RESUMO:A Lei nº 8.429/1992 denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA) trata de aspecto de fundamental importância ao Estado brasileiro, posto que seus dispositivos proporcionam eficácia e regulamentam o artigo 37 § 4º da Constituição Federal, punindo os agentes públicos que cometam atos desonestos, ferindo a moralidade pública. Neste trabalho destacaremos os pontos relevantes tratados pela Lei de Improbidade Administrativa, demonstrando quais agentes, ativos e passivos, são abrangidos pela lei, bem como quais são os comportamentos que, caso praticados, ferem a moralidade administrativa e quais as consequências jurídicas sancionatórias trazidas pela lei, além de analisarmos os procedimentos administrativos e judiciais para imposição das penalidades trazidas pela legislação e os prazos prescricionais.
PALAVRAS-CHAVE:Improbidade administrativa – moralidade pública – artigo 37 “caput” da Constituição Federal – artigo 37 § 4º da Constituição Federal - agentes públicos – condutas ímprobas – condutas dolosas e culposas – sanções aos atos de improbidade administrativa – meios jurídicos de combate à improbidade administrativa.
SUMÁRIO: Introdução. 1. A moralidade pública. 2. A improbidade administrativa. 3. Os atos considerados ímprobos. 4. As sanções aos atos de improbidade administrativa. 5. Declaração de bens. 6. Procedimento administrativo. 7. Procedimento judicial. 8. Prescrição. 9. Conclusão.
INTRODUÇÃO
A moralidade pública é princípio constitucional da mais elevada importância para o cumprimento da boa administração pública e zelo ao bem comum do povo.
Diante de sua grande relevância, é certo que a moralidade pública está resguardada pelo artigo 37 “caput” e § 4º da Constituição Federal, sendo este dispositivo constitucional regulamentado pela Lei 8.429/1992, denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA), objeto de nossos estudos.
Inicialmente, delimitaremos o conceito e alcance da expressão moralidade pública, em seguida, analisaremos os atos que atacam à moralidade, boa-fé e conduta ética na Administração Pública, bem como quais são os sujeitos ativos e passivos abarcados pela Lei de Improbidade Administrativa.
Analisaremos, em seguida, os atos de improbidade administrativa, explicitando que a Lei de Improbidade Administrativa dividiu os atos ímprobos em três categorias, diferenciando-se pela gravidade das condutas, quais sejam: atos de improbidade administrativa que causam enriquecimento ilícito, atos de improbidade administrativa que originam lesão ao erário e atos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da administração pública.
No que tange aos atos de improbidade administrativa, destacaremos as hipóteses que permitem a prática de atos ímprobos apenas de forma dolosa, bem como a hipótese em que será possível cometer atos de improbidade dolosa ou culposamente, bem como analisaremos de forma detalhada as punições a serem aplicadas a cada conduta ímproba.
De rigor, o estudo a respeito da obrigatoriedade da declaração de bens dos agentes públicos, haja vista que com esta medida haverá possibilidade de efetivo controle sobre a evolução patrimonial dos agentes públicos, permitindo a verificação de possíveis atos ímprobos que causem a obtenção de vantagem patrimonial indevida.
Destacaremos os pontos relevantes do procedimento administrativo e judicial para investigação e ação judicial interposta em face do cometimento de atos de improbidade administrativa, com o estudo a respeito das pessoas que poderão iniciar o procedimento investigatório, bem como os legitimados para propositura da ação judicial e os aspectos relevantes de seu trâmite. Igualmente serão consideradas as disposições a respeito da medida cautelar de sequestro de bens e valores, visando o resguardo de eventual punição aplicada ao final da ação judicial.
Por fim, estudaremos o lapso prescricional das sanções aplicáveis às condutas ilícitas elencadas pela Lei de Improbidade Administrativa, destacando que nos termos do artigo 37 § 5º da Constituição Federal, será imprescritível a ação que vise o ressarcimento aos danos praticados contra o erário público.
1. A MORALIDADE PÚBLICA
É certo que direito e moral não se confundem, sendo certo que o direito traz a ideia de um comando sancionado, ou seja, as regras jurídicas são um conjunto de regras de conduta que se desrespeitadas acarretam ao indivíduo uma punição, previamente estipulada no ordenamento jurídico de um país, enquanto a moral relaciona-se igualmente com um conjunto de regras de conduta que são aceitas por uma determinada sociedade, todavia, que se desrespeitadas não conduzem à sanção jurídica.
Todavia, quando estamos diante da Administração Pública, é de rigor que os agentes públicos, incluindo os agentes políticos, ajam com respeito à moralidade pública, haja vista tratar-se de tema afeto ao bem público, ou seja, aos bens de toda a nação, e para tanto, está constitucionalmente previsto o princípio da moralidade pública, que se desrespeitado acarretará severas punições.
Na lição do doutrinador Alexandre Mazza temos que:
“O Texto Constitucional de 1988, em pelo menos três oportunidades, impõe aos agentes públicos o dever de observância da moralidade administrativa.
Primeiro no art. 5º, LXXIII, autorizando a propositura de ação popular contra ato lesivo à moralidade administrativa: “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má -fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
Além disso, o art. 37, caput, elenca a moralidade como princípio fundamental aplicável à Administração Pública: “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
E ainda o art. 85, V, que define como crime de responsabilidade do Presidente da República os atos que atentarem contra a “probidade na administração”. (Mazza, Alexandre, Manual de Direito Administrativo, 2012, p. 95)
Desta forma, é perceptível que, em relação à Administração Pública, as regras de moral deverão ser estritamente observadas, especialmente pelo fato de os administrados validamente esperarem que os administradores do bem público pratiquem a administração da melhor forma possível, para tanto, necessário que a honestidade, a boa-fé e o comportamento ético sejam postos em primeiro plano.
2. A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Como vimos acima, a moralidade pública é atacada quanto o agente público age de forma desonesta, não respeitando a um comportamento ético e de agindo de má-fé. Neste diapasão, é certo que a Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), regula quais são os atos que ferem à moralidade pública, bem como determina as punições.
O artigo 37, “caput” da Constituição Federal determina que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”, por sua vez, em seu § 4º aduz que “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
A lei que prevê e regulamenta os atos de improbidade administrativa como vimos é a Lei nº 8.429/1992, sendo certo que o artigo 1º do referido dispositivo legal dispõe a respeito do alcance da lei, determinando que serão punidos “os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual” e o parágrafo único complementa que “estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos”.
Portanto, percebemos que o sujeito passivo abarcado pela lei será a entidade que suporta os atos desonestos de improbidade administrativa, por sua vez, o sujeito ativo dos atos de improbidade será o agente público que cometa atos ímprobos, definidos pela lei no artigo 9º, 10 e 11, que abaixo serão detalhados.
O artigo 2º da Lei 8.429/1992 define o que se entende por agente público, sendo “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior,” ampliando-se a aplicação da lei àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta, nos termos do artigo 3º.
Desta forma, percebemos que o indivíduo sem vínculo com a Administração Pública, em regra, não cometerá atos de improbidade administrativa passíveis de punição pela Lei de Improbidade Administrativa, salvo quando induzir ou concorrer juntamente com o agente público para o ato ímprobo ou dele se beneficiar.
A única hipótese de o particular, sem vínculo com a Administração Pública e sem se beneficiar, induzir ou concorrer com a prática do ato ímprobo, ser sujeito ativo das penalidades trazidas pela LIA é no caso de proceder à representação, ou seja, denunciar, a prática de ato de improbidade imputando-a a agente público ou terceiro beneficiário, quando souber que o agente público ou o terceiro são inocentes, nesta hipótese, o artigo 19 da LIA determina a aplicação de sanção penal consistente em detenção de seis a dez meses e multa, além do dever de indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.
Destacamos ainda que, nos termos do artigo 8º da LIA o sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente também estará sujeito às cominações desta lei, contudo limitado ao valor da herança.
3. OS ATOS CONSIDERADOS IMPROBOS
Os atos considerados como caracterizadores da improbidade administrativa estão dispostos nos artigo 9º, 10 e 11 da LIA e correspondem, respectivamente, àqueles que importem enriquecimento ilícito, que causem lesão ao erário e que atentem contra os princípios da administração pública.
As condutas expostas nos referidos artigos 9º, 10 e 11 da LIA são meramente exemplificativas, portanto, podem ser ampliadas e abarcarem situações similares às disposições legais, com a finalidade principal de preservar a moralidade da administração pública.
Notamos que a Lei de Improbidade Administrativa traz um elenco de atos ímprobos divididos pela sua gravidade, tal como o legislador constituinte determinou no artigo 37, § 4º da Constituição Federal.
Neste diapasão, os atos elencados de forma exemplificativa no artigo 9º da LIA tratam dos casos em que o agente público ou o terceiro beneficiário irão enriquecer seu patrimônio de forma ilícita, ou seja, auferem vantagem patrimonial indevida, sendo os atos mais graves e recebendo as punições mais severas, haja vista que além de causarem dano ao erário, o sujeito ativo ainda locupletar-se-á de forma ilícita. É certo que os atos de improbidade administrativa que importem em enriquecimento ilícito do agente somente que o sujeito ativo aja de forma dolosa.
As condutas ímprobas que causam lesão ao erário são consideradas de gravidade intermediária, posto que, embora o sujeito ativo não tenha enriquecido ilicitamente, houve uma efetiva lesão ao patrimônio público, sendo certo que neste caso, o sujeito ativo será responsabilizado agindo dolosa ou culposamente desde que sua conduta enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades protegidas pela LIA.
Por fim, os atos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da administração pública são caracterizados por sua menor gravidade, haja vista que podem, até mesmo, não causar qualquer lesão ao patrimônio público, contudo, por ferirem aos princípios que norteiam à aplicação das regras administrativo-constitucionais serão punidos nos termos da LIA, sendo caracterizados por qualquer ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições.
4. AS SANÇÕES AOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A Lei nº 8.429/1992 determina, em seu artigo 12, que as punições elencadas em seus dispositivos serão aplicadas aos sujeitos ativos dos atos ímprobos independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, sendo certo, ainda, que as sanções trazidas pela LIA podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato, e o magistrado, ao aplicar as penalidades previstas na lei deverá sopesar a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Em relação às punições, àqueles que cometem atos de improbidade administrativa consistentes em enriquecimento ilícito, sendo esta a conduta mais grave trazida pela LIA, igualmente, a sanção será a mais severa consistindo na perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.
Quando o agente cometer ato ímprobo que importe em dano ao erário a punição consistirá no ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.
Sendo caso de ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da administração pública ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Destacamos que as sanções previstas na LIA, nos termos do artigo 21, independem da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento ou da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Por fim, é certo que nos termos do artigo 20 da LIA a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
