Conclusões

O Federalismo, por se tratar de uma forma de Estado bastante presente nas várias partes do globo, merece um estudo que fuja um pouco do convencionalismo habitual com o qual vem sido tratado. Todas as nações que adotam tal forma de Estado possuem características próprias que fogem do sistema idealizado por Madison em "O Federalista", não existindo, portanto, uma forma correta ou incorreta de Federalismo, mas a forma "deste" ou "daquele" Estado.

As constantes mudanças pelas quais passou o mundo, de uma forma geral, desde a Idade Moderna, quando o Federalismo surgiu, levou com que mesmo a posição que estavam os Estados-membros em relação à União mudasse: de um dito federalismo dual – praticamente uma relação horizontal – para um Federalismo no qual a União exerce o poder com muito mais nitidez que os Estados, passando a ser então vertical – para alguns, federalismo cooperativo.

Para a manutenção dessa ordem federal, muitos mecanismos podem ser utilizados, ainda que nem todos sejam adequados para qualquer situação. Os mais ordinários meios de resolução de demandas entre unidades da federação, seja contenciosa, seja apenas uma declaração de competência para realização de determinado ato, são o recorrer ao tribunal nacional – no Brasil, o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal.

Ainda assim, em casos excepcionais, nos quais as medidas comuns não consigam solver o problema, pode-se recorrer ao instituo da Intervenção Federal, medida extrema que atenta diretamente contra o princípio básico da autonomia das unidades formadoras da Federação.

Para que possa ser utilizado tal instituto é necessário um pedido das pessoas competentes para isso, sendo executada, então, pelo poder Executivo da União, ao arbítrio do Presidente da República, respondendo este por todo e qualquer abuso que venha a ocorrer em conseqüência de tais atos.

O mecanismo de ponderação da necessidade da intervenção é o princípio da proporcionalidade. Passando a questão em demanda pelo crivo das três fases – adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito – será então o caso da intervenção federal na unidade afetada por tamanha desordem, voltando, posteriormente, ao seu posto inicial o chefe do Executivo local, a não ser que haja algum impedimento para isso.

Finalmente, podemos dizer que as possibilidades de Intervenção Federal, apesar de aparentemente amplas, em termos efetivos, são muito pouco utilizadas – bastando para isso ver o número de processos que chegam ao Supremo Tribunal Federal e quantos têm, ao menos, seu pedido declarado procedente.

Com exceção de pedidos de intervenção por descumprimento de decisão judicial – na maioria das vezes, relacionadas a inadimplemento, como é o caso do Estado de São Paulo e a questão dos precatórios –, quase nenhum outro inciso do citado artigo 34 da Constituição Federal de 1988 é ao menos mencionado em juízo.

Notas

¹ Referindo-se a essas pessoas que não entendem bem o Federalismo, diz-nos Ferdinand KINSKY (1997, pág. 13): "O Federalismo é, na maioria das vezes, visto exclusivamente como um modelo para a integração ou, em outros casos, nada mais que um modelo de desconcentração" (livre tradução).

² SILVA, 1997, pág. 101.

³ Art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal do Brasil (ver anexo).

⁴ Na verdade, a abolição de cláusulas pétreas resultaria na própria desconfiguração da Constituição ou na superação da ordem constitucional vigente por outra, por estarem acima da própria Constituição. "[As cláusulas pétreas] seriam como que os vetores de um direito supraconstitucional", nas palavras de Celso Ribeiro Bastos (BASTOS, 1988, pág. 214).

Ou, nas palavras de Carl Schmitt: "Se una determinata modifica della costituzione è vietata da un´´ espressa disposizione legislativa costituzionale, si tratta solo di una conferma di questa distinzione di revisione e abolizione della costituzione" (Dottrina della costituzione, trad. de Antonio Caracciolo, Milano, 1984, p. 148).

⁵ BASTOS, 1988, pág. 225. Celso Bastos faz questão de colocar textos de outros dois autores – Santi Romano e Roque Carazza –, em suas notas de rodapé, demonstrando que há divergências de apreciações acerca de quais seriam estas características comuns entre federações. O último destes autores chega mesmo a enunciar motivos para que não haja convergência de opiniões:

"Em primeiro lugar, indubitavelmente, porque, no mundo infinito e ondeante do pensamento, cada autor acaba por captar alguma particularidade que escapou à argúcia dos demais. Mas, acima de tudo, porque cada Federação tem uma fisionomia própria: a que lhe imprime o ordenamento jurídico local.

Logo, os que buscam um conceito definitivo, universal e inalterável de Federação, supõem, erroneamente, que lá, aqui e alhures, tem forma única, geométrica, recortada de acordo com um molde inflexível. Para estes, os estados só são federados quando se ajustam, como verdadeiras luvas, nos ‘arquétipos eternos’, cujas origens e contornos lutam por precisar. Mas, normalmente, são os Estados Unidos da América do Norte, tomados pelos estudiosos como exemplo consumado de Federação" (apud BASTOS, 1988, pág 226, nota de rodapé).

Já para LEWANDOWSKI (1994, págs. 15-16), esses atributos básicos seriam: "(a) repartição de competências; (b) autonomia política das unidades federadas; (c) participação dos membros nas decisões da União; e (d) atribuição de renda própria às esferas de competência".

⁶ Talvez fosse discutível mesmo a finalidade comum das diversas regiões brasileiras na época da implementação da Federação: nossas regiões eram tão dispares – em aspectos econômicos, sociais, políticos – que tal afirmação seria de difícil confirmação.

⁷ O art. 21, I da Constituição Federal dá exclusividade à União para manter relações com Estados estrangeiros. Ver Anexo.

⁸"A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa" (SILVA, 1997, pág 453).

Enrique LEWANDOWSKI (1994, pág 16) considera que a divisão de competências é o ponto mais importante do federalismo "... porquanto a amplitude da autonomia é diretamente proporcional à extensão da esfera de competências atribuídas ao ente político".

⁹ SILVA, 1997, pág. 453.

¹⁰ LEWANDOWSKI, 1994, pág. 17.

¹¹ LEWANDOWSKI, 1994, págs. 17 e 18.

¹² Enrique LEWANDOWSKI (1994, págs. 20 e 21) fala sobre um chamado federalismo cooperativo, no qual o Governo Federal repassa verbas maiores e com destino e modo de aplicação traçados – e. g., saúde, educação, infra-estrutura – aos Estados-membros, diminuindo a atuação positiva dos Estados e municípios, mostrando que a relação de igualdade, tida como existente entre os Estados e a União, está cada vez mais diminuta, havendo predomínio claro – e, aparentemente, definitivo – da União Federal.

¹³ SILVA, 1997, pág. 483.

¹⁴ A própria Constituição, no caput dos arts. 25 e 32, exige que, na organização dos Estados, todas as leis deverão observar seus princípios, dando-nos a noção dessa unidade do ordenamento jurídico sob a égide da Carta Magna.

¹⁵ Quanto à importância do papel da Supreme Court americana na retomada de poder, pós-Segunda Guerra Mundial, pelo Governo Federal, Celso BASTOS (1988, págs 223-225) oferece-nos, em suas notas de rodapé, extratos de opiniões de Schwartz e Ellis Katz, além de um brasileiro, Ricardo Fiuza, referindo-se ao Tribunal Constitucional Federal alemão.

¹⁶ SILVA, 1997, pág. 460.

¹⁷ Vítor Rolf Laube indica-nos que o art. 34 acaba por reafirmar a autonomia dos Estados e do Distrito Federal – como prevista no art. 18 – ao dar à intervenção um caráter excepcional (apud BASTOS, 1993, pág. 327).

¹⁸ Apesar das divergências existentes anteriormente sobre quem seria o responsável pelo decreto de intervenção (BASTOS, 1993, pág. 325), o art 84, inciso X da atual Constituição não deixa margem a dúvidas: é da competência do Poder Executivo (privativa ao Presidente da República).

¹⁹ BASTOS, 1993, pág. 326.

José Cretella Júnior lembra que "a finalidade do instituto da intervenção é precisamente a de manter íntegra a Federação, afastando qualquer ato ou fato, que ameace ou tente quebrar, em concreto, os laços da indissolubilidade que integram o conjunto. Ou que já tenha quebrado a unidade, de fato" (apud BASTOS, 1993, pág. 327).

²⁰ Como diria WALKER: "Not merely a matter of power, but, of duty", em uma livre tradução, "Não só uma questão de poder, mas de dever" (apud CUNHA, 1991, pág 35).

²¹ Este e os demais subtítulos referentes à intervenção federal espelham-se na classificação elaborada por José Afonso da SILVA (1997, págs 460 e 461), para o que chama de pressupostos de fundo.

²² Apud ALBUQUERQUE, 1985, pág. 91.

²³ LEWANDOWSKI, 1994, pág. 88.

²⁴ Enrique LEWANDOWSKI (1994, pág. 89) lembra muito bem que, o simples fato de nunca ter ocorrido tal tentativa de desintegração, não significa que ela não seja possível. Para fundamentá-lo, recorda as recentes desintegrações de Federações (v. g., a ex-União Soviética; a atual Rússia e sua contenda com a Chechênia; a ex-Iugoslávia – hoje, restando apenas a Sérvia e Montenegro), ocorrências essas que poderiam incentivar estudos mais detalhados.

²⁵ Como anteriormente falado neste trabalho (pág. 4).

²⁶ O artigo 1º da Constituição fala em uma "união indissolúvel", mostrando a importância do tema.

²⁷ ALBUQUERQUE (1985, págs 91-92) lembra que a preservação dessa característica "não pode servir de justificativa genérica para a interferência federal", mas há outras medidas, amparadas pela Magna Carta, a serem tomadas para situações específicas de menor periculosidade à unidade nacional.

²⁸ Algo bastante cogitado pela imprensa, com relação à Amazônia brasileira – ainda que em forma de especulação (ou seria uma "teoria da conspiração"?). Apenas como curiosidade, vide reportagem: (CMI Brasil. Disponível em http://brasil.indymedia.org/pt/blue/2003/06/256730.shtml. Acesso em: 27/11/03).

²⁹ LEWANDOWSKI, 1994, pág. 90.

³⁰ Art 21, III da CF.

³¹ Art 2º da CF resulta da clássica tripartição do poder, elaborada por Montesquieu.

José Afonso da SILVA (1997, págs. 106 e 107), em um anota de rodapé, ressalta que a Constituinte de 1988, em sua votação no segundo turno, retirou a expressão "independentes e harmônicos entre si", pois havia a intenção de alguns de implantar o Parlamentarismo no Brasil, o que resultaria em uma "intromissão" do poder Legislativo no Executivo – primeiro-ministro, que é um membro do Parlamento, é também responsável pelo Executivo.

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³² No caso brasileiro, esta dependência é ainda mais clara. Basta notar que, há algum tempo, grande parte do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro provêm do Estado de São Paulo (pouco mais que ⅓ do total, segundo a FIESP/CIESP. Banco de Dados Históricos – Dados disponíveis. Participação em % do PIB São Paulo no PIB nacional. São Paulo, 2003. Disponível em www.fiesp.org.br/bancoded.nsf/ 5b976601b4376d220325682d00760e17/5323f2650b7f072a83256c76004879ad?OpenDocument. Acessado em: 02 dez. 2003.) Isso significa que, sem o dinheiro gerado por este Estado, o Brasil estaria muito mais frágil em termos econômicos. Sabemos também que se São Paulo não contasse com a mão de obra vinda de outros Estados – especialmente do Nordeste brasileiro – e com seu mercado consumidor, não conseguiria render tanto quanto tem rendido, mostrando a interdependência existente no Brasil.

³³ TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Contas do Governo referentes ao exercício financeiro de 1999: Dívida Passiva. Recife, 2000. Disponível em: www.tce.pe.gov.br/contas-governo/1999/99divpff66.doc;. Acessado em: 02 dez. 2003.

Geraldo Ataliba adverte-nos que tal conceito "incorre em erros, a saber: 1) ‘não é o prazo de doze meses que qualifica uma dívida como fundada’" (apud LEWANDOWSKI, 1994, págs. 98 e 99).

³⁴ TRIBUNAL DE CONTAS DE SANTA CATARINA. Glossário de termos técnicos. Florianópolis, 2003. Disponível em: www.tce.sc.gov.br/biblioteca/glossario/d.htm>. Acessado em: 03 dez. 2003.

³⁵ PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1984. Vol. 1.

³⁶ O Dicionário Michaelis diz-nos: "Força maior: a) acontecimento imprevisto que cria obstáculos ou coações insuperáveis; b) impedimento absoluto" (MODERNO DICIONÁRIO DA LÍNGUA PORTUGUESA. Verbete força maior. Rio de Janeiro: Reader´s Digest Brasil Ltda, 2000. Vol. 1).

³⁷ LEWANDOWSKI, 1994, págs. 100 e 101.

³⁸ Ainda que não se trate de uma defesa da ordem constitucional – como diz o subtítulo – propriamente dita, indiretamente o descumprimento de leis ordinárias federais, e mesmo locais, demonstra desprezo à ordem constitucional como um todo, posto que essas leis só têm validade a partir do momento em que não se contraponham à Constituição e desde que seja seguido o devido processo legislativo – guardados os devidos limites de competência determinados pela Lei Maior.

³⁹ Pág. 6 deste trabalho.

⁴⁰ O art. 103 da CF contém o rol de agentes que podem propor a ação de inconstitucionalidade, sendo aí incluída a Mesa de Assembléia Legislativa (inciso IV) e o Governador de Estado (inciso V).

⁴¹"Para Pontes de Miranda, por ordem deve-se entender ‘qualquer comandamento ou mandado’ e por decisão ‘qualquer resolução, que se haja de executar’. Na verdade, uma ordem consiste numa determinação assinalada por uma corte ou um magistrado, dentro ou fora de uma lide, para que se faça ou deixe de fazer algo, ao passo que uma decisão constitui o derradeiro ato de um processo, colocando fim a uma demanda, em que se atribui razão a uma das partes. Ambas são de observância compulsória, compreendendo todas as espécies de pronunciamentos judiciais" (LEWANDOWSKI, 1994, pág. 104).

⁴² Voto em acórdão referente à Intervenção Federal no Estado de Goiás (IF 94 do STF).

⁴³"São [como notara Raul Machado Horta] os que limitam a autonomia organizatória dos Estados; são aquelas regras que revelam, previamente, a matéria de sua organização e as normas constitucionais de caráter vedatório, bem como os princípios de organização política, social e econômica, que determinam o retraimento da autonomia estadual, cuja identificação reclama pesquisa no texto da Constituição" (grifos do autor) (SILVA, 1997. pág. 565).

⁴⁴"São sensíveis em outro sentido, como coisa dotada de sensibilidade, que, em sendo contrariada, provoca reação, e esta, no caso, é a intervenção nos Estados, exatamente para assegurar sua observância" (SILVA, 1997, pág 565).

⁴⁵ LEWANDOWSKI, 1994, pág. 107).

⁴⁶ Não custa lembrar que as formas de participação direta na democracia são muito apreciadas por governantes centralizadores de poder – os famosos ditadores – de modo a legitimar decisões arbitrárias que gostariam de tomar.

⁴⁷ Para se obter um histórico da proteção estatal dos direitos humanos e a evolução deste pensamento desde a antiguidade clássica, vide artigo publicado pela promotora de Justiça Rosa Maria NERY, 1999, págs. 441-446.

⁴⁸ O ministro do Supremo Tribunal Federal Celso de MELLO, em acórdão referente a Intervenção Federal no Estado do Ceará (IF 114), sendo acompanhado em seu voto, reconhece o pedido de intervenção em certo município por conta de assassinato de acusados de crime – que deveriam estar sob proteção policial –, mas o declarou improcedente por seu caráter isolado. Diferentemente o faria se tais situações ocorressem freqüentemente em tal lugar.

⁴⁹Apud NERY, 1999, pág. 443.

Referências Bibliográficas

ALBUQUERQUE, Magnus Augustus Cavalcanti de. Aspectos da Intervenção Federal no Brasil, segundo disciplina a Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969. 228 f. Dissertação (Mestrado em Direito: Direito e Estado) – Faculdade de Estudos Sociais Aplicados, Departamento de Direito. Universidade de Brasília, UnB, 1985.

BARACHO, José Alfredo da Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986.

BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituição do Brasil (Promulgada em 5 de outubro de 1988). São Paulo: Saraiva, 1988. 1º Volume.

. Comentários à Constituição do Brasil (Promulgada em 5 de outubro de 1988). São Paulo: Saraiva, 1993. 3º Volume, Tomo II (Arts. 24 a 36).

CUNHA, Fernando Whitaker da. O Superior Tribunal de Justiça e a Intervenção Federal. In: Revista de Direito do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Nº 6, págs. 35-37. Janeiro/março, 1991.

KINSKY, Ferdinand. The fundamental principles of federalism – Its methodology and philosophy. In: CONSELHO Brasileiro de Relações Internacionais (org). O Federalismo Mundial e Perspectivas do Federalismo no Brasil – Seminário Internacional. São Paulo, 1997.

LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Pressupostos Materiais e Formais da Intervenção Federal no Brasil. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1994.

NERY, Rosa Maria Barreto Borriello de Andrade. A proteção civil da vida humana. In: PENTEADO, Jaques de Camargo; DIP, Ricardo Henry Marques (orgs.). A Vida dos Direitos Humanos – Bioética Médica e Jurídica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. Págs. 441-466.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 14ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1997.

(*) Nota de Atualização (do Editor)

A Emenda Constitucional nº 45/2004 alterou a competência para o provimento da representação do Procurador-Geral da República por recusa à execução de lei federal, que era do Superior Tribunal de Justiça e agora passou ao Supremo Tribunal Federal.

Para tanto, foi alterada a redação do inciso III do art. 36 da Constituição Federal, e revogado o inciso IV: