidação da operação, na forma regulamentada pelo Conselho Monetário Nacional; (Incluído pela Lei nº 11.482, de 2007).

XII - nos lançamentos a débito em conta corrente de depósito de titularidade de entidade fechada de previdência complementar para pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência Social, relativos à aposentadoria e pensão, no âmbito de convênio firmado entre a entidade e o Instituto Nacional de Seguro Social - INSS; (Incluído pela Lei nº 11.482, de 2007)

XIII - nos lançamentos a débito em conta especial destinada ao registro e controle do fluxo de recursos, aberta exclusivamente para pagamento de salários, proventos, soldos, vencimentos, aposentadorias, pensões e similares, decorrente de transferência para conta corrente de depósito de titularidade do mesmo beneficiário, conjunta ou não, na forma regulamentada pelo Conselho Monetário Nacional. (Incluído pela Lei nº 11.482, de 2007).

Em 2016, diante da crise que assola o nosso país, através da Proposta de Emenda à Constituição n° 140/2015, estuda-se a volta da CPMF com o fito de equilibrar o rombo na Previdência Social causado pelo atual desgoverno. No entanto, ainda não se sabe em quais hipóteses ela incidiria, se manteriam aquelas já determinadas pela lei n° 9.311 de 1996 ou se, para aumentarem ainda mais as suas receitas, ampliariam aquele rol sem se preocuparem com o bolso dos cidadãos, os quais sempre acabam pagando pelos erros de quem está no poder.

5 Efeito cascata

Quando em vigência, a CPMF possuía um efeito peculiar que era alvo de crítica por muitos especialistas do Direito Tributário, qual seja, a sua cumulatividade, mais popularmente conhecida como efeito cascata.

Exemplificando o referido efeito, temos o seguinte: José, produtor de café, contrata funcionários, compra produtos para cuidar das suas plantações e embalagens grandes para acomodação dos grãos colhidos. Ao efetuar o pagamento dos salários aos funcionários, José pagará CPMF, bem como pagará em relação aos produtos e embalagens adquiridos, cujos valores serão embutidos no preço do café. A distribuidora interessada pelo café de José, por sua vez, ao comprá-lo, pagará CPMF, e, resolvendo comprar embalagens menores para distribuí-las aos supermercados, também pagará, sendo que, mais uma vez, referidos valores serão embutidos no preço do café. Por fim, os supermercados, ao comprarem o café das distribuidoras para revendê-lo em seus estabelecimentos, pagarão CPMF, e, mais uma vez, esse valor será agregado ao preço final da mercadoria que irá para as prateleiras, deixando-a mais cara, pesando no bolso do consumidor final.

Conforme se vê pelo exemplo acima, a CPMF acabava incidindo várias e várias vezes sobre um mesmo produto, ou seja, incidia desde a sua fase de produção até a sua chegada às prateleiras, o que desestimulava um pouco o consumismo pelos brasileiros pelo fato de as mercadorias se tornarem mais caras.

Em 2016, caso seja aprovada a volta da CPMF destinada ao financiamento da Previdência Social conforme vem sendo anunciado, o efeito cumulativo não poderá prevalecer, tendo em vista a expressa vedação legal esculpida no artigo 195 da Constituição Federal de 1988:

A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

§ 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.

O artigo deixa claro que o governo poderá tomar providências com o fito de manter ou expandir a seguridade social, porém, deve ser obedecido o disposto no art. 154, inc. I da CF/88, que diz:

Art. 154. A União poderá instituir:

I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;

Ou seja, eventual volta da Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), deverá obrigatoriamente ser obedecido o princípio da não-cumulatividade, conhecido também como efeito cascata, por expressa vedação pela nossa Carta Magna, tornando, assim, um pouco mais justa a relação contribuinte x Estado, não trazendo onerosidade excessiva a ponto de desestimular o consumo daquele e mantendo a arrecadação um pouco “menos injusta” deste último.

Podemos, ainda, compreender o texto magno sobre não cumulatividade como aquele que o imposto só deve incidir sobre o valor acrescentado em cada fase da circulação de determinado bem, reprimindo o denominado efeito “cascata”, que deriva da concorrência do imposto sobre imposto, ou sobreposição de incidências.

6 Viabilidade

A recriação da alíquota de 0,38% das transações bancaria pode chegar a arrecadar R$70 bilhões para os cofres públicos ao longo de um ano, deixando cada vez mais margem para repasse de aposentadorias e pagamentos de juros, por exemplo.

Trata-se de um imposto cujo impacto rental é baixo, porém incide em grande número de operações, gerando grandes arrecadações de maneira rápida, visto que o mercado atual é movido por milhares de transações bancárias.

Sua sonegação é baixa, sua cobrança e fácil e seu pagamento não necessita de fila ou declarações. "A CPMF se revelou um bom tributo. Mostrou excelente produtividade quando comparada sua baixa alíquota com a arrecadação gerada, seu custo administrativo para o governo e para as empresas é muito baixo quando comparado com os tributos tradicionais e foi eficiente no combate à sonegação", argumenta Marcos Cintra, vice-presidente da Fundação Getúlio Vargas (FGV). (SCHREIBER, 2016).

E, além do mais, não incide diretamente em nenhum produto, o que não o caracteriza como causador de aumento inflacionário. "A CPMF foi considerada, entre todas as alternativas de tributos, o caminho que traria menores distorções na economia e menor impacto inflacionário. Esse é o imposto mais distribuído, incidindo de maneira equitativa entre todos os setores da economia", argumentou o então ministro da Fazenda Joaquim Levy.

Entretanto, a proposta se mostrou majoritariamente impopular, principalmente entre empresários, com mais de 70% de reprovação. Essa repulsa ao imposto nasce com o fato de que sua primeira aparição durou muito mais do que o combinado, sendo prorrogado 4 vezes e durando 10 anos (1997 até 2007) (SCHREIBER, 2016).

O imposto também se mostrou regressivo, ou seja, penaliza mais as classes mais baixas. Isso ocorre porque a maioria das transações financeiras é feita por empresas que repassam o custo extra do imposto para o preço final de seus produtos.

As classes mais pobres tendem a gastar todo seu salário, por isso impostos indiretos, sobre produtos e produção, pesam mais sobre os mais pobres. "Qualquer imposto indireto, com uma alíquota única, vai taxar proporcionalmente mais as famílias que mais consomem. E, quanto mais pobres, maiores parcelas de suas rendas gastam em consumo. A CPMF é um caso clássico de imposto regressivo", afirma José Roberto Afonso, pesquisador do IBrE (Instituto Brasileiro de Economia), da FGV. (SCHREIBER, 2016).

Além de subir o preço dos produtos finais e fazer que os mais pobres consumam menos, a CPMF, apesar de baixa alíquota, irá diminuir a quantidade de capital disponível para compras de produtos básicos.

De outra face, o Ministro da Fazenda Joaquim Levy alega que “a CPMF irá integralmente para o pagamento de aposentadorias. Ela será destinada à Previdência Social. Este é o destino a ser dado na PEC que será enviada ao Congresso Nacional. Acrescento ainda, que será uma medida provisória e não irá durar mais do que quatro anos”.

Apesar disso, o sistema tributário brasileiro atual já é regressivo, o que faria da criação da CPMF uma forca para a população menos favorecida. Sérgio Gobetti, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), defende que uma alternativa melhor seria recriar o imposto sobre lucros e dividendos que empresas distribuem para seus donos e acionistas. Uma alíquota de 15% poderia gerar uma receita de mais de R$ 43 bilhões ao ano. (SCHREIBER, 2016).

7 Provável retorno do CPMF

A base pró-governo cogita a recriação da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras para amparar as contas públicas e realizar o ajuste fiscal, após o anuncio da Receita Federal que a arrecadação federal de impostos, em 2015, teve o pior desempenho dos últimos cinco anos.

Parlamentares da base governista defenderam que o Congresso Nacional deve auxiliar a aumentar a receita dos cofres públicos com a aprovação de projetos como o que pretende criar à nova CPMF.

Segundo o Fisco, influenciada pela forte recessão que se abateu sobre a economia brasileira, a arrecadação de impostos e contribuições federais não resistiu e registrou queda real de 5,6% em 2015, mesmo o governo tendo aumentado vários tributos no ano passado. Foi o menor resultado, para um ano fechado, desde 2010. (ALEGRETTI, PASSARINHO e MATOSO, 2016)

O líder do governo na Câmara, deputado José Guimarães (PT-CE), afirmou que 2015 foi um ano de “profunda retração econômica” e que o cenário de baixa arrecadação já era previsível. De seu ponto de vista, a recriação da CPMF é uma das medidas que podem auxiliar a reaquecer a economia.

Guimarães ainda defende que: “O que temos de fazer em 2016 é apostar na conclusão das medidas de ajuste para reequilibrar as finanças, principalmente as receitas. A CPMF é uma das medidas”. (ALEGRETTI, PASSARINHO e MATOSO, 2016)

De seu turno, a então afastada presidente Dilma, na sessão solene de abertura dos trabalhos do Poder Legislativo em 2016, sustentou o retorno da CPMF. Em seu discurso, aduziu que:

“a combinação de regras fiscais aprimoradas, sistema previdenciário sustentável a médio e longo prazos e avaliação obrigatória de todos os gastos públicos nos permitirá recuperar a estabilidade fiscal de modo duradouro. Como a maioria dessas iniciativas só tem impactos fiscais graduais e impactos de médio e longo prazo, não podemos prescindir de medidas temporárias para manter o equilíbrio fiscal. As principais medidas temporárias são a aprovação da CPMF e a prorrogação da Desvinculação de Receitas da União pelo Congresso Nacional. Vamos propor a participação dos estados e dos municípios na arrecadação da CPMF, destinando esses recursos para a Seguridade Social, ou seja, Previdência e Saúde. Além disso, proporemos a adoção da DRE e da DRM, ou seja, proporemos uma desvinculação de receitas dos estados e uma desvinculação de receitas dos municípios. As três esferas de governo precisam de mais flexibilidade para gerir o orçamento e de novas receitas para dar sustentabilidade à transição do ajuste fiscal à reforma fiscal. Essas duas medidas irão dar o espaço necessário para administrar a política fiscal, até que as reformas de médio e longo prazo comecem a produzir seus efeitos. É por isso, é unicamente por isso que, para nós, a CPMF é provisória. Debateremos o quanto for necessário com a sociedade e com o Congresso Nacional, para construir o consenso em torno destas propostas decisivas para o reequilíbrio fiscal. Sei que muitos têm dúvidas - e até mesmo se opõem a essas medidas, em especial à CPMF. E têm argumentos para suas posições. Mas peço que considerem a excepcionalidade do momento, levem em conta dados e não opiniões, o que torna a CPMF a melhor solução disponível para ampliar, no curto prazo, a receita fiscal. Em favor do Brasil, devemos estar cientes de que a estabilidade fiscal de curto prazo, para a qual é imprescindível este aumento da arrecadação, determinará, em grande medida, o sucesso das medidas de incentivo à atividade produtiva que adotarmos. A CPMF é a ponte necessária entre a urgência do curto prazo e a estabilidade fiscal de médio prazo”. (ALEGRETTI, PASSARINHO e MATOSO, 2016)

Políticos da oposição, entretanto, criticam a possibilidade de aumentar a carga tributária.

Com efeito, é cediço a exacerbada carga de tributos que exonera o contribuinte brasileiro. Como sustentado, não basta a criação de outro encargo, se o próprio governo não age com cautela e administra corretamente as contas públicas.

8 Inconstitucionalidade

Apesar da pretendida recriação da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras pela base do governo, o amparo às contas públicas e a realização do ajuste fiscal não ocorrerá com a simples aplicação de um imposto disfarçado de contribuição.

O Supremo Tribunal Federal já havia reconhecido a inconstitucionalidade do imposto provisório sobre movimentação financeira (que antecedeu a CPMF), no julgamento da na ADI nº 939/DF, sob a alegação de que a Emenda Constitucional nº 03, de 17 de março de 1993 incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, em seu parágrafo 2º, que, quanto a tal tributo, não se aplica "o art. 150, III, b e VI", da Constituição, violado, portanto os princípios da anterioridade, imunidade tributária recíproca.

O princípio da anterioridade se relaciona na área tributária do Direito, seja ele federal, estadual ou municipal. Sobre seu conceito, o jurista José Francisco da Silva Neto ensina que:

“com efeito, enquanto para os demais ramos do Direito a pura vigência de seus textos de lei já os torna factivelmente exigíveis, pois aptos à produção de efeitos a partir de referida vigência, as normas jurídicas tributárias, que criem ou majorem, para fins de cumprimento ao princípio em tela, não exigem previsão sobre aquele momento, mas quanto ao de vincular ou de incidir sobre os casos concretos” (SILVA NETO, 2004, p. 132).

Referido princípio advém do artigo 150, inciso III, alíneas “b” e “c” da Constituição Federal, in verbis:

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...]

III - cobrar tributos: [...]

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;

c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b;”

Em suma, o texto constitucional exprime que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem cobrar qualquer tributo no mesmo exercício financeiro ou antes de noventa dias da data de publicação da lei que os institui ou aumenta, fato que havia ocorrido com a IPMF.

No tocante à imunidade tributária, Hugo de Brito Machado explica que:

Imunidade é o obstáculo decorrente de regra da Constitucional à incidência de regra jurídica de tributação. O que é imune não pode ser tributado. A imunidade impede que a lei defina como hipótese de incidência tributária aquilo que é imune. É limitação da competência tributária. (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 28 ed. rev. atual. amp. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 304.)

Apesar dos ditames constitucionais e a declaração de inconstitucionalidade do IPMF pelo STF, a União, por meio da Emenda Constitucional nº 12, de 15 de agosto de 1996, optou em alterar a denominação “imposto” para “contribuição”. Trataria de uma contribuição com prazo previsto sobre movimentação ou transmissão de valores, créditos e direitos de natureza financeira, com alíquota não superior a vinte e cinco centésimos, não podendo ser cobrada após dois anos.

Em que pese tal alteração, a Constituição Federal em seu inciso IV, do artigo 167 veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvada a repartição do produto da arrecadação. Como o produto da arrecadação do imposto provisório da CPMF seria destinado aos setores da saúde e da previdência, patente a nova afronta ao texto constitucional.

Outrossim, verifica-se clara afronta aos §§ 2º e 8º, do artigo 165 da Constituição Federal, mormente por se tratar de tributo sem fundamento legal.

Acresça-se a isso o texto normativo do artigo 4º do Código Tributário Nacional:

Art. 4° - A natureza jurídica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevante para qualifica:

I- a denominação e demais características formais adotadas pela lei;

II- a destinação legal do produto da sua arrecadação.

Revela-se inconstitucional, ainda, por atingir o dispositivo constitucional que veda o confisco, nos termos do art. 150, IV da CF.

Como leciona Goldschmidt, confisco é o ato de apreender a propriedade em prol do Fisco, sem que seja oferecida ao prejudicado qualquer compensação em troca. Por isso, o confisco apresenta o caráter de penalização, resultante da prática de algum ato contrário à lei. (GOLDSCHMIDT, 2003.)

Em se tratando da CPMF, como já demonstrado, o próprio Senado Federal havia publicado nota explicativa sobre a destinação dos recursos da CPMF:

Logo, se o Estado não utiliza o valor arrecadado na contribuição para beneficiar direta ou indiretamente o contribuinte, evidente a ocorrência de confisco, vedada constitucionalmente.

Some-se a todo o exposto o § 1º, do artigo 145 da Constituição Federal:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

A CPMF sequer observa referido preceito constitucional, porquanto ignora a necessidade de graduação segundo a capacidade econômica do contribuinte.

Por fim, invoca-se o art. 1º, inciso III da Constituição Federal, pois, como se sabe, a carga tributária já suportada pelo contribuinte constitui verdadeira ofensa a dignidade da pessoa humana. A criação de novo imposto para dar saída as presepadas de um governo frágil é um abuso do poder de tributar desproporcional do Estado, que deve ser combatido.

O brasileiro sofre com uma carga tributária confiscatória que precisa ser diminuída, jamais aumentada. Não há a mínima proporcionalidade do dinheiro despendido do contribuinte em relação aos benefícios auferidos.

O retorno da CPMF é um verdadeiro abuso ao contribuinte, ao passo de que, quanto mais outros países abandonam este tipo de imposto, o Brasil torna a aplicá-lo.

9 Conclusão

O retorno da CPMF surge por meio dos conflitos econômicos e políticos no cenário nacional, constituindo pressão ilegítima para deturpar ainda mais nosso sistema tributário, sem menor consideração sobre os aspectos constitucionais e respeito aos contribuintes brasileiros.

Teve seu início como imposto (IPMF), um típico tributo de captação de riqueza produzida pelos cidadãos, motivo pelo qual deveria recair exclusivamente sobre a circulação de riqueza.

Por oportuno, deve ser consignada expressa vedação constitucional ao imposto disfarçado de contribuição. A Carta Magna, em seu inciso IV do artigo 167 proíbe a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvada a repartição do produto da arrecadação.

Qualquer vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvada a repartição do produto da arrecadação também deve ser vedada, nos termos do inciso IV, do artigo 167 da Constituição Federal. Como o produto da arrecadação do imposto provisório da CPMF seria destinado aos setores da saúde e da previdência, evidente a afronta à norma.

Revela-se inconstitucional, ainda, por atingir o dispositivo constitucional que veda o confisco, nos termos do art. 150, IV da CF. A CPMF sequer observa referido preceito constitucional, porquanto ignora a necessidade de graduação segundo a capacidade econômica do contribuinte.

Ora, o brasileiro já se desgasta com uma carga tributária confiscatória que precisa ser diminuída, e não acrescida. Inexiste proporcionalidade do dinheiro despendido do contribuinte com relação aos benefícios que recebe do Estado.

O retorno da CPMF é um verdadeiro abuso imposto ao contribuinte, ao passo de que, quanto mais outros países abandonam este tipo de imposto, o Brasil torna a aplicá-lo.

De outra face, as finanças públicas podem ser equilibradas com a execução de sistemas práticos e lógicos a fim de evitar gastos evitáveis e seguir um roteiro realista econômico com diligencia pelos governantes. Existem alternativas para a CPMF, como sustenta Sérgio Gobetti, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), poderia ser implementado o imposto sobre lucros e dividendos que empresas distribuem para seus donos e acionistas. Uma alíquota de 15% poderia gerar uma receita de mais de R$ 43 bilhões ao ano.

Por fim, apesar de ainda não aprovado, o retorno da CPMF que o governo tenta inserir na proposta orçamentária para o exercício anual tenta compensar o percebimento negativo de um governo que não é diligente em suas contas, exacerbando tributariamente o contribuinte, com clara afronta aos ditames constitucionais.

Referências

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Aspectos controversos que cercam a contribuição provisória sobre movimentação financeira (CPMF)

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