1. INTRODUÇÃO
A sedutora plataforma politiqueira de menor carga tributária vem sendo usualmente utilizada para afastar uma maior eficiência da Administração Fiscal nos Municípios. Em sua grande maioria os tributos municipais são desprezados e, quando cobrados, são apurados de forma simbólica, implicando em perda considerável de receitas e do potencial de aprimoramento dos serviços públicos e da redistribuição de renda.
O desconhecimento por grande parte da população e também da classe política das estruturas do modelo de Estado adotado pelo Brasil em 1988 desde a promulgação Constituição Republicana e seu programa de desenvolvimento social tem sido causa da lentidão com que o País avança socialmente no processo desenvolvimentista.
É nos Municípios que a situação é pior, porquanto a adotada autonomia dos entes federais não proporcionou a eles a mesma participação das receitas dos tributos. É que a relação tributação e carga tributária é de hipertrofiada na União e Estados na comparação com os Municípios.
O presente artigo pretende fazer uma análise do fenômeno do federalismo brasileiro e sua correlação com as finanças e tributação dos Municípios. Realiza-se, igualmente, uma pesquisa acerca das necessidades dos entes municipais em organizar os setores responsáveis pela Administração Fiscal-Tributária.
O problema enfrentado parte de estudo de dados da arrecadação nacional e dispositivos legais orientadores do Sistema Jurídico Tributário Nacional para avaliar o caminho de Justiça Fiscal adequada à Carta Mágna.
2. FEDERALISMO COMO REGRA
O Sistema Político do Federalismo no Brasil separa os entes em três esferas administrativas sob aspectos de independência e autonomia, sendo eles a União, os Estados e o Distrito Federal, e os Municípios. Essa autonomia só é realmente possível se os entes também forem auto-suficientes financeiramente a fim de executar suas tarefas constitucionais (LOBO, 2006).
Nesse sentido, Paulo Bonavides (2010) leciona que a autonomia pressupõe cumprimento de regras supremas da Constituição em um Estado federal:
A participação e a autonomia são processos que se inserem na ampla moldura da Federação, envolvidos pelas garantias e pela certeza do ordenamento constitucional superior — a Constituição federal, cimento de todo o sistema federativo. Tanto a participação como a autonomia existem em função das regras constitucionais supremas, que permitem ver na Federação, como viu Tocqueville no século XIX, duas sociedades distintas, “encaixadas uma na outra”, a saber, o Estado federal e os Estados federados harmonicamente superpostos e conexos.
Mas é o mesmo autor que comenta sobre a hegemonia do Estado federal sobre os entes federados na relação de poder político ao ponto de dizer que impressiona a “superioridade marcante da organização” daquele em relação a estes últimos.
De fato, a Constituição pronuncia que a República Federativa do Brasil é formada pela “união indissolúvel” dos Estados e Municípios e do Distrito Federal (art. 1 º) constituindo-se como Estado Democrático de Direito. O status aparentemente atribuído é de igual frente a União e Estados, cuja autonomia política é lida no art. 18, da Carta Constitucional:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Ao ler o artigo, o tributarista Sacha Calmon Navarro Coêlho propala (2010):
[...] O federalismo brasileiro, pois, reflete a evolução do país, nem poderia ser diferente. A Constituição de 1988 promoveu uma grande descentralização das fontes de receitas tributárias, conferindo aos estados e municípios mais consistência (autonomia financeira dos entes políticos periféricos, base, enfim, da autonomia política e administrativa dos mesmos). À hipertrofia polícia e econômica da União dentro da Federação e à hipertrofia do Poder Executivo federal em face do Legislativo e do Judiciário, vigorantes na Carta de 67, seguiram-se a distrofia da União na Federação e a hipertrofia do Legislativo federal nos quadros da República federativa.
A desconcentração formulada no texto constitucional não deixou de lado as receitas tributarias sob responsabilidade e administração dos Municípios conforme se vê descrito na Constituição, verbis:
Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
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Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
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Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;
III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar
Indiscutivelmente o federalismo nacional acaba por impor aos Municípios responsabilidades fiscais decorrentes de sua competência como ente federal presidido por uma pluralidade na forma de organização política e administrativa que é permitido pela Constituição, desde que preserve as máximas federativas de harmonia no Sistema (BONAVIDES, 2010).
3. COMO ESTÃO OS MUNICÍPIOS?
Apesar da atribuição constitucional sem precedentes na história da República, o levantamento realizado pela Receita Federal do Brasil aponta que os Municípios não arrecadam tanto quanto se espera no sistema de tributação Nacional. Veja-se o quadro comparativo:
Tabela 03 – Carga Tributária por Ente Federativo – 2006 a 2015
Valores em R$ milhões
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
União (1)…………………….
23,1%
23,6%
23,3%
22,2%
22,4%
22,4%
22,6%
22,5
22,2%
22,3%
Receitas Tributárias Federais, Exc. Previdência
17,5%
18,0%
17,6%
16,4%
17,3%
16,5%
16,5%
16,5%
16,2%
16,4%
Receitas Previdenciárias Federais
5,5%
5,6%
5,6%
5,9%
6,0%
6,1%
6,1%
6,0%
6,0%
5,9%
Estados……………………...
8,6%
8,4%
8,5%
8,3%
8,3%
8,2%
8,2%
8,3%
8,2%
8,3%
Municípios………………….
1,7%
1,7%
1,7%
1,8%
1,8%
1,8%
1,9%
1,9%
2,0%
2,1%
Total………………………….
33,3%
33,7%
33,5%
32,3%
32,4%
33,4%
32,7%
32,7%
32,4%
32,7%
(1) RGPS E RPPS
Denota-se que a carga tributária relativamente aos tributos municipais supera em pouco os dois pontos percentuais, a indicar que os Municípios mal arrecadam seus tributos. Não bastasse isso, apesar dos Municípios terem aumentado sua participação na arrecadação, a União foi responsável em 65% (em valores nominais) na parcela de aumento da carga tributária nacional (FONTE: Receita Federal do Brasil). Observe-se:
Série Histórica – Evolução da Participação dos Entes Federativos na Arrecadação Total – 2006 a 2015
Ente federativo
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Governo Federal
69,21%
70,00%
68,38%
68,81%
68,94%
69,99%
69,06%
68,92%
68,39%
68,26%
Governo Estadual
25,68%
24,85%
25,46%
25,71%
25,53%
24,47%
25,15%
25,27%
25,40%
25,37%
Governo Municipal
5,11%
5,16%
5,16%
5,48%
5,53%
5,54%
5,79%
5,81%
6,21%
6,37%
Receita Tributária Total
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
Irônico é que apesar da carga tributária total ter chegado a 32,66% em 2015 (queda em relação a 2014), os Municípios permanecem recebendo uma parcela ínfima na arrecadação do Estado. A situação se agrava quando os entes municipais deixam de instituir e cobrar seus tributos próprios. Segundo a Receita Federal, no final, os municípios ficaram com pouco mais de seis pontos percentuais do PIB ou pouco mais de dezoito por cento da arrecadação total.
Em 2007 uma pesquisa do Ipea revelou o caos tributário dos Municípios, situação que não poderia ser imputada apenas à inadimplência, mas também à má gestão fiscal. A participação do IPTU na renda dos brasileiros não supera dos três pontos percentuais. O que é grave se refletirmos que o IPTU incide sobre o patrimônio tornando-se importante instrumento nivelador das rendas. Nos Municípios em que se cobra o IPTU, por exemplo, ele costuma ter valor simbólico.
Para o Ipea as cidades pequenas não conseguem arrecadar. O estudo demonstra que enquanto nos Estados Unidos quase todos os imóveis são cadastrados, na maioria dos Estados do Brasil a taxa se situa em 50% e 60%. Complementando com o estudo realizado pelo Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, o qual constatou que apenas 37,32% dos municípios gaúchos tinha mais do que dois fiscais, compreendemos porque muitos juristas tributários têm acusado as injustiças do Sistema Tributário Nacional que acabam por solidificar as desigualdades sociais e o atraso econômico do País (CASTRO, 2011).
O problema se agrava quando são levantados dados acerca dos demais tributos que os Municípios poderiam obter receitas próprias, como acontece com o ITBI, ISSQN, taxas, contribuição de melhoria e a contribuição para custeio da iluminação pública.
4. RESOLVENDO O IMPASSE: ARRECADAR OU NÃO ARRECADAR?
As referências brasileiras para o desenvolvimento têm sido as metas do milênio, tais como acabar com a forme e a miséria, oferecer educação básica de qualidade para todos, promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres, reduzir a mortalidade infantil, melhorar a saúde das gestantes, combater doenças típicas do subdesenvolvimento, dentre outras medidas (ODM-BRASIL). O programa social se ajusta com o que diz o art. 3º da Constituição:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Essas metas pretendem colocar o País ao lado de outras democracias mais avançadas, cuja qualidade de vida supera em muito o padrão brasileiro. Ter educação e saúde públicas de países de ponta como Noruega, Finlândia, Dinamarca, Suécia, França, Alemanha, Canadá e outros, importa em ampliar serviços públicos essenciais. A Revista Exame, divulgando pesquisa da Unit, expõe nossa triste colocação como 44º lugar, entre 165 países pesquisados. A pesquisa considerou categorias como liberdade, funcionamento do governo e participação cultural e política.
Para cumprir o desafio os Municípios precisam buscar receitas, justificáveis na riqueza brasileira, que mesmo num cenário de crise econômica ocupa a nona posição na economia global (Revista Exame.com). Envergonha-nos a desigualdade social grave que separa ricos e pobres, grandes e pequenas empresas num mar de privilégios odiosos. O portal Educação Fiscal e Cidadania de São Paulo recomenda aos municípios distribuir a carga tributária com equidade mediante estudos da realidade econômica local, realidade individual, necessidades locais, metas de arrecadação e base de dados (ANSELMO, 2013):
Cada município tem a realidade econômica atrelada à capacidade local de gerar impostos. Quanto mais desenvolvida a economia local, maior será a capacidade de geração de tributos pelas empresas e pelos prestadores de serviços. Isso indica que esses municípios são geradores de riqueza e, consequentemente, a população possui melhor condição socioeconômica. Certamente, esses municípios também enfrentam muitos problemas, porém, a capacidade de contribuição de seus moradores é maior.
Outra ponta de análise é que os investimentos e gastos públicos devem ser planejados de acordo com as necessidade locais, buscando-se harmonia entre o planejamento e a execução dos investimentos do Município. Prossegue o estudo de Anselmo:
Certamente, os recursos para investimentos não serão provenientes apenas da arrecadação própria, que não deve ser superestimada ou mal calculada. A meta de arrecadação de tributos próprios deve ser formulada a partir da política adotada pelo município. Deve basear-se no conjunto de variáveis locais contidas em um sistema de informações municipal. Dados detalhados sobre os imóveis, as empresas, os prestadores de serviços e cada habitante do município, são importantes para o planejamento de investimentos e para a definição das metas de arrecadação […]
Imperioso que os municípios instituam todos os tributos constitucionalmente previstos e que os cobrem de forma eficiente e com equidade, de modo a não comprometer as rendas dos cidadãos e as atividades econômicas locais. Então passa por esse caminho, o organizar os setores administrativos responsáveis por planejar e arrecadar, notadamente os setores fiscais, cadastro, dívida ativa e tecnologia da informação (ANSELMO, 2013).
Percebendo a importância dessas ações no campo econômico o BNDES instituiu o Programa de Modernização da Administração Tributária (PMAT), cuja função primordial é financiar pequenos municípios a equipar as áreas administrativas responsáveis pela arrecadação. A falta de recursos não é motivo que escuse os Municípios de começar a organizar os setores fiscais. O BNDES editou até uma cartilha explicativa de como fazer adesão ao PMAT.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Infere-se que para cumprir a Constituição os Municípios precisam tomar medidas urgentes na organização de setores fazendário e fiscal. São falaciosos os argumentos contrários a uma correta instituição dos tributos próprios nos Municípios, em especial para aqueles que atingem as classes econômicas mais favorecidas.
Nenhuma governança será eficiente se não dispuser dos recursos necessários para a execução dos serviços públicos essenciais. Contudo, não é possível executar uma correta arrecadação sem análise e estudos das características locais e planejamento das ações governamentais referentemente aos gastos públicos.
O artigo pôde demonstrar que os Municípios também estão em desvantagem em comparação com a União e Estados no total das receitas arrecadadas, o que indicam o caráter emergencial no planejamento e execução de programa arrecadatório.
REFERÊNCIAS
ANSELMO. João Luís. Tributo Municipal. 2013. Disponível em: <http://www.educacaofiscal.sp.gov.br/contents/Tributo%20Municipal.pdf>. Aceso em 3 mar 2016.
BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 21 dez 2016.
_______. BNDS. Finem. Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/financiamento/produto/bndes-finem-pmat/!ut/p/z1/04_iUlDgAgL9CCADyIQSuGj9qLzEssz0xJLM_LzEHP0I_cgos3gvCx9nD0sTAx93o2AzA8eAQENjj6BQI4tQU30vsEaEfpAJ-HVEQHVAlcMp_UijIl9n33T9qILEkgzdzLy0fP2IpLyU1GLdtMy81FzdgtzEEv2C7KhIAPfuAck!/> . Acesso em: 15 dez 2016.
_______. Receita Federal do Brasil. Carga Tributária no Brasil em 2015. Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/carga-tributaria-no-brasil-capa>. Acesso em: 19 dez 2016.
_______. Os objetivos de desenvolvimento do milênio. Disponível em: <http://www.odmbrasil.gov.br/os-objetivos-de-desenvolvimento-do-milenio>. Acesso em: 21 dez 2016.
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10ª ed. rev. e atual. Malheiros: 2010.
CASTRO, Aldemario A. Sistema tributário brasileiro é complexo e injusto. 2011. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2011-mar-26/sistema-tributario-ruim-porque-possui-estrutura-complexa-injusta>. Acesso em 21 dez 2016.
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 11ª ed. rev. e atual. Rio: Forense, 2010.
IPEA. Tributo concreto. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=1142:reportagens-materias&Itemid=39>. Acesso em: 20 dez 2016.
LOBO, Rogério Leite, Federalismo Fiscal Brasileiro: Discriminação de Rendas Tributárias e Centralidade Normativa. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2006.
NAKAGUWA, Fernando. Brasil cai para a posição de 9ª economia do mundo. São Paulo: Revista Exame.com. Disponível em: <http://exame.abril.com.br/economia/pib-em-dolar-cai-25-e-brasil-cai-para-a-posicao-de-9a-economia-do-mundo/>. Acesso em: 13 dez 2016.
OLIVON, Beatriz. Noruega é o país mais democrático; Brasil é 44°. São Paulo: Revista.com. Disponível em: <http://exame.abril.com.br/mundo/noruega-e-pais-mais-democratico-brasil-e-44o/>. Acesso em: 13 dez 2016.
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